摘要：自從我國國家助學貸款開辦以來，為保護發(fā)放國家助學貸款的銀行的利益，推動國家助學貸款業(yè)務的順利開展，用人單位被賦予了很大的義務。但是，這些義務的執(zhí)行效率卻并不理想，使得它對推動國家助學貸款的正面作用遠未發(fā)揮，而其負面作用卻十分明顯。正確認識用人單位在國家助學貸款中的義務和作用，有利于進一步完善國家助學貸款制度。

關鍵詞：國家助學貸款；用人單位；義務；效率

中圖分類號：F832.4；F241.32文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.05.020

我國的國家助學貸款制度出臺的時間雖短，但是推動力度極大，從而促進了國家助學貸款的發(fā)展。然而，現(xiàn)有的發(fā)展仍然與預期的目標有很大的差距，究其原因是與我們建立國家助學貸款的方式有著內在的關聯(lián)。我國的國家助學貸款制度賦予用人單位在國家助學貸款中承擔的義務是旨在保障銀行經營國家助學貸款的安全性，提高銀行參與的積極性，為此采取的是強制性制度變遷的方式。這種“制度供給是根據經驗，而不是根據現(xiàn)實需要，制度可能符合發(fā)展的需要，也有可能不符合發(fā)展的需要，低效率性不可避免”。袁慶明認為[2]319327，決定一種制度是否有效率，要看決定制度安排的效率和決定制度結構的效率。決定制度安排的效率有制度的普適性、制度設計的合理性、制度的實施機制、其他相關制度安排實現(xiàn)其功能的完善程度四個因素。決定制度結構的效率主要受制度配置狀況的影響。制度配置的狀態(tài)有三種形態(tài)，即制度耦合、制度沖突、制度真空。由于“制度結構是由不同制度安排構成的系統(tǒng)，它的效率首先取決于構成這一結構的各單項制度安排的效率” [2]321。那么，在各項制度安排效率性低的情況下，再好的制度配置其效率性也是低的。更何況，在各項制度安排效率性低的情況下，根本不可能出現(xiàn)很好的制度配置①。所以，我們只對用人單位在國家助學貸款中所承擔義務的決定制度安排效率的四項因素作分析。

一、國家助學貸款中用人單位義務的普適性分析

“制度的普適性，是指制度是一般而抽象的（而非針對具體事件的）、確定的（明了而可靠）、和開放的，它們能適用于無數的情境?！盵2]320在無充分理由的情況下，不能對個人和情境實施差別待遇，即不能將人分為三六九等，不應當在不同單位之間有親疏之別。制度不具有一般性，就會引起人的不滿，導致他們的不服從，從而降低制度的效率。所謂確定，是指制度應當易于理解，便于人們知道應當何去何從。為此，制度應當簡單而確定，傳達的意思清晰無誤，讓人理解起來沒有歧義。所謂開放，是指如果制度過于穩(wěn)定，就會導致僵化，因而必須有一定的調整余地，允許人們通過創(chuàng)新對新環(huán)境作出反應?？傊?，制度的普適性有三個準則，即一般性、確定性、開放性?！斑`背普適性準則一般都會削弱對規(guī)則的服從和規(guī)則的顯明性，并因此而削弱制度的規(guī)定性、協(xié)調性品質?！盵3]148

我國國家助學貸款法律關系的主體是四個，即政府、承辦機構、借款學生、高等學校[4]。其中并不包括用人單位。我國國家助學貸款制度卻賦予了用人單位很重的義務，提到了過去或者現(xiàn)在與本單位有勞動合同關系的借款者不歸還所欠的國家助學貸款時，要代替他們償還所欠國家助學貸款?？梢?，用人單位在我國國家助學貸款中承擔類似政府一樣的責任。事實上，銀行是市場經濟活動中的主體，用人單位也是其中的主體，兩者地位平等。銀行經辦國家助學貸款業(yè)務不得違反效益性、安全性、流動性原則，用人單位聘用勞動者在本單位勞動也不能違反追求經濟利益最大化的原則。當借款者不償還所欠的國家助學貸款時，銀行運用了所有追償手段，仍然不能追回發(fā)放給借款者的國家助學貸款，換成用人單位，也一樣無法追回[5]。銀行追不回，最后的損失由銀行承擔，用人單位追不回，最后的損失由用人單位承擔。這種僅僅為了提高銀行經辦國家助學貸款業(yè)務的積極性，確保國家助學貸款業(yè)務的順利開展，而犧牲用人單位的經濟利益的做法，顯然是與市場經濟的基本精神不相符的。道格拉斯·C·諾思認為，“制度并不一定是，甚至經常不是按社會效率來設計的，相反，它們（至少正規(guī)則）是為了服務那些具有創(chuàng)造新規(guī)則談判能力的利益集團而創(chuàng)造的?！盵6]在市場經濟中，本來地位平等的兩個市場主體，卻變成了不平等的主體，必然會導致用人單位的不滿，削弱用人單位對我國國家助學貸款制度的服從。

