閆 斌

(山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原030006)

眾所周知，立法是法律運(yùn)行的起點(diǎn)，是法治得以彰顯的首要環(huán)節(jié)，也是依法治國(guó)的前提性條件。而一直以來，立法決策由少數(shù)法律精英掌控，民眾之于立法，只能是被動(dòng)地接受與服從。隨著參與制民主理論與實(shí)踐的發(fā)展成熟，社會(huì)民眾得以在立法工作中扮演重要角色，公眾參與立法制度也成為學(xué)界研究的理論熱點(diǎn)。確實(shí)，公眾主體意識(shí)的覺醒、現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公共生活的吁求，都使得公眾參與立法具有了現(xiàn)實(shí)的必要性與緊迫性［1］。公眾參與立法有助于鞏固立法合法性之基礎(chǔ)，提高立法的科學(xué)性、合理性、可行性。但是，現(xiàn)階段我國(guó)的公眾參與立法制度仍然存在著一些不足，如何加以完善已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、公眾參與立法之解讀

公眾參與立法目的在于以公眾言論監(jiān)督和倒逼立法機(jī)關(guān)的立法行為，使其具有民主性和科學(xué)性。它主要是通過民眾或社團(tuán)在公共領(lǐng)域中表達(dá)意見建議，對(duì)立法活動(dòng)施加影響。以現(xiàn)階段我國(guó)的立法實(shí)踐而言，公眾參與立法在立法程序的各階段表現(xiàn)如下。

第一，立法準(zhǔn)備階段的公眾參與立法。在此階段，或者由立法機(jī)關(guān)征集立法項(xiàng)目，或者由社會(huì)民眾主動(dòng)向立法機(jī)關(guān)提出立法建議。目前，已有多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在制訂地方法規(guī)之時(shí)主動(dòng)向民眾征集立法建議，這是我國(guó)公眾參與立法走向制度化和開始良性發(fā)展的一個(gè)信號(hào)。

第二，立法草案提出階段的公眾參與立法。民眾提出的立法動(dòng)議一旦引起立法機(jī)關(guān)的重視，有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)往往以座談會(huì)、論證會(huì)的形式召集專家學(xué)者以及一部分民意代表，并匯集相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)人，對(duì)這一立法草案的可行性和必要性展開討論。2013年10月11日，國(guó)務(wù)院法制辦就曾針對(duì)《行政調(diào)解條例》召開征求意見調(diào)研座談會(huì)。

第三，立法草案起草階段的公眾參與立法。在立法草案的起草階段，由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，針對(duì)草案中要反映的立法重點(diǎn)、立法目的等核心問題征求公眾意見。特別應(yīng)注意的是，此階段非常重視法律專家的廣泛參與，因?yàn)榉蓷l款的起草是極具技術(shù)性和專業(yè)性的工作，不僅需要反映民聲，還需要體現(xiàn)科學(xué)性。

第四，立法草案審議階段的公眾參與立法。在草案的審議階段，公眾參與立法可以以如下形式展開。一是立法調(diào)研。在我國(guó)，立法機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)以及常務(wù)委員會(huì)，因此，各級(jí)人大可組織常委會(huì)委員或人大代表深入基層，密切聯(lián)系群眾，以達(dá)傾聽民聲、匯聚民智之目的。二是利用媒體渠道廣泛征求對(duì)草案的意見。報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體可以用來公布法律草案，而新興的網(wǎng)絡(luò)媒體則可以成為廣泛征集民意的工具。三是書面征求意見。以媒體方式征求意見有不確定性，針對(duì)特定的立法草案，如果非常有必要征求某行業(yè)、某單位、某專家的意見，可以以投遞書面信函的方式開展工作。四是召開立法座談會(huì)、論證會(huì)。立法機(jī)關(guān)如果認(rèn)為有必要還應(yīng)組織面對(duì)面的立法座談會(huì)或論證會(huì)，積極邀請(qǐng)廣大的專家學(xué)者、社會(huì)組織、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、民意代表參加會(huì)議，并廣泛聽取各方意見和建議。五是舉行立法聽證會(huì)。立法聽證制度是公眾參與草案審議的重要實(shí)現(xiàn)途徑，而立法聽證會(huì)是立法聽證制度的直接表現(xiàn)形式，也是表達(dá)民意的有效途徑。舉行立法聽證會(huì)可以廣泛征集到不同崗位、不同階層群體的意見和建議。六是列席和旁聽。在法律草案的審議過程中可以邀請(qǐng)民意代表、社會(huì)組織、企事業(yè)單位列席旁聽法律審議的過程。這不僅是公民政治生活的一部分，也是保證立法在陽光下進(jìn)行的重要方式，并且讓公民親眼見證法律法規(guī)的形成，能增強(qiáng)群眾對(duì)法律的信任，培養(yǎng)民眾的參與意識(shí)，最關(guān)鍵的是實(shí)現(xiàn)了對(duì)立法的有效監(jiān)督。

