摘要：學(xué)界主流的觀點認(rèn)為“多頭監(jiān)管”體制下，問責(zé)失效是導(dǎo)致食品安全監(jiān)管體制失敗的主要原因。而在“冗余”的視角下，重復(fù)的組織設(shè)計卻可以增加組織的穩(wěn)定性。所以問責(zé)與食品安全監(jiān)管體制下地方政府履職的關(guān)系有待進(jìn)一步理論探討和實證性檢驗。通過梳理有關(guān)“多頭管理”體制利弊之爭的研究文獻(xiàn)，并在其基礎(chǔ)上，對問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析以及最小二乘法（OLS）分析，實證檢驗表明：在現(xiàn)行的“多頭監(jiān)管”體制下，問責(zé)與地方政府履職行為存在著較強的關(guān)聯(lián)性，從而對傳統(tǒng)的認(rèn)識予以了有力的反擊。

關(guān)鍵詞：地方政府；食品安全；監(jiān)管體制；問責(zé)；履職程度

中圖分類號：D630.9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.010

一、研究背景與問題的提出

“民以食為天，食以安為先”。然而從三鹿的“三聚氰胺”毒奶粉，到雙匯的“瘦肉精”，再到農(nóng)夫山泉的“砒霜門”……食品安全問題由于其“不可接受的損害風(fēng)險性”[1]不僅直接威脅著億萬人民的生命安全，更對社會公共安全以及公共秩序產(chǎn)生潛在的沖擊，成為近年來政府應(yīng)對的重點公共危機內(nèi)容之一[2]。

食品安全監(jiān)管體制是食品安全管理體系建設(shè)的核心。食品安全監(jiān)管體制，主要是指政府食品安全管理的權(quán)力配置模式和機構(gòu)設(shè)置形式[3]。2009年6月1日施行的《食品安全法》規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會綜合協(xié)調(diào)食品安全相關(guān)事宜，衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)和食品藥品5個部門重新劃分各自的職能范圍?！逼渲小皣鴦?wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依《食品安全法》和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理?！盵4]可見，在食品監(jiān)管上，我國采用的是多部門分頭管理的分段監(jiān)管模式，也有人將其概括為“多頭監(jiān)管”模式。

在食品安全監(jiān)管體制中，地方政府作為監(jiān)督鏈條的最底端，食品安全問題對地方政府的政績起著“一票否決”的關(guān)鍵性作用，給地方政府帶來了巨大的“問責(zé)”壓力，而這種壓力恰恰也是食品安全危機下推動地方政府履職的動力所在。然而在當(dāng)前我國的食品安全監(jiān)管“多頭監(jiān)管”的體制下，很多學(xué)者認(rèn)為“多頭監(jiān)管”的權(quán)責(zé)不一，直接導(dǎo)致了無法對地方政府問責(zé)，從而切斷了“問責(zé)”對地方政府“履職程度”的反向激勵作用。權(quán)責(zé)不一，也就成了“多頭監(jiān)管”飽受詬病的重要原因。

雖然學(xué)界對“多頭監(jiān)管”幾乎是“一邊倒”的批判聲音，而這其中也不免有不同的論調(diào)。劉亞平就從“冗余”的角度提出，“就如同人擁有兩只耳朵、兩只眼睛、兩個腎一樣，這些重復(fù)的器官在人體中起著非常重要的補充或者替代的作用，而我國當(dāng)下對食品安全監(jiān)管的多部門設(shè)計，其實也有著增強監(jiān)管系統(tǒng)可靠性，提高監(jiān)管適應(yīng)性等積極的作用?！盵5]同時他還將這種“多頭監(jiān)管”定義為“互補式監(jiān)管”，相比較學(xué)界所推崇的集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式“壟斷式監(jiān)管”而言，更適應(yīng)管制契約不成熟的我國的現(xiàn)狀，同時也可以減少對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督成本[6]。

那么面對以上兩種說法，到底哪種說法更加切全實際呢？有沒有一種方法可以對兩種觀點進(jìn)行相關(guān)論證呢？本文將就此問題進(jìn)行理論梳理與實證檢驗。

二、文獻(xiàn)回顧與假設(shè)的提出

（一）文獻(xiàn)回顧

為了更加全面地了解食品安全“多頭監(jiān)管”體制下的“問責(zé)”是否推動了“地方政府履職”，我們有必要從批判與支持兩個角度分別對對“多頭監(jiān)管”體制進(jìn)行文獻(xiàn)回顧。