一般來說，要建立一個穩(wěn)定的結構，制度必需具有一定的確定性。“所有人際交往都需要一定程度的可預見性?！盵3]1“制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩(wěn)定（但不一定是有效的）結構來減少不確定性。”[7]“它抑制著可能出現(xiàn)的機會主義和乖僻的個人行為，使人們的行為可預見并由此促進勞動分工和財富創(chuàng)造?！盵8]國家助學貸款在規(guī)定用人單位的催收義務、告知義務時，卻不符合這一原則，具有很大的不確定性。這首先表現(xiàn)在用詞的含義不太明確，導致義務有很大的不確定性。在規(guī)定用人單位的代償義務時，用了“追索”一詞?！白匪鳌笨梢杂袃煞N理解。一是理解成一旦借款者不能償還或者不償還，銀行先找借款者追償，在借款者仍然不償還或者不能償還時，銀行再要求用人單位代替借款者償還所欠的國家助學貸款；一是理解成一旦借款者不能償還或者不償還，銀行不去找借款者追償，而直接要求用人單位代替借款者償還所欠的國家助學貸款。規(guī)定用人單位應當履行催收義務，使用了“催收”一詞?！按呤铡币灿袃煞N理解。一是理解為催促還款，二是理解為 “催促”和“回收”的組合。其次，沒有規(guī)定義務履行的方式，導致義務有很大的不確定性[5]。規(guī)定用人單位應當履行催收義務，至于用人單位應當如何履行這項義務，語焉不詳?！坝萌藛挝宦男写呤樟x務可以采取多種形式，可以采用書面及非書面方式。用人單位用書面方式履行催收義務，比較容易評定他是否履行了催收義務；如果用人單位用非書面方式履行催收義務，評定他是否履行催收則較困難?！盵5]只要“一種事實狀態(tài)長期持續(xù)存在，必致證據湮滅，證人死亡，此事實狀態(tài)之是否合法，殊難證明”[9]。書面證據和人證都存在這樣的問題，其他的證據則更會存在問題了。在非書面方式中，如果采取了保留證據的措施，可能會有證據，將來出現(xiàn)了問題時，可以證明自己履行了催收義務。否則，用人單位履行了催收義務，無法證明履行了催收義務。如果非書面證據沒有，證人也沒有死亡，也不一定能證明用人單位沒有履行它的催收義務。在勞動合同的雙方中，就業(yè)者與用人單位相比，是弱勢群體。如果銀行向法院起訴用人單位沒有履行催收義務，用人單位要求仍然在該單位工作的借款者虛假作證，借款者最終可能會配合用人單位做假證[5]。告知義務與催收義務一樣，也存在著同樣的問題，沒有詳細規(guī)定履行義務的方式。

二、國家助學貸款中用人單位義務的制度設計合理性分析

制度安排設計是否合理，主要是看其是否體現(xiàn)了信息效率和激勵相容[2]320321。信息效率是關于經濟機制實現(xiàn)既定社會目標所要求的信息量多少的問題，也就是機制運行的成本問題。信息效率要求設計的機制只需要較少的關于消費者、生產者以及其他經濟活動參與者的信息和較低的信息成本。任何一個經濟機制的設計和執(zhí)行都需要信息傳遞，而信息傳遞需要花費成本，所以對制度設計者而言，信息空間的維數越小越好。所謂激勵相容，要求給每個參與者一個激勵，使參與者最大化個人利益的同時，也達到所制定的目標。在信息不完全的情況下，每個人在主觀上得不到好處，不會將自己的真實經濟特征信息顯示出來。當經濟信息不完全，并且不可能或者不適合控制時，人們需要采用分散化決策的方式來進行資源配置或者作出其他經濟決策。在這種情況下，制度給每個參與者一個激勵，使參與者最大化個人利益的同時，也達到所制定的目標[10]。具體操作起來，就是將一定的經濟目標作為社會目標，采用一定的機制或者制定一定的游戲規(guī)則，保證滿足個人自利行為和都參與的前提下，激勵參與者實現(xiàn)這個經濟目標?！澳軌蜃龅叫畔⑿屎图钕嗳莸闹贫纫话闶歉咝У闹贫?，反之，則是低效的制度。”[2]320