第五，法律公布之后實(shí)施階段的公眾參與立法。由于社會(huì)生活的復(fù)雜多變，任何法律的制定都不可能盡善盡美，因此，在法律的實(shí)施階段，社會(huì)公眾仍然可以針對(duì)法律法規(guī)實(shí)施過程中存在的相關(guān)問題，向立法機(jī)關(guān)提出建議，實(shí)現(xiàn)對(duì)立法的民主參與和監(jiān)督。近日，由諸多法律專家和社會(huì)公眾共同提起的針對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的建議書也已達(dá)成正果，勞動(dòng)教養(yǎng)制度得以終止。值得期待的是，飽受詬病的“嫖宿幼女罪”可以最終在公眾參與立法的監(jiān)督進(jìn)程中被最終廢止。

二、公眾參與立法之不足

盡管目前我國(guó)公眾參與立法正在朝著規(guī)范化和制度化的方向良性發(fā)展，但是，我們必須看到，在公眾參與立法的標(biāo)準(zhǔn)、過程、反饋機(jī)制、現(xiàn)實(shí)效果方面還存在著問題，具體而言，表現(xiàn)如下。

(一)公眾參與立法的標(biāo)準(zhǔn)較為模糊

早在1954年憲法制定之時(shí)，毛澤東同志就以“領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合”來概括公眾參與立法的成功經(jīng)驗(yàn)。然而，時(shí)至今日，公眾立法仍然沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)現(xiàn)公眾廣泛參與立法，必須制定明確的標(biāo)準(zhǔn)。目前，公眾是否參與立法，在多大程度上參與立法，在什么階段參與立法，以及參與立法成敗的評(píng)估手段都沒有明確，也沒有強(qiáng)制性的規(guī)定，導(dǎo)致在許多地方，公眾參與立法只是成為一種民主立法的點(diǎn)綴和裝飾，并沒有真正付諸實(shí)踐和發(fā)揮其應(yīng)有作用［2］。

(二)公眾參與立法的過程不透明

立法過程的不公開也是公眾參與立法經(jīng)常出現(xiàn)的問題。在立法實(shí)踐中，法律或者地方性法規(guī)是否交付表決由各級(jí)人大委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人決定，而此步驟并沒有被法律強(qiáng)制公開，特別是缺乏實(shí)體與程序上的雙重保障，因此公眾參與立法的透明度還有待加強(qiáng)。也就是說，在立法全過程中，公眾作為參與主體起碼應(yīng)當(dāng)知悉或掌握各種立法信息，并據(jù)此作出判斷和反映，也可在此基礎(chǔ)上提出建議意見或者發(fā)揮監(jiān)督效能。一旦立法過程缺乏透明度，那么民眾對(duì)于所立之法難免有懷疑和揣測(cè)，因此立法之合法性就有可能難以實(shí)現(xiàn)。

(三)公眾參與立法的反饋機(jī)制不健全

在自媒體時(shí)代，公眾參與立法的廣度和深度都理應(yīng)得到拓展。然而，在現(xiàn)實(shí)中，與公眾對(duì)于立法參與的強(qiáng)烈熱情形成鮮明對(duì)比的是，公眾參與立法的反饋機(jī)制還不健全。反饋機(jī)制之所以重要，在于它是維系民眾對(duì)于立法信任的重要手段。試想如果民眾對(duì)于立法提出了合理化建議，立法機(jī)關(guān)長(zhǎng)時(shí)間不予答復(fù)或者久拖不決，那么民眾參與立法的熱情會(huì)大打折扣，并且人們對(duì)立法機(jī)構(gòu)接納民意的真誠(chéng)度必有懷疑。立法機(jī)關(guān)對(duì)于所收集到的立法建議，首先，應(yīng)該有回執(zhí);其次，應(yīng)該公布立法建議所集中的領(lǐng)域和方面以及主要涉及的行業(yè)和地域;再次，應(yīng)當(dāng)對(duì)立法建議是否采納作出答復(fù)，并且應(yīng)當(dāng)公布采納的具體標(biāo)準(zhǔn)和不采納的緣由所在;最后，反饋機(jī)制要保持日?；统B(tài)化，也就是要持續(xù)和固定地反饋。