1.“多頭監(jiān)管”之弊：問責(zé)無法推動地方政府履職。有關(guān)對我國食品安全體制的研究，起始于2008年“三鹿奶粉”事件。學(xué)者們將多發(fā)的食品安全事件歸結(jié)為當(dāng)下的食品安全監(jiān)管體制，對其進(jìn)行了多角度的批判，概括來說主要包括以下幾點：

一是資源浪費。周清杰指出，“‘多頭監(jiān)管’使得權(quán)力過于分散容易導(dǎo)致監(jiān)管工作各自為政，無法形成合力，不僅增加部門之間的協(xié)調(diào)成本，降低了監(jiān)管效率，也是對國家有限公共資源的浪費。”[7]劉亞平也認(rèn)為這種“分散”的食品安全監(jiān)管體制最為人所詬病的地方在于資源的重復(fù)和浪費，不能“集中資源辦大事”。

二是效率低下。唐鈞和李丹婷在“三鹿奶粉”事件發(fā)生之后概括了我國食品安全的現(xiàn)狀，并認(rèn)為“多頭監(jiān)管”第一大弊病為效率低下[3]。譚德凡認(rèn)為，這種“多頭監(jiān)管”的模式使食品安全監(jiān)管領(lǐng)域各部門間無法形成聯(lián)動協(xié)作機制，影響了食品安全監(jiān)管的效率[8]。

三是權(quán)責(zé)不清。陳季修和劉智勇認(rèn)為，我國食品安全監(jiān)管行政體制內(nèi)部的‘多頭監(jiān)管’直接導(dǎo)致了兩個后果，一是監(jiān)管過度，二是監(jiān)管不力。監(jiān)督過度導(dǎo)致了部門權(quán)力和機構(gòu)的擴(kuò)張，監(jiān)督不力則導(dǎo)致了“搭便車”現(xiàn)象。他同時指出，部門之間的爭奪和推諉成為常態(tài)，這直接造成監(jiān)管權(quán)力的動蕩更迭頻繁，也構(gòu)成我國食品安全監(jiān)管的一大特色[9]。

而朱旭峰將這種對“多頭監(jiān)管”的批判理論根源歸結(jié)于“集體行動的邏輯”。即“公共部門在引入職能競爭者的情況下，其機構(gòu)效率會下降。進(jìn)而，公共部門也缺乏動力將自己的職能同別的機構(gòu)加以區(qū)分[10]。

總之“權(quán)責(zé)不清”成為學(xué)者們批判“多頭監(jiān)管”的最常用的武器，其根本歸結(jié)點也就在于，多頭監(jiān)管切斷了問責(zé)與地方政府履職的紐帶，無法推動地方政府在食品安全危機中積極履職。

2.“多頭監(jiān)管”之利：冗余的組織設(shè)計推動地方政府履職。從“冗余”的視角出發(fā)，“多頭監(jiān)管”也有其存在的合理性與優(yōu)勢。March 和 Simon創(chuàng)造了“冗余”一詞[11]。冗余最早運用于生物與工程技術(shù)領(lǐng)域，后來組織學(xué)家將“冗余”運用于組織研究中，Cyert R和 March J將“組織冗余”定義為，組織擁有的資源與實際運行所需資源之差[12]。

國內(nèi)學(xué)者陳龍波，趙永彬和李垣總結(jié)了國外研究，概括了“冗余資源”的四個主要作用：第一， 冗余可以作為引導(dǎo)組織成員對超越維持企業(yè)生存所需要的資源以外的資源進(jìn)行投資的手段。第二，冗余可以解決組織內(nèi)部的沖突。第三，冗余資源可以使組織在動蕩的環(huán)境中生存，是組織的一種緩沖器。第四，冗余可以服務(wù)于組織的戰(zhàn)略管理目標(biāo)。其中他們還指出的，冗余對績效的這些有利影響在環(huán)境動蕩的時候特別明顯[1314]。

而將“冗余”的觀念引入到行政組織中，我國學(xué)者朱旭峰也對“部門冗余理論”進(jìn)行了簡要總結(jié)，他指出“公共服務(wù)的壟斷供給會導(dǎo)致公共部門的低效率，而在提供公共物品和服務(wù)的過程中引入競爭，將促進(jìn)公共部門效率的提高，并且有利于控制腐敗。同時也可以提高政治委托人對該部門信賴度（reliability）?！盵15]

