城鄉(xiāng)二元結構下的高等教育機會公平：體制性障礙及改革路徑探索

方麗麗

(華南理工大學，廣東廣州510640)

摘要：通過城鄉(xiāng)二元結構體制下高等教育機會公平的體制性障礙分析，挖掘城鄉(xiāng)體制性教育不公平的原因，并針對性地給出對策建議，對促進高等教育機會公平的實現(xiàn)，完善高等教育公平理論具有重大意義。

關鍵詞：高等教育；機會公平；體制；路徑

作者簡介：方麗麗，碩士，實習研究員，華南理工大學馬克思主義學院。 孫長玥，碩士，助教，專職輔導員，安徽建筑大學。研究方向：大學生思想政治教育。

文章編號：1672-6758(2015)07-0001-3

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

Abstract：The institutional barriers of higher education opportunities are analyzed under the dual structure of urban-rural in this paper. We want to find the reason of education unfair causes, and give some corresponding suggestions. It will have great significance on improving higher education theory and promoting the realization of higher education equity.

基金項目：2014年安徽省振興計劃“弘揚社會主義核心價值觀輔導員名師工作室”子項目(編號：2014FDYMSGZS001-011-07)。

高等教育是造就國家管理者、建設者的基礎，是提高整個民族素質的決定性因素，也是個體提高各自社會層次，滿足精神及物質需要的重要手段。高等教育機會公平是社會公平的基礎，然而由于我國現(xiàn)行教育體制的不完善，距離實現(xiàn)真正意義上的社會各成員之間具備平等接受高等教育的機會仍存在一定的差距。究其根源，是我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構體制，這種體制的存在，嚴重阻礙了我國高等教育機會公平的實現(xiàn)。

一城鄉(xiāng)二元結構和高等教育機會公平

1.城鄉(xiāng)二元結構。

城鄉(xiāng)二元結構這個概念，我們并不陌生，2012年9月，李克強總理在《破解城市二元結構難題|走新型城鎮(zhèn)化道路》一文中是這樣來給它定義的：它是指在發(fā)展中國家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟過渡的歷史進程中，必然出現(xiàn)農(nóng)村相對落后的生產(chǎn)和生活方式與城市不斷進步的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式之間的不對稱的組織形式和社會存在形式?！雹?/p>

改革開放30年多來,我國工業(yè)化、城市化的進程加快，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，農(nóng)村依然面臨農(nóng)業(yè)基礎薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收困難等許多問題，城鄉(xiāng)二元結構經(jīng)濟體制顯示出其弊端，這主要表現(xiàn)在戶籍管理制度、土地管理制度、教育制度等方面。

2.高等教育及其機會公平。

高等教育是一個廣泛的概念，國內外并沒有統(tǒng)一的定義?！渡鐣茖W大詞典》對高等教育的定義是，“中等教育階段以上的各類專門教育，一般分為?？啤⒈究?、碩士研究生、博士研究生和博士后研究生五級，教學組織和形式有全日制和業(yè)余的，面授和非面授的。高等教育一般擔負著培養(yǎng)各種專門人才和開展科學研究的雙重任務，實施高等教育的機構通常為大學學院和?？茖W校，也有一些高等科研機構附帶研究院(所)實施高等教育”。②目前我國的高等教育形式以普通高等教育為主，輔以其他形式的高等教育。為方便研究的量化，本研究中所涉及的高等教育有以下四類：普通高等教育中的重點本科院校，一般本科院校和?？圃盒＃渌叩冉逃问街械睦^續(xù)教育。

二城鄉(xiāng)二元結構下高等教育機會公平的體制性障礙

由于我國城鄉(xiāng)二元結構下的教育體制，城鄉(xiāng)教育的差距在進一步加大，城鄉(xiāng)二元結構對高等教育機會公平的影響極其復雜，下面論述的幾個方面的問題是全國普遍存在的、需要進行重新合理制度設計所不能解決的問題，這里稱其為體制性障礙。

1.基礎教育資源配置不合理，基礎教育不公平。

就教育經(jīng)費而言，中央和地方的分工很明確。一般來說，基礎教育的責任主要在地方，特別是義務教育。早在2005年出臺的《國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》就將農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。長期以來，我國基礎教育實行以縣鄉(xiāng)財政為主的保障機制，縣鄉(xiāng)財政的投入占80%，我國地域遼闊，自然條件相差很大，經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，這也導致了各省市、各地區(qū)的基礎教育經(jīng)費投入相差巨大，基礎教育不公平影響高等教育不公平。