(四)公眾參與立法的現(xiàn)實(shí)效果不顯著

盡管目前公眾參與立法形式多樣、廣度空前，傳統(tǒng)的電話、函件方式演變?yōu)樽優(yōu)楝F(xiàn)在的座談會(huì)、論證會(huì)等較為正規(guī)的形式，但是仍然存在著只重形式而不重效果的現(xiàn)象。在許多立法聽證會(huì)中，聽證人員是被事先選定的，并且沒有發(fā)言權(quán)，或者有些聽證者的發(fā)言是被事先擬定的。在立法論證會(huì)中，專家學(xué)者礙于顏面只是正面贊許，而較少反面批評(píng)。立法機(jī)構(gòu)所宣揚(yáng)的公眾參與立法與現(xiàn)實(shí)的極大反差是令人擔(dān)憂的，因?yàn)樵S多公眾在提出立法建議和意見之后得不到有效的落實(shí)或重視，將產(chǎn)生難以言狀的失落感和挫敗感，這些感受會(huì)進(jìn)一步演化為民眾對(duì)于立法的不信任。因此，我們必須切實(shí)改變這一現(xiàn)狀。

三、公眾參與立法之完善

(一)完善立法公開制度

立法公開一般是指負(fù)責(zé)立法的機(jī)關(guān)單位以多種手段向社會(huì)大眾披露立法全過程的各種信息。西方民主國(guó)家都有較為健全的立法公開制度。相比之下，我國(guó)立法公開制度很不完善［3］。立法公開是衡量一個(gè)社會(huì)民主法治水平的重要標(biāo)志之一，也是促進(jìn)政治合法化和實(shí)現(xiàn)法律合法性的有效手段，體現(xiàn)了公民之于立法過程的參與權(quán)。缺少立法公開制度，公眾參與立法就只能是無本之木和無源之水。因此，立法公開是公眾參與立法和立法商談實(shí)踐的基本前提。

立法公開手段多樣，內(nèi)容豐富，它至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的具體內(nèi)容與步驟。

1．立法信息前期公開

立法信息前期公開的內(nèi)容包括:立法機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)的立法規(guī)劃，立法草案的初期文本;立法聽證會(huì)記錄、立法論辯會(huì)紀(jì)要、立法利益相關(guān)人提供的資料、立法背景介紹資料等;立法聽證會(huì)、座談會(huì)、論辯會(huì)召開時(shí)間、地點(diǎn)，參與人員人數(shù)和名單。立法信息前期公開是立法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)“陽光立法”的首要任務(wù)，也是防止“關(guān)門立法”的重要保證。立法信息公開通過傳媒廣泛傳播，有助于民眾知曉立法詳情，廣泛參與立法。

2．立法預(yù)告

立法預(yù)告，通俗來講就是在立法之前公開立法項(xiàng)目規(guī)劃草案或面向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿。物權(quán)法與立法法在立法之前就開展立法預(yù)告工作，亦有專家為其提供了專家建議稿。立法預(yù)告有助于提高民眾的立法積極性，還可以傾聽民眾立法需求，把握真實(shí)立法民意，匯聚他們的立法智慧，提高立法的有效性、科學(xué)性、民主性。

3．法律草案公開征求意見

立法機(jī)構(gòu)所組織起草的立法草案必須經(jīng)過公開征求意見的環(huán)節(jié)。這是因?yàn)?，立法關(guān)系民眾切身利益，是全社會(huì)的公共事務(wù)之一，因此必須向全社會(huì)公布，廣泛征求民眾意見，引導(dǎo)民眾積極探討法律草案?？梢酝ㄟ^廣播電視發(fā)布立法草案信息，通過信函、電子郵件接收立法草案意見，通過互聯(lián)網(wǎng)上的微博、微信、論壇等現(xiàn)代傳媒手段為民眾立法商談提供空間。特別是針對(duì)專業(yè)性比較強(qiáng)的立法，應(yīng)當(dāng)征求專家的權(quán)威意見，將專家意見和民眾意見相結(jié)合，做出科學(xué)立法決策［4］。對(duì)于不采納的立法意見應(yīng)當(dāng)及時(shí)回復(fù)，并說明理由。對(duì)于采納的立法意見，應(yīng)給與物質(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)。

