●趙長寶

財政預算“法治化”的有效途徑

●趙長寶

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的指導思想和總體要求，這對于推進財政預算的法治化建設具有重要意義。在財政預算中貫徹落實四中全會精神，推進財政預算法治化，能夠有效維護社會公平正義，保障改革落地見效。本文擬對財政預算法治化路徑進行探討。

一、進一步建立健全財政預算法律法規(guī)體系

改革開放以來，我國財政預算獲得了迅速發(fā)展，頒布了預算法和預算條例，這對財政預算工作起到了重要的指導和規(guī)范作用。但是，我國的預算法規(guī)尚有不完善之處，不能適應財政預算實踐發(fā)展和財政預算工作改革的要求。因此進一步健全財政預算法律法規(guī)，是財政預算法治化的首要任務。

其一，對我國預算法規(guī)進行了修改與完善。近年來在推進部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預算公開等改革方面積累了一些成功經驗，也需要用法律的形式確定下來。黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財政制度。預算是財政的核心，現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎，是國家治理體系的重要內容。因此，修改預算法，是規(guī)范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預算制度改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。

我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上，處理好政府與市場的關系，財政的作用不“越位”、不“缺位”。在預算管理上，力爭做到預算完整，公開透明，科學有序，執(zhí)行有效，紀律嚴明。新預算法反映了上述現(xiàn)代預算管理的基本要素，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。

其二，我國財政預算實踐不斷發(fā)展，這也要求建立相應的法律、法規(guī)，構建科學完備的預算法律體系，優(yōu)化財政預算法治環(huán)境。近年來，我國的財政預算迅速發(fā)展，隨著財政預算實踐的發(fā)展，也要求加強立法，建立嚴密的財政預算法律體系，確保各項財政預算工作有法可依。財政預算涉及各個行業(yè)、部門、領域，政策性強，預算法要有效實行，必須制定一系列與預算法配套的法規(guī)和規(guī)章，使預算法律法規(guī)精細化。從國外的經驗來看，將財政預算用作干預工具或社會經濟政策的手段已是不爭的事實，但是，我國財政預算在落實國家層面要求的支持民生、節(jié)能環(huán)保、扶持中小企業(yè)等政策功能方面顯得有些力不從心。究其原因在于，財政預算政策的落實是一個復雜的系統(tǒng)工程，僅靠財政預算部門一家之力，很難收到預期效果，需要多個部門的通力合作，都要建立和依循相應的法律法規(guī)。

財政預算法律法規(guī)體系的完善需要一個過程，在這個過程中，我們不僅要深化對財政預算制度的認識和法規(guī)體系的細化工作，而且應該充分發(fā)揚社會主義民主，通過多種形式，廣泛聽取群眾意見，加強頂層設計，加快財政預算政策法規(guī)的配套步伐，創(chuàng)造良好的財政預算法治環(huán)境。

其三，財政預算工作的改革要與立法工作相銜接，使改革有法可依。隨著財政預算在社會經濟發(fā)展中的廣泛應用，財政預算的宏觀調控能力日益凸顯。我們應該深化財政預算制度改革，使之更好地服務于加快完善現(xiàn)代市場體系和加快政府職能轉變，進一步簡政放權，提高政府履行職能的保障能力；促進建立現(xiàn)代財政制度，強化財政政策在國家治理體系中的宏觀調控能力等。深化財政預算制度改革，必須有相關法規(guī)的支持。應該加強立法和改革決策相銜接，做到重大的財政預算改革于法有據(jù)，使立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。

二、必須正確處理法律與改革創(chuàng)新的關系

法律建設與改革創(chuàng)新既存在矛盾，又相互促進。我們要做好財政預算工作，正確認識和處理法律與創(chuàng)新的關系。改革要創(chuàng)新突破，它要求修改不適應改革的法律；創(chuàng)新不斷向前推進，而法律則具有相對穩(wěn)定性。因此，法治建設與創(chuàng)新存在著矛盾。

一方面，有些法律與實踐的發(fā)展不相適應，束縛發(fā)展創(chuàng)新的步伐，難以適應改革、發(fā)展、創(chuàng)新的需要。因此，必須加大法治建設的力度，使法律與改革創(chuàng)新相適應，充分發(fā)揮法律的引領和規(guī)范作用。但是，應該看到，法律建設不能一蹴而就，而要經過一個復雜的過程。只有準確反映社會規(guī)律的、成熟的、達成法治共識的理念，才能上升為法律。在不具備立法條件、法律短期內難以成形時，執(zhí)法者一是從法律的目的、原則及法律條文解釋中找到法律依據(jù)，我國《憲法》明確規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，財政預算是為了維護國家和人民的根本利益，財政預算工作中的任何創(chuàng)新都不能違背這一宗旨。二是依照“法無禁止即可為，法無授權即禁止”，開辟一些“試驗田”，請求相應立法機關授權這些“試驗田”“先行先試”，在某些地方探索財政預算的新思路、新方法，當修法、立法的條件成熟后，再建議立法機關修法、立法，以鞏固創(chuàng)新實踐的成果。