2.財政體制不協(xié)調，各級政府權責界定不清楚。

自我國進行分稅制改革以來，由于中央和地方的事權和財權不同劃分，在高等教育財政性經(jīng)費分配比例上，表現(xiàn)出了地方政府的事權與財權的不匹配。高校經(jīng)費來源主要依靠政府的財政撥款，地方政府每年需將本地區(qū)的稅收收入上繳到國庫，同時高校的經(jīng)費預算需上報到地方政府進行審批，而由于中央政府不直接管理地方所屬高校的經(jīng)費支出，且中央政府對于地方高校規(guī)模、發(fā)展等情況了解不足，從前面的數(shù)據(jù)對比上可以鮮明地看到，地方政府管理高等學校的事權超過了所能支配的財權，而地方政府對高等教育投資的比例比較大，體現(xiàn)不出中央對高等教育宏觀調控的主體地位，且在法律上也沒有具體規(guī)定兩級政府在高等教育方面的權責。因此在向地方撥付教育經(jīng)費時就并不能很好地滿足各高校的實際需求。這樣，就必然影響了地方政府的事權執(zhí)行，導致各級政府的事權與財權不相匹配。

3.投入產(chǎn)出不相稱，公平與效率難平衡。

教育資源的配置方式和教育體制關系著教育資源的投入和產(chǎn)出，關系著教育資源的利用效率和效益。隨著高等教育在現(xiàn)在社會中的作用日益顯現(xiàn)，社會對高等教育的需求越來越大，人們也越來越希望能夠接受高等教育。自從高校擴招以來，越來越多的人邁進了大學的校門。高等教育規(guī)模的擴大，導致高學歷的人才越來越多，而在他們畢業(yè)走向社會時，很多工作單位的門檻也提高了。在越來越多的人能夠“公平”地接受高等教育時，教育的效率下降了。

隨著區(qū)域性勞動力之間的流動性加強，不發(fā)達省份的很多高校畢業(yè)生傾向于去發(fā)達省份工作，而發(fā)達省份的高校畢業(yè)生則很少回到不發(fā)達的省份工作。這樣一來，不發(fā)達省份的財政雖然承擔了高等教育培養(yǎng)的成本，但高等教育培養(yǎng)成果中的一部分卻被發(fā)達省份無償占有，不發(fā)達省份的高等教育資源投入產(chǎn)出不相稱的比例將會更大。聯(lián)系的循環(huán)效應，導致不發(fā)達省份的經(jīng)濟永遠滯后于發(fā)達省份，這也會降低地方政府對高校投入的積極性，導致不發(fā)達地區(qū)地方政府投入較少。

4.保障監(jiān)管不到位，教育公平難實現(xiàn)。

保障和監(jiān)管，是既要保障政府對高等教育的投入，又要保障高等教育的機會平等；既要監(jiān)管教育資源的合理分配，又要監(jiān)管每一項教育制度的落實。

國家和政府是高等教育最大的受益人以及最有實力的投資者，理應投入更多的教育資源，不斷擴大高等教育規(guī)模和提高高等教育水平。截至2013年底，我國民辦高校718所(含獨立學院292所)，民辦高校在校生557.52萬人，占所有高校在校生的22.5%。但是，自2003年我國實行高校自主招生政策，考生除了通過高考這個獨木橋進入大學外，還可以通過各高校的自主招生來實現(xiàn)。高校的自主招生主要通過學校推薦和個人自薦，各大高校按照自己的標準篩選合適的學生。也就是說，學生能不能通過自主招生進入大學，這個決定權在大學，而不是統(tǒng)一高考的客觀分數(shù)，著名的“人大招生處處長貪腐案”就是最好的例子。一旦教育機會和權力掛鉤，加上缺乏公開透明監(jiān)管程序，教育公平就無從談起。

三城鄉(xiāng)二元結構下高等教育公平的制度路徑探索

1.弱化城鄉(xiāng)二元結構。

這需要國家通過調整宏觀政策來促進二元經(jīng)濟結構的轉型，加大中央和省級教育財政轉移支付力度，規(guī)范教育財政轉移支付制度和消除二元戶籍制度。政府間財政轉移支付制度是在處理中央財政與地方財政關系時，協(xié)調上下級之間關系的一項重要制度。國家通過財政撥款，使教育經(jīng)費從上一級財政流向下一級財政，來實現(xiàn)上級政府對下級政府的補助；或從同級的富裕地區(qū)轉移至貧困地區(qū)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)或者區(qū)域間教育資源的平等分配。③轉移支付制度這一經(jīng)濟制度對于平衡地方財政，實現(xiàn)政府管理社會的價值和功能具有極其重要的作用，能夠彌補不發(fā)達地區(qū)由于高等教育人才流動導致的教育收支不平衡問題。