4．立法會(huì)議公開

立法會(huì)議公開首要是公開立法會(huì)議的舉行情況，包括舉行的時(shí)間和地點(diǎn)以及參與的人員，還應(yīng)當(dāng)通過報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)全程轉(zhuǎn)播會(huì)議實(shí)況。另一方面，可以邀請(qǐng)專家學(xué)者、民意代表、新聞?dòng)浾叩葘?shí)地實(shí)時(shí)參與立法會(huì)議，讓他們親眼見證立法過程，以此提高立法工作的公信力，增強(qiáng)立法透明度，激活民眾參與立法之熱情。

(二)完善立法聽證制度

立法聽證是指立法機(jī)關(guān)在主導(dǎo)立法活動(dòng)之時(shí)，為了進(jìn)一步凝聚民意、匯聚民智，應(yīng)當(dāng)組織立法相關(guān)的利害關(guān)系人、專家學(xué)者、民意代表參與立法過程，傾聽他們對(duì)于立法的意見和建議，從而有助于立法機(jī)關(guān)提高立法的科學(xué)性和民主性的一項(xiàng)程序性制度。從一定角度看，立法聽證的效果是與立法欲達(dá)至的目標(biāo)密切聯(lián)系在一起的［5］。立法聽證制度已經(jīng)開始引起學(xué)界和民眾的廣泛重視，并且在許多地方開始大規(guī)模實(shí)施。無疑，這項(xiàng)制度對(duì)于立法者收集立法意見、提高立法質(zhì)量、平衡立法利益有關(guān)鍵作用，成為公眾參與立法的有效形式。但是這項(xiàng)制度在實(shí)踐中有時(shí)并沒有起到應(yīng)有的作用。例如，我國(guó)《立法法》第34、58條在一定程度上規(guī)范了立法聽證的相關(guān)內(nèi)容，但是，這些法條的規(guī)定還是相對(duì)比較模糊，并沒有對(duì)立法聽證的規(guī)則、程序、范圍作出明確規(guī)定，這為立法聽證有效實(shí)施帶來了困難，筆者建議在如下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善立法聽證制度。

1．確立統(tǒng)一的立法聽證原則

目前，盡管立法聽證已經(jīng)在許多地方廣泛實(shí)施，然而，仍然沒有一部全國(guó)性的統(tǒng)一的規(guī)范性的立法聽證法規(guī)存在。許多地方制定的立法聽證規(guī)則大多比較粗糙，體系也較為簡(jiǎn)單，并且沒有統(tǒng)一的立法聽證原則，這些都嚴(yán)重阻礙了立法聽證制度的健康發(fā)展。因此，必須確立統(tǒng)一的立法聽證原則，在制度上為立法聽證發(fā)展提供保障。

立法聽證的基本原則應(yīng)當(dāng)包含以下三項(xiàng):一是論辯原則。在許多地方的立法聽證的過程中，聽證人只“聽”而不能或者不愿意辯論，這種立法聽證背離了設(shè)定此項(xiàng)制度的初衷，其效果也可想而知。因此，必須在立法聽證中鼓勵(lì)聽證人大膽論爭(zhēng)、充分表達(dá)、深入研討，以充分的理由和證據(jù)贏得彼此的信服。二是公開原則。立法聽證本來就是為了防止關(guān)門立法，如果不能實(shí)現(xiàn)公開就背離了設(shè)定此項(xiàng)制度的初衷。因此，必須邀請(qǐng)媒體對(duì)立法聽證全程進(jìn)行報(bào)道和轉(zhuǎn)播，包括聽證內(nèi)容、參與人、結(jié)果，都要讓所有公眾明確知悉。三是時(shí)效原則。立法聽證是為了提高立法的科學(xué)性和民主性，但不能以立法聽證為借口降低立法效率。立法效率低下可能影響社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)，因此必須為立法聽證設(shè)定一定的時(shí)效，以提高其效率。