在我國，用人單位包括個體經濟組織、企業(yè)、事業(yè)單位、國家機關、社會團體[11]。這些用人單位，既有營利性的組織，又有非營利性組織，營利性的組織一切活動以營利為目標，非營利性組織一切活動以公益性為目標，但他們都是經濟人。在研究經濟問題時，一般經濟人假定為追求利益最大化的人。國家助學貸款制度賦予用人單位在國家助學貸款中義務，這種義務就成了一種法定義務?！半m然法律義務是法律制度的規(guī)范命令使人承擔的一種特定的‘應為’行為，用人單位必須履行其在國家助學貸款中催收義務，但是許多用人單位總是企圖最大化他們的利益，如果他們不履行他們在國家助學貸款中的催收義務不付出任何成本，他們會不履行他們的催收義務，或者不忠實地履行他們的催收義務，以減少單位的成本。如此，賦予用人單位在國家助學貸款中的法律義務不能達到預防貸款風險的作用?！盵5]國家助學貸款制度沒有規(guī)定用人單位不履行義務應當承擔的責任，是制度設計中的一個重大缺陷。沒有責任，就沒有成本。沒有成本，用人單位當然不去遵守國家助學貸款制度，老老實實履行自己的義務。 “集體行動不僅強行導致了要公民們通過納稅來承擔資源成本和其他強制性征收，而且還強加了服從成本。這些成本都是公民在服從政府法律和政府管制（外在制度）時所必須承受的資源消耗。例如，納稅人必須保存各種記錄，而在其他情況下則無須如此；他們必須為政府填寫各種表格；他們的活動方式必須有別于他們在其他情況下的行為方式。他們可能會要放棄某些行為而非自愿地從事另一些行動，而那樣的行動有時會代價很高。”[3]378379不履行催收義務和告知義務，不但沒有懲罰，還能減少服從成本，用人單位何樂而不為。羅納德·哈里·科斯早就說過：“為了進行市場交易，有必要發(fā)現(xiàn)誰希望進行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價還價的談判締結契約，督促契約條款的嚴格履行，等等。這些操作的成本常常是極端地和充分地高昂，至少會使許多在無需成本的定價制度中可以進行的交易化為泡影。”[12]

