張雅萍

(河南大學歷史文化學院，河南開封475000)

對清代直隸州的專門研究，有日本學者真水康樹的《雍正年間的直隸州政策》，該文探討了清代府、直隸州與散州的關系及直隸州設置的原因［1］。傅林祥的《清初直隸州的推廣與行政層級的簡化》就雍正年間直隸州政策出現(xiàn)的背景、直隸州制度的完善與清初行政層級的簡化等問題作了探討［2］。林涓的《清代行政區(qū)劃研究》探討了清代地方行政區(qū)劃的變遷特點，分析了其改革的深層原因［3］。具體到贛閩粵交界地區(qū)研究，則有臺灣學者唐立宗的《在“盜區(qū)”與“政區(qū)”之間─明代閩粵贛湘交界的秩序變動與地方行政演化》，詳細地描述了明代閩粵贛湘交界的秩序變動與地方行政的變遷歷程［4］，等等。本文根據(jù)相關地方志、《清實錄》以及其它資料，主要考查雍正、乾隆時期贛閩粵地區(qū)直隸州增設情況以及由此帶來的變化和影響。

清代沿襲明制，在地方建制上實行復式的三、四級政區(qū)層次。到康熙時期，經(jīng)過多年的發(fā)展，國家各個地方的社會經(jīng)濟面貌、人口賦稅情況事實上已有較大改變，舊體制的弊端也顯現(xiàn)出來，特別是某些府因幅員過大而引起的管理不善的問題。雍正即位后，便開始著手對地方建制方面進行改革，這其中最主要的就是增設直隸州。直隸州，即直屬省的州，長官為知州，其地位與府相等。通過直隸州的增設，清政府“進一步將明代復式的三、四級政區(qū)層次完全簡化成單式的省—府—縣三級制”［5］79。

一、雍乾時期贛閩粵地區(qū)直隸州的設置

由于贛閩粵地區(qū)重要的地理位置和特殊的政情、民情，雍正、乾隆時期直隸州大規(guī)模增置過程中，又分別增置了連州、嘉應、龍巖、永春、寧都等五個直隸州，根據(jù)地方志資料，具體羅列如下：

連州直隸州：原為廣州府屬州。雍正七年(1729年)，連州升為直隸州，析廣州府屬陽山、連山二縣來屬［6］660。

嘉應直隸州：原潮州府屬程鄉(xiāng)縣。雍正十一年(1733年)，程鄉(xiāng)縣升為嘉應直隸州，析潮州府屬之平遠、鎮(zhèn)平二縣，惠州府屬之興寧、長樂縣，一并來屬［6］978。

龍巖直隸州：原漳州府屬龍巖縣。雍正十二年(1734年)，龍巖縣升為龍巖直隸州。析漳州府屬之漳平、寧洋二縣來屬［6］1047。

永春直隸州：原泉州府屬永春縣。雍正十二年(1734年)，永春縣升為永春直隸州。析泉州府屬之德化縣、延平府屬大田縣，一并來屬［6］1047。

寧都直隸州：原贛州府屬寧都縣。乾隆十九年(1754年)，升寧都縣為寧都直隸州，析贛州府屬瑞金、石城二縣來屬［6］3459。

一是對公共政策的體制性因素進行分析。胡象明認為政治體制之間的摩擦、政策制定部門之間缺乏必要的橫向協(xié)調(diào)以及在政策執(zhí)行過程中沒有做好信息反饋是造成政策沖突的重要原因。錢再見也在此基礎上提出，在政策制定過程中，政策信息的公開與共享是公共政策執(zhí)行過程得以有效運行的基礎，而相反，政策信息的阻隔與封鎖會“直接造成政策沖突，甚至會導致政策的失敗”。程杞國認為制度不完善也是政策沖突產(chǎn)生的原因之一，在制度完善的政策環(huán)境中，政策主體制定的政策具有較為清晰的邊界，政策都在法定程序中運行，因此政策之間相互沖突的可能性較小。

二、以龍巖、寧都為例，分析其行政區(qū)劃變動的原因

雍正、乾隆時期在贛、閩、粵三省交界地區(qū)設置了龍巖、永春、嘉應、連州、寧都五處直隸州，這些直隸州在區(qū)位上相鄰，地理環(huán)境相似，社會經(jīng)濟發(fā)展狀況相當，其中龍巖、永春、嘉應、連州四處直隸州設置時間相去不遠，唯寧都直隸州設于乾隆十九年(1754年)，因而本文將以龍巖直隸州為雍正時期所設四直隸州的代表，再單獨分析乾隆年間設置的寧都直隸州，以此來探討雍正、乾隆時期贛、閩、粵地區(qū)這五個直隸州增設的原因。

(一)龍巖直隸州

龍巖縣原是漳州府的屬縣，雍正十二年(1734年)改為直隸龍巖州，領縣二，分別為漳平縣、寧陽縣。直隸龍巖州所領縣中，漳平、寧洋二縣先后設于明代，“東西洋乃龍巖故地，介延、汀萬山中。嘉靖末，島夷內(nèi)訌，群不乘逞亂干紀，仰賴圣天子威靈，戡定敉寧。博士弟子言治安久長，惟作邑樹牧，監(jiān)公大吏訏謨僉同為請于朝，析龍巖、大田、永安地，置寧洋縣。仍隸漳州”［7］11。單從“寧”“平”等字眼我們就可以清晰地看出統(tǒng)治者的意圖，即加強對這一地區(qū)的控制，希望本地區(qū)能夠安定平寧，而龍巖直隸州的設置則是清廷對明代政策的延續(xù)。

