●鄧淑蓮
跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期預(yù)算框架是否是一回事?
●鄧淑蓮
我國(guó)新《預(yù)算法》規(guī)定,自2015年1月1日起,各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。對(duì)這樣一個(gè)新的預(yù)算名詞,無論學(xué)界,還是地方政府,都難以理解其中的含義,更不用說如何實(shí)行了。學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與中期預(yù)算框架類似,甚至就是一回事。但仔細(xì)品味,發(fā)現(xiàn)二者是根本不同的兩種預(yù)算機(jī)制。
始于20世紀(jì)80年代的中期預(yù)算框架是在年度預(yù)算背景下產(chǎn)生的預(yù)算思想,旨在消除年度預(yù)算對(duì)政策目標(biāo)的切割影響,保證預(yù)期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
確定性是人類對(duì)現(xiàn)實(shí)和未來的期許,因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)和未來越具有確定性,人類越能夠規(guī)劃生活,在追求幸福的過程中交易成本越小。特別是在公共領(lǐng)域,未來越確定,人們制定的預(yù)算越準(zhǔn)確,資源的配置與目標(biāo)的聯(lián)系越緊密,目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性就越大,交易成本越低。因而,從理想的角度看,人們希望制定的預(yù)算時(shí)期越長(zhǎng)越好。但現(xiàn)實(shí)和未來總是存在著許多不確定性,從而使長(zhǎng)期預(yù)算不可靠。從確定性、成本以及對(duì)政府活動(dòng)控制的有效性上考慮,人們確定了年度預(yù)算原則。即,每年編制政府預(yù)算,并由立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。年度預(yù)算對(duì)加強(qiáng)預(yù)算的立法控制是有效的、不可缺少的,因此,控制政府預(yù)算行為,使之符合公眾的利益是年度預(yù)算的目標(biāo)。
但事物都有其兩面性。年度預(yù)算在有效控制政府行為的同時(shí),也割裂了預(yù)算目標(biāo)的完整、統(tǒng)一性,使公共活動(dòng)趨于短期化,沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和規(guī)劃。制度安排和資源配置只關(guān)注短期目標(biāo)。而有些目標(biāo)從短期看符合公眾意愿,從長(zhǎng)期看就有可能是損害公眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的,由此將不可避免地造成資源浪費(fèi)。
正是認(rèn)識(shí)到了這樣的問題,20世紀(jì)80年代,美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家及部分發(fā)展中國(guó)家,都相繼采用中期預(yù)算框架。
中期預(yù)算框架是對(duì)3-5年人類的公共行為進(jìn)行規(guī)劃和約束。之所以不能更長(zhǎng),不是人類不想,而是能力所限,或者說,超過3-5年的規(guī)劃的準(zhǔn)確性將大打折扣,意義不大。
中期預(yù)算框架的核心內(nèi)容如下:
首先,要有良好的預(yù)算計(jì)劃水平。計(jì)劃是現(xiàn)代預(yù)算具有的首要職能。預(yù)算的計(jì)劃職能要求必須制定出明確的,符合公眾意愿的跨年度發(fā)展目標(biāo)以及預(yù)測(cè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的資金總量。
跨年度目標(biāo)的確定首先必須經(jīng)由社會(huì)反復(fù)討論,形成共識(shí),之后將目標(biāo)細(xì)化和量化,分解成各年度目標(biāo)。沒有明確的跨年度目標(biāo),預(yù)算資金的配置便沒有明確的方向和歸著點(diǎn),其運(yùn)行的有效性就無法保證。
其次,將年度目標(biāo)與預(yù)算資金相聯(lián)系,制定年度預(yù)算。盡管跨年度預(yù)算重視的是多年度預(yù)算,瞄準(zhǔn)的是多年度目標(biāo),但年度目標(biāo)和年度預(yù)算是其重要環(huán)節(jié),不可缺少。無論是3年目標(biāo),還是5年目標(biāo),最終都要落實(shí)到年度目標(biāo)上,即要將多年度目標(biāo),按照目標(biāo)本身的特點(diǎn)和進(jìn)度要求,分解成多個(gè)年度目標(biāo),再根據(jù)年度目標(biāo)編制年度預(yù)算,報(bào)經(jīng)立法審批后執(zhí)行。只有將多年度目標(biāo)分解成各年度目標(biāo),才能配置預(yù)算資金。中期預(yù)算框架的邏輯是多年度目標(biāo)與年度目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián),而預(yù)算安排則與年度目標(biāo)密切相聯(lián)。實(shí)行中期預(yù)算框架,并不是廢除年度預(yù)算,或削弱年度預(yù)算的作用,而是在享受年度預(yù)算嚴(yán)格控制政府預(yù)算行為這種好處的同時(shí),消除其目標(biāo)短期化的弊端。