在我國高等學校中，有20%的學生處于經濟困難狀況，需要國家助學貸款的資助才能完成高等教育。由于各種原因的影響，能申請到國家助學貸款的學生遠遠低于這個比例。一些申請到了國家助學貸款的學生為了找到一份能謀生的工作，極有可能向用人單位隱瞞自己獲得了國家助學貸款資助的信息。用人單位相信了學生提供的信息，與他們簽訂了勞動合同②。在勞動合同履行期間，用人單位不用催收學生所欠的國家助學貸款，減少了單位管理成本。學生在用人單位表現(xiàn)得好，勞動合同期滿了，用人單位繼續(xù)與之簽訂勞動合；在用人單位表現(xiàn)不好，勞動合同期滿了，用人單位不再與之簽訂勞動合同。如果在勞動合同履行期間，學生沒有按照國家助學貸款合同或者其他協(xié)議的約定償還所欠貸款，銀行向用人單位追索學生所欠的貸款，用人單位必須代替學生償還他們所欠的貸款。學生與用人單位還存在勞動關系，用人單位可以直接從學生的工資中扣除一定的金錢，以補償代替學生歸還的國家助學貸款。天有不測風云，不排除意外事故導致學生不能在用人單位繼續(xù)工作或者長期處于經濟困難中。在這種情況下，用人單位代替學生歸還的國家助學貸款的錢，可能永遠無法追回。在勞動合同期滿后，學生沒有能力償還或者不愿意償還所欠的國家助學貸款，銀行向已經與學生終止勞動關系的用人單位追索學生所欠的貸款，用人單位應當代替學生償還。用人單位代替學生償還了，很難或者說要花很大的力氣才能將代償的金錢追回來[5]。用人單位沒有全國人口分布的網絡系統(tǒng)，很難尋找到學生，或者說根本沒有能力尋找到學生。尋找學生，用人單位一定要支出一定的費用。找到以后，學生不歸還用人單位代償的國家助學貸款，用人單位要花很大的成本向學生追償。就是直接利用司法手段，也要付出一定成本。找不到學生，用人單位代替學生償還他們所欠的國家助學貸款，最終的結果是應當由學生償還的債務變成由自己承擔。這是將銀行應當承擔的風險轉移到了用人單位的頭上，使用人單位在市場經濟中處于不利地位。如果用人單位為了避免出現(xiàn)這些情況，加強了勞動合同簽訂前對學生信息的收集，最終收集到了學生申請到了國家助學貸款的情況，那就可能會出現(xiàn)一種情況，即用人單位不與學生簽訂合同?！坝萌藛挝煌ㄟ^不錄用借貸國家助學貸款的學生來規(guī)避國家賦予他們的在國家助學貸款中的法律義務”[5]，國家助學貸款制度賦予用人單位義務的目的到頭來還是落空。

三、國家助學貸款中用人單位義務的制度實施機制分析

實施機制是制度不可或缺的組成部分和構成要件。這是由交換的復雜程度、人的有限理性、機會主義行為動機、合作者雙方信息不對稱決定的。“離開了實施機制，那么任何制度尤其是正式規(guī)則就形同虛設。”[2]321因此，判斷一個制度是否有效，除了看規(guī)則是否完善外，還要看制度的實施機制是否健全。一旦從事違約行為的預期效用超過將時間和另外資源用于從事其他活動所帶來的效用，人們就會選擇違約。所以，檢驗一個制度實施機制是否有效，最主要的是要看違約成本的高低。有力的實施機制，將使違約成本很高，使任何人在違約面前望而卻步。在現(xiàn)實中，實施制度的主體一般都是國家。國家是否履行了實施職能，至少受兩個因素的影響，一是實施者自己的效用函數，二是發(fā)現(xiàn)、衡量違約和懲罰違約者花費的代價。