消除二元戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元化戶籍管理制度，首先要確立法律基礎，盡快及時修訂戶口登記條例，積極起草并盡快推行戶籍法，以法律的形式鞏固戶籍改革的成果，實現(xiàn)戶籍制度法制化、規(guī)范化。其次，要對城鄉(xiāng)二元戶籍制度進行改革，消除城鄉(xiāng)間二元教育結構的不公平性。政府要繼續(xù)加大對農(nóng)村基礎教育經(jīng)費的投入力度，改善農(nóng)村學校的教育環(huán)境及基礎設施。提高農(nóng)村教師的福利待遇水平，讓更多的教師想到農(nóng)村去，愿意到農(nóng)村去。改革并取消現(xiàn)階段的高考戶籍制度，打破地區(qū)間差異，均衡區(qū)域發(fā)展，使高考制度體現(xiàn)教育公平。

2.著力保障我國教育財政性投入。

2012年，我國年度財政性教育收費支出總額超過2萬億元，占GDP比重首次達到4%，教育人為此歡心鼓舞。但是這并不意味著我國教育的投入滿足了充分需求，我國在1993年制訂的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，明確提到“本世紀末，國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比重應達到4%”，可是，這一目標直到2012年才達到。按照教育界的測算，我國要實現(xiàn)擴大教育公平、提升教育質量的目標，財政性教育投入至少要達到GDP的5%，而不是滿足于4%的水平——這一投入水平連發(fā)展中國家的平均投入水平也沒有達到(2003年，全世界平均投入水平為5.1%，發(fā)展中國家為4.1%)。所以說4%，也就是達到了一個及格的程度，僅滿足了教育的基本需求，如果要讓更多的人接受高等教育，就還要繼續(xù)加大我國教育財政性投入。

3.改革現(xiàn)有高招制度。

推進高等教育公平，就要改革現(xiàn)有的高招制度，現(xiàn)在各高校招生名額的分配都是地方保護主義，高校所在地、就業(yè)需求量大的地區(qū)，都是高校計劃投放的“最愛”，這種帶有傾向性的招生計劃，造成了不同省市地區(qū)的學生在分享高等教育資源方面的不公平，導致了入學的機會不公平。是要打破“北大是北京人的大學、復旦是上海人的復旦大學”的格局。改變現(xiàn)在高校招生計劃的分配方式，比如教育部做出硬性規(guī)定，高校招生計劃必須向農(nóng)村地區(qū)、貧困山區(qū)傾斜；或者每年招收的老少邊窮地區(qū)的學生必須達到一定比例，使這些地區(qū)的孩子看到希望，有“出頭”的通道。

4.完善高等教育公平的監(jiān)管機制。

我國目前的教育經(jīng)費投入、使用和監(jiān)管體系還不健全。教育經(jīng)費預算、撥款、執(zhí)行，還是以行政為主導，這帶來的問題是，我國教育投入長期得不到保障，教育一直缺錢花，以及個別一些地方亂花錢，教育經(jīng)費被用于形象工程，或被擠占、挪用、侵占，就與這一撥款體系有關。今年兩會上，教育部門證實，去年有1000億教育預算沒有花完，這不是說教育投入多了，而是暴露出教育撥款體系的漏洞。

保障監(jiān)管是促進高等教育公平的最有效工具，政府和高校應當建立專門的教育公平保障監(jiān)管機構，深入調研，協(xié)調解決區(qū)域、高校之間的教育公平問題。對于已經(jīng)存在的不公平體制政策進行深化改革，也就是說，必須改革我國的教育撥款體系，建立國家和地方教育撥款委員會，由國家和地方教育撥款委員會，負責教育撥款預算，并監(jiān)督政府撥款，檢查教育撥款使用效果。

參考文獻

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Equitable Opportunities for Higher Education Under the Urban-rural

Dual Structure __Institutional Barriers and Reform Path

Fang Lili

(South China University of Technology, Guangzhou, Guangdong 510640, China)

Key words：higher education; equal opportunities; system; path

Class No.:G640Document Mark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)