最后,對(duì)跨年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行“3E”績(jī)效評(píng)估。即經(jīng)濟(jì)性評(píng)估(Economy)、效率性評(píng)估(Efficiency)和效果性評(píng)估(Effectiveness)。所謂經(jīng)濟(jì)性評(píng)估是評(píng)估預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的差距,差距越小,績(jī)效越好。效率性評(píng)估是指投入——產(chǎn)出之比。一定投入下,產(chǎn)出越大,績(jī)效越好。效果性評(píng)估是指預(yù)算資金的使用是否實(shí)現(xiàn)了確定的目標(biāo)。
通過多年度目標(biāo)確定——多年度預(yù)算總額控制——年度目標(biāo)確定及年度預(yù)算安排——立法審批年度——預(yù)算執(zhí)行——中期預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后的績(jī)效評(píng)估與考核這一完整的過程使預(yù)算目標(biāo)與預(yù)算資金配置緊密聯(lián)結(jié),形成嚴(yán)密的公共資金使用和控制體系,保證公共資金安全、有效運(yùn)行。
與年度預(yù)算相比,中期預(yù)算將人類的規(guī)劃期拉長(zhǎng),從而將人類的規(guī)劃視野大大擴(kuò)展,能夠從一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期審視人類與自然、人類自身的協(xié)調(diào)發(fā)展問題,這無疑是預(yù)算思想和實(shí)踐的一次有益突破。
與中期預(yù)算框架不同,我國(guó)采用的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制強(qiáng)調(diào)的主要是跨年度預(yù)算平衡。這意味著放棄年度預(yù)算平衡原則。而年度平衡原則是重要的預(yù)算控制原則,放棄年度平衡原則,就意味著政府的收支不必保持年度平衡,也就是說,年度預(yù)算赤字將成為我國(guó)政府預(yù)算的常態(tài)。這其實(shí)是一種凱恩斯主義思想。在凱恩斯主義者看來,預(yù)算平衡與否并不重要,重要的是預(yù)算支出的增加是否有利于社會(huì)總需求的擴(kuò)大,進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。凱恩斯主義實(shí)行的結(jié)果,必然導(dǎo)致預(yù)算對(duì)政府收支行為約束力的減弱,導(dǎo)致政府收支行為的失控。因而,在上世紀(jì)70年代,西方各國(guó)對(duì)大政府趨之若鶩。但凱恩斯主義并沒有帶來其所描繪的美好藍(lán)圖,反而造成西方國(guó)家上世紀(jì)70年代普遍出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)滯漲,即經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹同時(shí)存在的局面,由此引發(fā)的對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的危害最終導(dǎo)致凱恩斯主義退出主流經(jīng)濟(jì)學(xué)地位,西方社會(huì)向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)回歸。
不僅如此,所謂的跨年度預(yù)算平衡,到底跨多少年才平衡?還是一直不平衡?什么年份下才能平衡?收支預(yù)算不平衡的許可幅度是多少?有沒有年度預(yù)算赤字上限?有人還提出跨年度滾動(dòng)預(yù)算平衡機(jī)制,這又是一個(gè)什么樣的機(jī)制?是赤字滾動(dòng)預(yù)算,還是目標(biāo)滾動(dòng)預(yù)算?跨年度預(yù)算到底有沒有支出目標(biāo)及支出上限?有無預(yù)算周期結(jié)束后的績(jī)效考核?這些問題官方至今都沒有明確說明。
此外,對(duì)于地方政府而言,基本支出預(yù)算的收支平衡是一條重要的預(yù)算原則,世界上主要國(guó)家都奉行這一原則。以美國(guó)為例,美國(guó)法律規(guī)定,地方政府運(yùn)營(yíng)預(yù)算(包括提供年度公共產(chǎn)品的人員經(jīng)費(fèi)和公務(wù)經(jīng)費(fèi))必須收支平衡。資本預(yù)算(提供多年度公共產(chǎn)品)以地方政府公開發(fā)行的債務(wù)融資,而地方政府的債務(wù)融資能力受其財(cái)務(wù)狀況的嚴(yán)格約束。所以,無論是運(yùn)營(yíng)預(yù)算,還是資本預(yù)算,美國(guó)地方政府都受到嚴(yán)格的法律和財(cái)務(wù)限制,使其不能失控。
我國(guó)采用的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制并沒有對(duì)地方政府的預(yù)算進(jìn)行結(jié)構(gòu)性區(qū)分對(duì)待,從而存在地方政府?dāng)U大基本支出,造成基本支出預(yù)算出現(xiàn)赤字的可能性。
可以這樣說,如果不對(duì)上述問題做出明確的、可操作性的規(guī)定,如果沒有如中期預(yù)算框架的目標(biāo)、年度基本預(yù)算平衡要求以及績(jī)效考核這樣的約束機(jī)制,跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的運(yùn)作結(jié)果是令人擔(dān)憂的:進(jìn)一步弱化人大或公眾對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督,從而弱化對(duì)政府收支行為的約束作用;赤字規(guī)模和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張,滯漲局面的出現(xiàn)或變相出現(xiàn)等。因此,建議采用真正的中期預(yù)算框架,充分發(fā)揮預(yù)算計(jì)劃、控制和管理三項(xiàng)職能?!?/p>
(作者單位:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)