我國一直在完善國家助學貸款管理體制，以保證國家助學貸款制度的順利實施。1999年，由教育部、財政部、中國人民銀行和中國工商銀行組成全國助學貸款部際協(xié)調小組，在教育部設立全國學生貸款管理中心作全國助學貸款部際協(xié)調小組的日常辦事機構。各省區(qū)市也設立了協(xié)調組織和管理中心③。全國助學貸款管理部際協(xié)調小組協(xié)調教育、財政、銀行等部門及高等學校之間的關系，確定中央部委所屬高等學校年度國家助學貸款指導性計劃④。各省區(qū)市國家助學貸款協(xié)調組織，領導本行政區(qū)域國家助學貸款工作，協(xié)調本行政區(qū)域教育、財政、銀行等部門及學校之間的關系，提出本行政區(qū)域所屬高等學校的國家助學貸款年度指導計劃⑤?！爸贫瘸３Ｊ沁x民投票表決的結果，或者至少是選民投票選取的代言人在議會上博弈的結果，因而制度系統(tǒng)既反映了各個利益集團的要求，又是他們彼此妥協(xié)合作的產物?！盵13]代表國家組織履行國家助學貸款實施的機構中，有經辦國家助學貸款的銀行。銀行有其自己的利益訴求，必然導致全國助學貸款管理部際協(xié)調小組有自己的效用函數?！蛾P于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）》中規(guī)定申請國家助學貸款要提供擔保、必需每年申請一次、申請的金額很低、收取較高的利率、四年內必須還清、不能按期還款計收利息、有權向畢業(yè)生現(xiàn)在或者過去工作的單位追索所欠貸款，無一不體現(xiàn)出對銀行利益的保護。半年之后，《關于助學貸款管理的若干意見》規(guī)定對所有經濟特別困難的學生，給予信用貸款，不要求提供擔保。不到萬不得已，沒有哪一個銀行愿意給一個沒有良好信用記錄的人發(fā)放信用貸款。因為“個人的信用歷史和記錄無從查找，使銀行在開展有關個人業(yè)務時感到束手無策”[14]，在沒有個人信用歷史和記錄的情況下，銀行“他們的信用是盲目的，他們的不信任也是盲目而猛烈的”[15]。對經濟困難的高等學校學生實行信用貸款，展現(xiàn)了國家推動國家助學貸款的巨大決心。國家助學貸款的條件放松了，銀行發(fā)放國家助學貸款的步子卻沒有加快。從《關于助學貸款管理的若干意見》頒布到第一個學期結束，銀行只發(fā)放了額度為400萬元的國家助學貸款。從國家助學貸款開始啟動到第一個學期結束，銀行也是只發(fā)放了額度為400萬元的國家助學貸款。兩個學期發(fā)放的國家助學貸款的額度相同，顯示出國家助學貸款根本就沒有推進?！蛾P于助學貸款管理的若干意見》為了提高銀行經辦國家助學貸款的積極性，在中國人民銀行規(guī)定的范圍內，在利率水平上給予銀行適當的優(yōu)惠⑥。在有更大利益可以賺取的情況下，銀行不增加國家助學貸款發(fā)放的額度，實質上是減少了銀行的利潤。銀行的這種做法，暴露出了他們對經辦國家助學貸款的真實態(tài)度和他們在推動國家助學貸款實施中的作用?！靶麄髯钆碌氖钦嫦啾┞??！盵16]自從國家助學貸款啟動以后，媒體一再粉飾銀行在推動國家助學貸款的中的作用，但是真相最終會被人發(fā)現(xiàn)。為了提高國家助學貸款制度實施機制的工作效率，2004年，改造了全國助學貸款部際協(xié)調小組和各省區(qū)市協(xié)調小組，在中央，成立了由教育部、財政部、公安部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等部門參加的全國助學貸款部際協(xié)調小組，在各省區(qū)，也根據全國助學貸款部際協(xié)調小組成立的情況成立了相應的協(xié)調小組⑦。在新的全國助學貸款部際協(xié)調小組中，銀行不再是其中的一員。實施者自己的效用函數大大降低，銀行的利益空間被大大壓縮了。例如，將國家助學貸款合同期限予以延長，由原來的畢業(yè)后的4年，延長到了畢業(yè)的6年。“契約期限愈長，則在契約中列舉可能發(fā)生的全部意外事故和要求服務提供在這些不同景況中提供服務的代價就愈高?！盵17]不過，這并不意味著銀行的利益空間已經完全沒有或銀行的利益不再得到任何保護。國家助學貸款這項公共政策的執(zhí)行，離不開銀行的支持，制定的制度必然要照顧銀行的利益。即使銀行不再是全國助學貸款部際協(xié)調小組成員，國家助學貸款制度中仍然存在實施者自己的效用函數。還有，銀行不再是全國助學貸款部際協(xié)調小組的成員，但是他們作為國家助學貸款法律關系中的主體之一，與全國助學貸款部際協(xié)調小組具有天然的親近性。近水樓臺先得月，銀行與用人單位比起來，更便于尋租。研究顯示，“政府主體和工業(yè)家們經常通過再分配性的政治干預來謀求其特殊利益”[3]46。