2．明確立法聽證的范圍

立法聽證的范圍，也可以被理解為立法聽證的對(duì)象，它是指立法聽證所針對(duì)的內(nèi)容和問題。立法聽證不僅要要耗費(fèi)大量的人力物力，還會(huì)有一定的時(shí)間成本，并且可能出于保護(hù)國(guó)家秘密的需要，并非所有立法都需要經(jīng)過立法聽證，只有那些被民眾廣泛關(guān)注、與民眾切身利益密切相關(guān)，并且在時(shí)間上允許的立法工作才會(huì)進(jìn)行立法聽證。首先，立法聽證的范圍應(yīng)當(dāng)由民眾協(xié)商，而不是由立法機(jī)關(guān)決定。其次，立法聽證的范圍可采取列舉式和排除式的規(guī)定。由于社會(huì)生活復(fù)雜多變，列舉式的立法聽證范圍只針對(duì)與民眾切身利益相關(guān)的那些重點(diǎn)領(lǐng)域，比如，有關(guān)價(jià)格、交通、稅收、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)治理、城市管理、行政行為、勞動(dòng)關(guān)系等關(guān)乎百姓生活的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)舉行立法聽證。但是列舉式無法窮盡之時(shí)，應(yīng)當(dāng)由排除式立法聽證范圍的規(guī)定方式予以補(bǔ)充，例如，有關(guān)軍事和外交的、公共衛(wèi)生突發(fā)性事件(如SARS事件)需要立即決定的，不需要進(jìn)行立法聽證。

3．明確聽證參與人的選擇方法和標(biāo)準(zhǔn)

首先是對(duì)聽證主持人的選擇。在實(shí)踐中，立法聽證主持人一般是由立法機(jī)關(guān)選擇或任命的，他們的主要職責(zé)在于把握會(huì)議進(jìn)程，協(xié)調(diào)會(huì)議節(jié)奏，維護(hù)會(huì)場(chǎng)秩序。因此，立法聽證的主持人必須具備良好的語言表達(dá)能力和清晰的邏輯論證能力，并且要具有主持大型會(huì)議的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，他們還必須有良好的法律知識(shí)素養(yǎng)，熟悉聽證相關(guān)的法律領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，同時(shí)具備優(yōu)越的情商和高尚的品質(zhì)，既可以有效鼓勵(lì)參與人踴躍發(fā)言，又能保證不同意見得以有效表達(dá)。

其次是對(duì)利害相關(guān)陳述人的選擇。利害相關(guān)陳述人主要是指那些對(duì)于特定立法有切身利益關(guān)系的特殊群體，比如某省制定的對(duì)于出租車管理的行政法規(guī)，出租車司機(jī)就是此法條的利害相關(guān)人。利害相關(guān)人群體對(duì)于不同的立法也是不相同的。所以，在確定利害相關(guān)陳述人之時(shí)必須結(jié)合具體的立法對(duì)象具體分析。另外，對(duì)于利害相關(guān)人群體人數(shù)龐大的情況，可以要求他們自己推選代表參加立法聽證，也可以指定代表參加，但是最終參與立法聽證的名單必須經(jīng)過公示，以此保證程序公正。

最后是對(duì)專家陳述人的選擇。專家陳述人對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)、公眾意見分歧明顯的立法議題有必要參與，因?yàn)樗麄兊囊庖娸^為科學(xué)和權(quán)威，因而可以在立法聽證中釋疑解難，贏得一致意見。邀請(qǐng)專家聽證人應(yīng)當(dāng)保證其權(quán)威性，也就是邀請(qǐng)那些在特定行業(yè)有崇高威信，廣受贊譽(yù)的權(quán)威專家參與;應(yīng)當(dāng)保證其公平性，要排除那些可能與立法議題有利益牽涉的專家參與，并且要對(duì)專家的品行進(jìn)行考察，對(duì)于專業(yè)知識(shí)勝任而品德有瑕疵的專家也不能邀請(qǐng);應(yīng)當(dāng)保證可行性，也就是要設(shè)定專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算保證邀請(qǐng)專家參見立法聽證的相關(guān)費(fèi)用，包括勞務(wù)費(fèi)、住宿費(fèi)、交通費(fèi)等，這樣才能在物質(zhì)上激勵(lì)專家更好地為立法聽證服務(wù)。

［1］張帆．多元化、分歧與公眾參與立法的難題［J］．法律科學(xué)，2013(4)．

［2］吳興國(guó)．論我國(guó)公眾參與地方立法的完善路徑［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2013(7)．

［3］沈太霞．立法合理性問題研究［J］．暨南學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012(12)．

［4］黎曉武，楊海坤．論地方立法中公眾參與制度的完善［J］．江西社會(huì)科學(xué)，2004(7)．

［5］朱力宇，孫曉東．立法聽證效果評(píng)估研究［J］．法學(xué)雜志，2007(5)．