另一方面，改革創(chuàng)新不能無視法律法規(guī)。應該認識到，改革創(chuàng)新離不開法律法規(guī)的保障，創(chuàng)新應該在法律法規(guī)規(guī)范下有序地進行。實踐創(chuàng)新不是無視法律的主觀任意行為，而必須在法律軌道上、在法定程序下進行。那種無視法律法規(guī)的“出軌”行為決非創(chuàng)新，而會導致財政預算的無序化，為權力腐敗等提供機會，給國家和人民利益造成損失。

法律建設和改革創(chuàng)新相互矛盾，也相互依賴、相互促進。法律法規(guī)只是對違反法律法規(guī)的行為加以制裁，杜絕腐敗現(xiàn)象等，而這又恰恰為實踐創(chuàng)新提供了法律保障。我們只有以法治的理念、法治的體制、法治的程序行動，才能找準創(chuàng)新的突破口。法律法規(guī)并未束縛人們的手腳，而是為創(chuàng)新提供了可能的空間和自由的范圍，在法律允許的范圍內，財政預算工作能夠大展宏圖，不斷創(chuàng)新。而改革創(chuàng)新又為法律的修改和完善提供著源泉和動力，推動著法律的不斷健全與完善。只有法治建設和改革創(chuàng)新相互推進，才能使財政預算工作既生機勃勃，又協(xié)調有序。

三、加強和規(guī)范財政預算權力的制約

在全面推進依法治國的背景下，財政預算要緊緊抓住那些容易滋生問題的關鍵環(huán)節(jié)進行改革，尤其要加強財政預算各環(huán)節(jié)權力制約，防止權力不當介入財政預算項目前期規(guī)劃、項目支出預算編制、財政預算執(zhí)行、財政預算監(jiān)督管理、績效評價等環(huán)節(jié)中。

十八屆四中全會決議指出：“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產監(jiān)管、政府投資、財政預算、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”具體到財政預算，一是要求頂層設計時考慮財政預算各環(huán)節(jié)權力結構科學配置，建立和發(fā)布各環(huán)節(jié)權力清單，合理劃定權力邊界，如像構建“審計監(jiān)督一張網”那樣構建“權力運行監(jiān)督一張網”，實現(xiàn)環(huán)環(huán)監(jiān)督與制約。二是財政預算各環(huán)節(jié)進行分級授權，每一個環(huán)節(jié)不同層級持有不同的決策權力，如遇重大財政預算項目各環(huán)節(jié)的決策須經過集體討論，做到決策透明化、民主化，避免搞一言堂，減少領導者的自由裁量權。三是堅持部門內部崗位操作流程標準化，重點崗位實行定期輪崗，實現(xiàn)權力的有效分解和制約。

同時，要打造財政預算全過程陽光透明，讓政府權力在陽光下運行，既保護公民的知情權和表達權，也維護財政預算當事人的合法權益。財政預算的知情權對應的是財政預算信息的公開化，知情權是公民在現(xiàn)代民主社會中享有的一種基本權利，知情權的內容不應局限于對政策法規(guī)和財政預算方面的重大決策的了解，而是要深入到每一財政預算項目中，讓任何一個有責任感的公民，清楚詳細地獲得財政預算信息，去關注和監(jiān)督財政預算行為，以便維護自身利益和社會公共利益。

四、切實培育財政預算隊伍的法治思維

依法治國是立法、司法和執(zhí)法三者的有機結合。孟子曰：“徒法不足以自行”，法律的生命力在于實施，如果“有法必依”環(huán)節(jié)跛腿，再完美的法律制度也不過是“空中樓閣”。嚴格執(zhí)法，必須加強隊伍建設。財政預算是一項集政策性、專業(yè)性、復雜性、多樣性等特點于一身的全新的系統(tǒng)工程，財政預算法治化的重點是建設一支高素質的財政預算隊伍，做到不“越位”，不“缺位”，使政令、法令真正執(zhí)行“到位”。

當前財政預算制度的設計，在客觀和主觀兩個方面都存在一定的問題。從客觀上看，存在著財政預算人員的強勢和特權，財政預算法規(guī)體系仍不夠完善，使不法分子有可乘之機。從主觀上看，財政預算隊伍的法治觀念還不夠強。我們應該進一步培養(yǎng)財政預算從業(yè)人員的法治思維，使其自覺依法財政預算，堅持財政預算的公開公平公正。在實踐中，要不斷強化財政預算法及相關法規(guī)的學習，用法治保障各項管理體制創(chuàng)新，突出對公共權力的制約，牢固確立法治思維，全面提升財政預算從業(yè)人員的素質?！?/p>

(作者單位：江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局)