綜上所述，對于“多頭監(jiān)管”而言，行政組織中重復(fù)的機構(gòu)設(shè)置也有其合理性與優(yōu)勢：一是具有穩(wěn)定性，尤其是在面對復(fù)雜環(huán)境與提供繁雜的服務(wù)中，多部門的設(shè)計可以減少系統(tǒng)可能的風(fēng)險性；二是具有可調(diào)試性，在組織戰(zhàn)略發(fā)生變化時可以靈活調(diào)整，并且更加適合創(chuàng)新的戰(zhàn)略環(huán)境；三是多部門的設(shè)計，一定程度上增加了腐敗成本，抑制了腐敗的發(fā)生；四是在部門之間形成競爭，不僅可以提高效率，更能提高公眾對部門的信賴度。

總之，冗余的組織設(shè)計，最根本的作用在于防止組織失敗，推動組織目標(biāo)的實現(xiàn)，這種觀點等同于本文所述的履職行為的實現(xiàn)，也就是說“多頭監(jiān)管”的冗余設(shè)計可以推動地方政府的履職行為。

（二）假設(shè)的提出

通過以上的文獻(xiàn)整理分析，關(guān)于“多頭監(jiān)管”的食品安全監(jiān)管體制，從不同的角度出發(fā)，會得到兩種截然不同的觀點與看法。我們可對此進(jìn)行簡單的總結(jié)，如圖1所示。

通過以上的分析總結(jié)，我們不難發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)對“多頭監(jiān)管”體制的批判之中，大部分學(xué)者認(rèn)為其最大弊端在于“權(quán)力分散”導(dǎo)致的“權(quán)責(zé)不清”，從而會在實際監(jiān)管中出現(xiàn)“重復(fù)管理”與“管理真空”，而顏海娜與聶勇浩更是指出這種權(quán)責(zé)不清直接“導(dǎo)致了法律上和公眾問責(zé)的困難重重”。而“問責(zé)”在以食品安全事件為代表的公共危機中“往往只是手段，并非目的，其目的是要以追究責(zé)任形式來減少突發(fā)事件，減輕政府面臨的危機?！盵16]可見“問責(zé)”在公共危機中實際上對于推動地方政府履職發(fā)揮著重要作用。 因此我們將“問責(zé)”作為自變量，將“地方政府履職程度”作為因變量提出：

假設(shè)一：“問責(zé)”與“地方政府履職”正相關(guān)。

同時通過文獻(xiàn)分析，我們找到了以下三個影響政府履職程度的控制變量：

首先，由于食品行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)目龐大且分布極其分散；其次，行業(yè)法律不夠健全完善、標(biāo)準(zhǔn)沒有明確統(tǒng)一；第三，地方保護(hù)、人情關(guān)系網(wǎng)以及權(quán)力尋租的存在等原因，食品監(jiān)管機構(gòu)的打擊行動屬于高成本類型的監(jiān)管[17]。因此地方政府財政的緊缺，自然沒有相應(yīng)的人力、物力、財力投入到食品監(jiān)管中，而地方政府也沒有動力去履行食品監(jiān)管的責(zé)任。食品安全事件當(dāng)中資源投入程度成為影響地方政府履職的重要因素。

假設(shè)二：資源投入程度與地方政府履職程度正相關(guān)。

其次，食品安全技術(shù)包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測及環(huán)保體系以及相關(guān)技術(shù)器械、技術(shù)人員等方面[18]。如果說資源的投入為地方政府應(yīng)對食品安全危機提供了基本的物質(zhì)保障，那么成熟的技術(shù)也是地方政府順利履職的關(guān)鍵所在。只有懂得如何使用先進(jìn)的技術(shù)，才能更好地應(yīng)對食品安全危機。

假設(shè)三：技術(shù)的成熟程度與地方政府履職程度正相關(guān)。

最后，地方政府在不合理政績觀引導(dǎo)下（如GDP崇拜等）往往將重點放在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上而忽略了對食品安全的監(jiān)管[19]。由于受地方領(lǐng)導(dǎo)“重經(jīng)濟(jì)而輕危機管理”的思維影響，下級官員們自然會采取“取悅”上級領(lǐng)導(dǎo)的做法，大搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視對食品安全問題的日常履職。