就是因為實施者有自己的效用函數，所以《關于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）》賦予了用人單位過重的義務，以確保作為實施者成員之一的銀行的利益。首先是轉嫁了管理成本[5]。催促借款者按照國家助學貸款合同或者其他協(xié)議的約定歸還所欠的國家助學貸款，是銀行的職責，為此而支出的費用應當由銀行自己承擔。跟蹤借款者的去向，便于催促借款者按照國家助學貸款合同或者其他協(xié)議的約定歸還所欠的國家助學貸款，也是銀行的職責，為此而支出的費用也應當由銀行自己承擔。國家助學貸款制度沒有規(guī)定用人單位為履行了催收義務和告知義務后，銀行應當向用人單位支付一定的費用。銀行不支付費用，自己減少了管理費用，降低了成本。用人單位履行了催收義務和告知義務，增加了管理費用，提高了成本。本來應當由銀行承擔的成本，卻由不應當承擔成本的用人單位承擔了。其次是轉移了最終損失[5]。在用人單位不履行代償義務時，銀行可以向法院起訴，因為國家助學貸款合同詳細地規(guī)定了合同雙方的權利和義務，法院能很容易地確定用人單位應當履行的代償義務。如果用人單位不及時履行代償義務，銀行可以向法院申請強制執(zhí)行。一旦借款者不歸還所欠的國家助學貸款，銀行必然能將借款者所欠的國家助學貸款討回。“如果賦予用人單位在國家助學貸款中的法律義務過于沉重，嚴重損害他們的利益，他們會將為他人考慮的一面束之高閣，片面追求自己的利益最大化?！盵5]用人單位在此時，可能會采取兩種措施。第一種，是在聘用勞動者時，盡量不錄用申請到了國家助學貸款的人⑧。在錄用應屆畢業(yè)生時，他們會要求高等學校提供學生有關國家助學貸款的信息，凡是申請到國家助學貸款的學生，他們一律不錄用。在錄用往屆生時，他們會去查詢求職者有關國家助學貸款的信息，凡是沒有償還清國家助學貸款的求職者，他們一律不錄用⑨。用人單位不招聘申請到了國家助學貸款的學生或者求職者，必然會導致這些學生或者求職者一時或者永遠失業(yè)⑩。一個沒有工作的人不可能有任何收入，唯一的結果是不但不能償還所欠的國家助學貸款，而且還需要政府提供相應的生活保障，維持基本生活[18]。申請了國家助學貸款的學生或者求職找不到工作，因而償還不了所欠的國家助學貸款，國家助學貸款的違約率會進一步上升，經辦國家助學貸款的銀行的風險會更高。這將陷國家助學貸款于水深火熱之中，難逃被廢除的命運[5]。第二種，是只履行代償義務，不履行催收義務和告知義務。對那些無論如何都不可能償還所欠的國家助學貸款借款者，用人單位不去履行催收義務和告知義務。因為在這種情況下，履行催收義務和告知義務只會增加管理成本，再無其他好處。特別是對那些即將或者已經與本用人單位終止勞動合同關系的借款者，用人單位更不用履行告知義務。國家助學貸款制度沒有對用人單位不履行催收義務和告知義務的責任作出規(guī)定，如果用人單位不履行，不用承擔任何責任。[5]還有，銀行追償發(fā)放的國家助學貸款時，也要考慮自己的追償成本，當直接要求履行代償義務比要求履行催收義務和告知義務花費更少時，他們不會去要求履行催收義務和告知義務，而是直接要求履行代償義務。銀行“為節(jié)約管理成本，怠于對國家助學貸款的管理”[5]，是很正常的事。銀行不要求履行催收義務和告知義務，用人單位更沒有了壓力，更不去履行催收義務和告知義務了。

