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        解讀預(yù)算績效本質(zhì):目標(biāo)=預(yù)算=績效=責(zé)任

        2015-03-18 09:51:18李文思
        財(cái)政監(jiān)督 2015年1期
        關(guān)鍵詞:政府職能本質(zhì)績效評價(jià)

        ●王 萌 李文思

        黨中央和國務(wù)院多次提出要完善預(yù)算制度、推進(jìn)預(yù)算績效管理、提高預(yù)算資金使用效益和政府工作效率,同時,新頒布的《預(yù)算法》要求公共財(cái)政預(yù)算績效管理要貫穿于預(yù)算活動全過程,這些都對財(cái)政預(yù)算績效提出了更高要求。然而,在預(yù)算績效管理的具體實(shí)踐中,全國各地的做法和制度設(shè)計(jì)差異很大,且財(cái)政部門、預(yù)算單位、第三方中介機(jī)構(gòu)、專家系統(tǒng)等在委托關(guān)系、評價(jià)的不同環(huán)節(jié)上職責(zé)交錯,導(dǎo)致績效評價(jià)在公信力、科學(xué)性、結(jié)果應(yīng)用等方面都存在眾多問題。究其原因,一方面是對政府職能轉(zhuǎn)變,政府、市場和社會關(guān)系的認(rèn)識不到位;另一方面是對績效的本質(zhì)認(rèn)識不清晰。為此,本文重點(diǎn)對預(yù)算績效管理的本質(zhì)進(jìn)行思考,提出一管之見。

        一、公共預(yù)算本質(zhì)是一種公共責(zé)任關(guān)系的貨幣體現(xiàn)

        開展預(yù)算績效管理不僅是預(yù)算管理改革對傳統(tǒng)預(yù)算的一種突破和創(chuàng)新,體現(xiàn)了預(yù)算管理科學(xué)化的基本要求,更是政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手,本質(zhì)上是對公共責(zé)任問題的回應(yīng)。作為公共財(cái)政的核心職能之一,公共預(yù)算必須體現(xiàn)公共價(jià)值,即通過行使公共權(quán)力為納稅人提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,履行公共責(zé)任。

        當(dāng)然,公共預(yù)算既有技術(shù)屬性,亦有政治屬性,兩者相互兼容。其政治屬性最本質(zhì)的反映,在于公共預(yù)算是利益之權(quán)威分配的政治過程。首先,預(yù)算安排本身就反映了各部門、單位以及人大、社會等之間的博弈關(guān)系:預(yù)算的編制就是各種利益不斷碰撞、調(diào)和的過程;預(yù)算的批復(fù)就是各種博弈的結(jié)果,從預(yù)算的結(jié)果可以判斷公眾利益得到保障的程度。其次,在預(yù)算執(zhí)行過程中,隨著預(yù)算資金在各種利益群體之間不斷轉(zhuǎn)換,責(zé)任也相應(yīng)地發(fā)生轉(zhuǎn)移,誰使用了公共資金,誰就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任。最后,究竟公共預(yù)算該不該安排,公共資金該不該使用,該如何使用,使用以后的效益怎樣……這些都需要通過績效評價(jià)來進(jìn)行認(rèn)定。因此,績效評價(jià)過程,其實(shí)是對公共責(zé)任回應(yīng)的過程,同時也是落實(shí)公共責(zé)任和開展問責(zé)的依據(jù)。而資金流動的過程就是利益轉(zhuǎn)換的過程,也是權(quán)力運(yùn)作的過程。從利益分配來看,公共預(yù)算的核心是利益之權(quán)威性分配。

        因此,“預(yù)算”=“責(zé)任”。

        二、績效目標(biāo)是預(yù)算的物理性特征體現(xiàn)

        績效目標(biāo)是公共預(yù)算預(yù)期實(shí)現(xiàn)的公共價(jià)值的體現(xiàn),包括產(chǎn)出和效果兩部分,簡單地說就是花錢做什么事,發(fā)揮什么作用。因此,做成的“事”是我們所要追求的“產(chǎn)出目標(biāo)”,具體而言我們可以分為產(chǎn)出數(shù)量目標(biāo)、產(chǎn)出質(zhì)量目標(biāo)和產(chǎn)出時效目標(biāo),是對產(chǎn)出屬性的進(jìn)一步界定和細(xì)化,有利于目標(biāo)的指標(biāo)化,以及后續(xù)的跟蹤和評價(jià)。而產(chǎn)出后的作用、意義、影響就是“效果目標(biāo)”,一般包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、利益相關(guān)者滿意度等。

        顯然,預(yù)算應(yīng)該與目標(biāo)相匹配。公共支出完成的過程,是預(yù)算由貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)形態(tài)和產(chǎn)生實(shí)際價(jià)值的過程,也是績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。因此,預(yù)算與績效目標(biāo)對應(yīng),是開展預(yù)算績效管理的本質(zhì)和手段,也是引導(dǎo)預(yù)算管理走向科學(xué)化的重要起點(diǎn)。

        因此,“預(yù)算”=“目標(biāo)”。

        三、目標(biāo)是績效的量化體現(xiàn),是衡量績效的根本

        當(dāng)前,預(yù)算編制通常有兩種途徑:一種是先確定績效目標(biāo),然后根據(jù)目標(biāo)確定預(yù)算,稱為“績效預(yù)算”;另一種就是預(yù)算已經(jīng)確定,再根據(jù)預(yù)算來推算應(yīng)該達(dá)到的績效目標(biāo),稱為“預(yù)算績效”。推進(jìn)預(yù)算績效管理的最終發(fā)展方向就是績效預(yù)算。目標(biāo)和預(yù)算的匹配性反映了預(yù)算本質(zhì),目標(biāo)是預(yù)算編制的依據(jù),是預(yù)算公共價(jià)值的重要體現(xiàn),也是對公共責(zé)任的回應(yīng)。目標(biāo)的高低,體現(xiàn)了責(zé)任的大小,目標(biāo)高,責(zé)任也大。而績效則通過目標(biāo)的形式來展現(xiàn),從而可以得出“預(yù)算=目標(biāo)=績效=責(zé)任”的關(guān)系。預(yù)算績效管理不僅是財(cái)政改革的重要理念,也是推動財(cái)政改革的抓手。科學(xué)認(rèn)識績效的本質(zhì),對開展預(yù)算績效管理,優(yōu)化資源配置、提高資源配置效率,推動現(xiàn)代政府治理,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變都具有重大意義?!?/p>

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