假設(shè)四：地方政府的重視程度與地方政府履職程度正相關(guān)。

三、研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本研究問卷調(diào)查的對象為沿海F省Q市食品安全監(jiān)管部門的工作人員。2011年10月至2012年1月，研究人員利用H大學(xué)MPA學(xué)生資源對Q市農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)監(jiān)五個食品安全監(jiān)管部門的工作人員進(jìn)行了問卷調(diào)查?？偣舶l(fā)放問卷150份（每個部門30份），回收問卷119份，問卷回收率為79.33%。其中有效問卷為116份。其中調(diào)查樣本的基本情況如表1。

（二）變量操作化

1.因變量“地方政府履職”操作化。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，突發(fā)事件管理的職責(zé)主要包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、處置救援和恢復(fù)重建。也就是體現(xiàn)在突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生期間以及發(fā)生之后三個階段。結(jié)合《中華人民共和國食品安全法》和《中華人民共和國食品安全法實施條例》的相關(guān)內(nèi)容，本文將食品安全管理當(dāng)中地方政府履職操作為 “防止食品安全事件發(fā)生的努力程度”，“應(yīng)對食品安全事件準(zhǔn)備的努力程度”，“食品安全事件發(fā)生時應(yīng)急處理努力程度”，“食品安全事件發(fā)生時救援受困群眾努力程度”，“食品安全事件結(jié)束后恢復(fù)社會秩序的努力程度”，“事件結(jié)束后強化危機管理能力努力程度”六個因子。通過因子分析，提取公因子“resource”來定義本文的“地方政府履職程度”。

2.自變量及控制變量操作化。謝爾德認(rèn)為，問責(zé)指的是“當(dāng) A 有義務(wù)告知 B 關(guān)于 A（過去或?qū)恚┑男袆雍蜎Q定，并為它們辯護(hù)，一旦出現(xiàn)不當(dāng)行為則將遭受懲罰，A 就是對 B 負(fù)責(zé)的”[20]為保證研究的便捷性，本文將“問責(zé)”在問卷中直接體現(xiàn)為“食品安全事件中，被問責(zé)的力度”。將“資源的投入程度”定義為“投入足夠的人力物力財力應(yīng)對食品安全事件”。將“技術(shù)的成熟程度”定義為“掌握成熟的技術(shù)應(yīng)對食品安全事件”。將“地方領(lǐng)導(dǎo)的重視程度”定義為“領(lǐng)導(dǎo)對食品安全事件重視且對形勢的判斷總是迅速準(zhǔn)確的”。

本研究將因變量、自變量和控制變量都通過詢問問卷對象相關(guān)陳述符合自身工作實際的程度的方式，以5級李克特量表進(jìn)行測量，“1”代表“非常不符合”，“5”代表“非常符合”。具體問題及變量描述見表2。

四、實證檢驗與結(jié)果分析

（一）食品安全危機中地方政府履職程度檢驗

表2數(shù)據(jù)顯示，就各個分變量而言，食品安全事件發(fā)生時救援受困群眾努力程度最高，均值達(dá)到3.819。說明安全事件爆發(fā)后，救援生命是地方政府投入最多的領(lǐng)域。同時地方政府在食品安全事件管理事前的準(zhǔn)備程度（A1與A2的均值分別為3.422和3.500）明顯小于食品安全事件發(fā)生期間與之后的努力程度。這說明地方政府的危機管理的重心體現(xiàn)在事件爆發(fā)期間與之后的處理，對危機事件前期的關(guān)注較少。 地方政府履職程度最小值是-2.192183分，最大值1.45398分，兩者相差3.646163分，說明在不同的危機事件階段，政府的履職行為差距較大。同時表2顯示地方政府履職行為的均值為0.2601859，說明在食品安全危機事件中地方政府有較好的履職表現(xiàn)。

（二）地方政府履職行為影響因素的實證檢驗

就自變量與控制變量而言，從表2可見，自變量食品安全事件中地方政府被問責(zé)的力度均值達(dá)到3.759大于其他三個控制變量均值。同時食品安全事件中資源投入程度（均值為3.741），大于地方政府的重視（均值為3.405）以及技術(shù)的成熟程度（均值為3.362）。一定程度上展現(xiàn)了目前地方政府在食品安全事件當(dāng)中的行為邏輯，重問責(zé)，重投入，但實際上地方政府的主觀重視與技術(shù)配備相對不足。