四、其他相關制度安排促使國家助學貸款中用人單位義務履行的完善程度分析

由于任何一種制度安排都是“嵌在”制度結構中，它必然內在地聯(lián)結著制度結構中的其他制度安排。每一種制度安排不僅取決于自己的效率，還取決于其他制度安排實現(xiàn)其功能的完善程序?！白钣行У闹贫劝才攀且环N函數，尤其是制度結構中其他制度安排的函數?！盵19] “一般來講，貸款利率越低，償還期限越長，若再加上較高的通貨膨脹率，隱性補助就越多?！盵20]一些高等學校和學生出于占有隱性補助或者利用低利率貸款從事其他投資活動等目的，隱瞞家庭經濟實際情況，捏造經濟困難狀況。國家助學貸款是屬于高等學校資助體系中的一種，是對經濟確實困難的學生的一種救助，只能發(fā)放給經濟確實困難的學生。為了保證國家助學貸款真正發(fā)放到經濟確實困難的學生手中，應當加強對申請國家助學貸款的學生的經濟條件的審核工作。從1999年開始啟動的國家助學貸款，一直沒有對經濟困難的認定作出規(guī)定，導致高等學校和銀行在審核國家助學貸款申請時，一直沒有一個明確而統(tǒng)一的標準。從國家助學貸款啟動開始，一直有人呼吁明確經濟困難認定，建立嚴格的制度，保證經濟確實困難學生的權益。教育部、財政部公布了《教育部、財政部關于認真做好高等學校家庭經濟困難學生認定工作的指導意見》，對如何界定家庭經濟困難的學生作了較為詳細的規(guī)定，防止經濟困難的學生申請不到國家助學貸款。國家助學貸款制度規(guī)定高等學校的學生畢業(yè)離開學校后，要將自己最新通訊方式和工作單位告訴給高等學校和銀行。有一些高等學校的畢業(yè)生離開高等學校后，為了減少麻煩或者降低成本，不主動向銀行告訴自己最新的通訊方式和工作單位，導致銀行的貸后管理工作難以進行。為了使銀行的貸后管理制度發(fā)揮效率，國家助學貸款制度一直在完善與之相關的制度。例如，《中國人民銀行、財政部、教育部、國家稅務總局關于進一步推進國家助學貸款業(yè)務發(fā)展的通知》規(guī)定，對這樣的學生要記錄在案，將來納入全國個人信用信息系統(tǒng)B11，《中國人民銀行、教育部、財政部關于切實推進國家助學貸款工作有關問題的通知》規(guī)定，在媒體上公布違約借款學生的姓名等相關信息B12。但是，到如今，沒有看到一項與國家助學貸款中用人單位義務相關的制度出現(xiàn)。即便不取消用人單位的代償義務，至少可以規(guī)定用人單位履行催收義務和告知義務，所花費的費用由銀行承擔。一旦規(guī)定用人單位履行催收義務和告知義務所花費的費用由銀行承擔，就減少了用人單位的管理成本，一定能大大提高用人單位履行催收義務和告知義務的動力?！叭司哂须S機應變、投機取巧、為自己謀取更大利益的行為傾向” B13，畢竟“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益有關”[21]。后來的發(fā)展是，不但沒有這么做，而且還不斷給用人單位增加義務。這表現(xiàn)在兩個方面：一是將原來已經存在的義務種類進一步擴大適用新的范圍；二是拓展了新的義務種類?！鞍凑找粋€嚴格的財富最大化行為假定，當進行交換的一方進行欺騙、偷竊或說所獲取的收益超過他所獲得的可選機會的價值時，他就會這樣做?！盵5]新增加的義務，進一步加重了用人單位對勞動者的管理工作量，拉高了單位管理成本，使用人單位越來越不愿意履行其在國家助學貸款中的義務。最終的結果，就會使用人單位想盡一切辦法去規(guī)避承擔這些繁重的義務。

注釋：

①在現(xiàn)有制度研究中，有三種傾向值得人們反思：第一種是過分夸大制度的作用，認為只要實現(xiàn)了某種制度模式，剩下的一切就只是一個邏輯問題了；第二種是過分夸大制度系統(tǒng)中某些制度安排的作用，認為只要完成了某些制度安排的變革，整個經濟體制就會發(fā)生質的改變；第三種是認為一種制度安排如同某項目一樣，可以很快建立起來，甚至可以進口（從國外引進某種制度安排），并且馬上會發(fā)揮功效。第三種傾向忽視了制度的歷史性和漸進性。第一、第二種傾向，其問題在于沒有認識到制度或制度安排并不是游離于其他因素之外而發(fā)揮作用的，制度是整個社會經濟系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，而具體的制度安排又是整個制度系統(tǒng)中的一個組成要素，不從這一角度分析制度和制度變遷，往往得出錯誤結論或導致失敗的制度變革。參見李志強的《制度配置理論：概念的提出》，載于《山西財經大學學報》2002年第1期。

②教育部在建立一個系統(tǒng)，將學生國家助學貸款情況與學歷證查詢系統(tǒng)相掛鉤，能夠通過學歷查詢系統(tǒng)查詢到學生國家助學貸款的情況。但是，學生學歷查詢在學生畢業(yè)后才能進行，應屆生的學歷是查詢不到的。這種情況存在于人事關系代為管理的用人單位。

③《關于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）》第四條規(guī)定：“為保證國家助學貸款制度的順利實行，由教育部、財政部、中國人民銀行和中國工商銀行組成全國助學貸款部際協(xié)調小組（以下簡稱部際協(xié)調組）。教育部設立全國學生貸款管理中心，作為部際協(xié)調組的日常辦事機構。各省、自治區(qū)、直轄市設立相應的協(xié)調組織和管理中心。”