單純的描述統(tǒng)計，雖然可以一定程度反映當(dāng)前問責(zé)力度的重要性，但不足以檢驗“問責(zé)與履職程度關(guān)系”。本文運用普通最小二乘法（OLS）方法，采取逐步進(jìn)入的方式，檢驗前文中自變量、控制變量與食品安全危機中地方政府履職行為之間的關(guān)系。得到回歸分析的結(jié)果如表3所示。

模型一：主要討論了資源投入變量對地方政府在食品危機事件中的履職行為的影響，模型調(diào)整后的R2為0.203，模型解釋了地方政府在食品危機事件中的履職行為的20.3%的變化。其中資源投入程度對模型有顯著影響。模型二：在模型一的基礎(chǔ)上將技術(shù)的成熟程度放入模型，調(diào)整后的R2上升為0.225，技術(shù)的成熟程度對模型有顯著影響。模型三：在模型二的基礎(chǔ)上，把地方領(lǐng)導(dǎo)的重視程度放入，調(diào)整后的R2上升為0.312，且系數(shù)顯著為正，模型解釋了地方政府在食品危機事件中的履職行為的31.2%的變化。模型四：在模型三的基礎(chǔ)上，把問責(zé)引入模型，調(diào)整后的R2上升為0.341，問責(zé)進(jìn)一步解釋了地方政府履職程度3.1%的變化，說明以食品安全事件管理履職程度為因變量時，問責(zé)顯著影響地方政府食品安全事件管理履職程度。

通過實證檢驗表明：“問責(zé)”對地方政府履職程度影響顯著，且呈現(xiàn)正相關(guān)，從而假設(shè)一得以驗證。“資源投入程度”對地方政府履職影響非常顯著，并且呈現(xiàn)正向影響，假設(shè)二也得以驗證。“技術(shù)成熟程度”對地方政府履職影響不顯著，假設(shè)三并未得到驗證?！暗胤秸闹匾暢潭取睂Φ胤秸穆氂绊懛浅ｏ@著，并且呈現(xiàn)正相關(guān)，假設(shè)四得以驗證。

五、結(jié)論與討論

面對我國嚴(yán)峻的食品安全形式，食品安全的“多頭監(jiān)管”體制似乎成了 “罪魁禍?zhǔn)住?，?quán)責(zé)不清，無法問責(zé)，切斷了推動地方政府履職的動力紐帶；而從“冗余”的視角反觀這種“多頭監(jiān)管”體制，穩(wěn)定性的組織設(shè)計卻有助于組織目標(biāo)的實現(xiàn)。那么在當(dāng)下的“多頭監(jiān)管”體制下，“問責(zé)”究竟有沒有實質(zhì)性推動“地方政府履職”行為呢？本文抓住“多頭監(jiān)管”體制中“問責(zé)”這一關(guān)鍵評價因素，探究其與“地方政府履職”這一因變量的關(guān)系。通過確立“資源投入程度”、“技術(shù)成熟程度”以及“地方領(lǐng)導(dǎo)的重視程度”三個控制變量，建立相關(guān)回歸分析模型。我們發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下的“多頭監(jiān)管”體制下，“問責(zé)”與“地方政府履職”存在較強的相關(guān)性。從而對“多頭監(jiān)管”無法問責(zé)，無法推動地方政府履職的觀點予以了有力的回應(yīng)。

那么在當(dāng)前食品安全監(jiān)管體制下為何還會屢屢出現(xiàn)官員瀆職以及食品安全事件頻發(fā)現(xiàn)象呢？本文的探究側(cè)重于橫向的部門權(quán)力配置，在食品安全監(jiān)管中其實還隱含著縱向權(quán)力監(jiān)管的探討。目前我國的食品安全監(jiān)管屬于縱向的“過度分權(quán)”，如果遵循效率原則的話，食品安全監(jiān)管無疑應(yīng)該由中央政府垂直管理[21]。同時，在行政體制之外，仍然存在許多可以動員的監(jiān)管力量，如行業(yè)協(xié)會、社會組織、公民個人等，他們作為多元共治的重要組成部分，如果長期處于被架空與虛置的狀態(tài)，將會直接影響體制內(nèi)部監(jiān)管的活力與功效[22]。

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（責(zé)任編輯王婷婷）