④《關于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）》第五條規(guī)定：“部際協(xié)調組主要負責協(xié)調教育、財政、銀行等部門及學校之間的關系，制定國家助學貸款政策，確定中央部委所屬學校年度國家助學貸款指導性計劃。其中：教育部主要負責根據國家教育發(fā)展狀況，會同有關部門研究如何利用助學貸款的有關政策；財政部主要負責籌措、撥付中央部委所屬學校國家助學貸款的貼息經費（含特困生貸款的還本資金），監(jiān)督貼息經費使用情況；中國人民銀行主要負責根據國家有關政策，確定國家助學貸款經辦銀行，審批有關辦法，監(jiān)督貸款執(zhí)行情況；經辦銀行負責貸款的審批、發(fā)放與回收?！?/p>

⑤《關于國家助學貸款的管理規(guī)定（試行）》第七條規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市國家助學貸款協(xié)調組織，根據部際協(xié)調組確定的有關政策，領導本行政區(qū)域國家助學貸款工作；負責協(xié)調本行政區(qū)域教育、財政、銀行等部門及學校之間的關系；提出本行政區(qū)域所屬學校的國家助學貸款年度指導性計劃?！?/p>

⑥《關于助學貸款管理的若干意見》第一條第一款規(guī)定：“中國工商銀行要繼續(xù)積極辦理國家助學貸款。要在防范風險的前提下，繼續(xù)探索國家助學貸款的多種擔保形式；要簡化貸款審批程序，合理確定貸款期限；要在中國人民銀行規(guī)定的范圍內，在利率水平上對貸款人給予適當優(yōu)惠?！?/p>

⑦《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》第四條第一款規(guī)定：“加強統(tǒng)籌和協(xié)調。成立由教育部、財政部、公安部、人民銀行、銀監(jiān)會等部門參加的部際協(xié)調小組，及時研究解決國家助學貸款實施過程中出現(xiàn)的問題。各省、自治區(qū)、直轄市也應成立相應的協(xié)調機構，加強對本地區(qū)的國家助學貸款工作的統(tǒng)籌與協(xié)調。各級教育、財政、金融等部門要進一步統(tǒng)一思想，提高認識，嚴格執(zhí)行有關政策，認真履行職責，積極主動地開展工作?！?/p>

⑧隨著法治的進步，人們守法的意識得到了加強，但是也出現(xiàn)了一種想辦法規(guī)避新頒布的法律趨勢。見劉新林的《一些行業(yè)現(xiàn)并購潮“規(guī)避”新法》，載于《商務時報》2008年3月12日版。

⑨教育部已經建立了學歷查詢網站，提供學歷查詢服務。現(xiàn)在已將學生的國家助學貸款信息錄入，提供查詢學生的國家助學貸款信息。

⑩如果他們想辦法還清所欠的國家助學貸款，可能會找到工作；如果他們沒有辦法還清所欠的國家助學貸款，他們將永遠失業(yè)。

B11《中國人民銀行、財政部、教育部、國家稅務總局關于進一步推進國家助學貸款業(yè)務發(fā)展的通知》第二條第三款規(guī)定：“國家助學貸款是無擔保的貸款，為有效防范助學貸款風險，各經辦銀行應以學校為單位，在公開報刊等信息媒體上公布助學貸款違約情況，對不講信用的借款人姓名、身份證號及違約行為公開曝光。對不主動與見證人和貸款銀行聯(lián)系、提供工作單位和通訊方式、不守信用的學生，也要記錄在案，將來納入全國個人信用信息系統(tǒng)?！?/p>

B12《中國人民銀行、教育部、財政部關于切實推進國家助學貸款工作有關問題的通知》第四條第七款規(guī)定：“經辦銀行要收集國家助學貸款違約借款學生名單，在每學期開學前會同教育行政部門在媒體上公布違約借款學生的姓名、入學前家庭地址、畢業(yè)學校、畢業(yè)后就業(yè)單位、身份證號碼和拖欠貸款本息金額?！?/p>

B13這是制度經濟學對人們行為進行研究時，給出的一個假設。見盧現(xiàn)祥的《新制度經濟學（第2版）》，武漢大學出版社2013出版，第171頁。

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（責任編輯王婷婷）