眾所周知，贛、閩、粵三省交界地區(qū)，自古就以山高林密聞名于世，乃是不折不扣的山區(qū)?！伴}粵湘贛邊界大抵深林疊嶂，亦即在羊腸小徑的兩旁多為海拔500米至1 500米高度大小不等由叢林包覆的丘陵、高山?！保?］而在龍巖直隸州所處的閩西地區(qū)，則有武夷山與杉嶺組成的閩西山群，海拔一般在1 000米至1 500米以上，更是群山阻絕，人跡罕至。正是由于這種多山的地理環(huán)境造成了本地區(qū)長期不安定的社會秩序，寇亂叢生，“巖僻處東南界，在漳泉延汀之間，山林伏莽，蠢肆寇虐，烽煙告警者屢矣”［8］133。所以，“福建、廣東、江西以及湖南等四省的交界地帶，也就是俗稱閩粵贛湘的四省邊區(qū)，自古以來，便以多亂而聞名，可堪稱是孕育犯罪的溫床”［4］，素來就被人看做為“盜區(qū)”。

民風刁悍，盜案頻發(fā)則成了本地區(qū)政務繁雜，難以治理的主要原因?！褒垘r地僻山深，其民生理貧薄，作業(yè)辛苦。州府既遠，情意不通，縣吏又不究心拊摩，躬行教化，致使其民不知禮義，內(nèi)不知有親戚骨肉之恩，外不知有閭里往來之好。”［8］433在這么一個難于治理的地區(qū)，僅僅靠縣級機構的配置，肯定是力有不逮的。因此該地區(qū)地方官員在治理上的復雜困難程度可想而知，甚至有某些地方官假借病患，以此來逃避該地區(qū)令人焦頭爛額的事務。

又有借名告病“而巧為規(guī)避者，或因繼起有人，囊槖豐厚，冀娛晚景；或因民俗刁悍，地方繁劇，慮及考成……今且言一二人。如原任福建漳州府知府王之琦、同知王時翔等，皆因地繁劇，而托詞告休者。本皆精神強健，并非實病，得請之后、燕樂歡游”［6］1121。

由此可以看出該地治理的難度之大，已經(jīng)使官員產(chǎn)生消極懈怠態(tài)度。地廣人雜，盜賊叢生，再加上龍巖縣本身距漳州府較遠，這些是地方政府難于清查、管轄不便的主要因素，所以當雍正打算對該地區(qū)行政建制進行改革時，漳、泉二府就成為了首要考慮對象，“會世宗憲皇帝踐祚，重外吏，凡多屬之郡慮其過紛多，改轄直隸州，州權視刺史。劇郡咸次第就理，閩之泉、漳其尤也”［9］12。這樣將龍巖縣升為直隸龍巖州以減少行政層級，加強管理力度便勢在必行了。

因此直隸龍巖州設置的主要是出于政治因素的考慮，即是為了加強對地方控制，維持安定的秩序。而造成原龍巖地區(qū)不安定的主要原因則是贛、閩、粵邊區(qū)復雜的地理環(huán)境。

(二)寧都直隸州

寧都縣原為江西省贛州府的屬縣，贛州府位于江西省南部，與福建之汀州府、漳州府，廣東之韶州府、惠州府相鄰，“贛郡，江湖樞鍵，嶺嶠咽喉。又十二邑，多崇山幽谷，為奸邪逋逃之藪”［10］。因此贛州府可謂政務紛繁復雜，對贛州府的轄區(qū)進行必要的調(diào)整變動就勢在必行了。那為什么選擇把寧都縣升為寧都直隸州，而不是其他十一個縣呢?

首先，寧都縣位于贛州府的偏遠地區(qū)，知府鞭長莫及，而寧都縣民風刁悍，素以難治聞名?！敖髦畬幎家豢h，與汀州府亦屬毗連，悉皆薰染刁風，號稱難治。數(shù)處之人，犯罪發(fā)覺，則互相竄匿，彼此為逋逃之藪，奸宄叢生。州縣等官，未免自顧考成，曲為隱諱。而前任督撫，又于屬員中稍欲振作者，嗔為多事，茍且玩愒，視為固然。”［6］1056就反映了地方官吏在處理當?shù)乇I賊犯罪事務時，無力彈壓的情形。

其次，寧都縣在贛、閩、粵交界地區(qū)處于極為沖要的地理位置，“東接閩嶠，西南北三面界撫、建、吉、贛四府在江右諸郡中為自辟門戶”［11］65，素有“長山大谷，逼閩扼粵，地居險隘”［11］65的說法。正是由于寧都極其險要的地理區(qū)位，所以在此設直隸州就有重要的軍事意義。

最后，經(jīng)濟上寧都在贛州府十二個縣中具有優(yōu)勢地位，“贛東之邑，寧為大，幅員之廣，財賦之繁，衣冠文物之盛，甲于諸邑”［12］。因此，出于經(jīng)濟方面的考慮，將寧都縣升為寧都直隸州也有利于當?shù)刭x稅的征收。

正是基于以上三個方面的原因，乾隆十九年(1754年)將寧都縣升為寧都直隸州。

三、直隸州設置對地方社會的影響

贛、閩、粵三省直隸州的增設順應了時代發(fā)展帶來的地方政情、民情的變化，使原有的地方行政建制更加合理、完善，適應了國家統(tǒng)治的需要。通過對地方建制的變動，促進了地方職能的發(fā)揮，提高了官吏的積極性，提高了行政效率，同時在客觀上促進了地方社會的進步和穩(wěn)定。

首先，治安及社會風氣的改觀。升縣為直隸州的主要目的就是為了維護中央集權，加強對地方控制，清除匪患，維持治安。因此在各縣升為直隸州后都對這方面做出很大的努力，首先是地方官吏的增加，如永春直隸州“舊設知縣一員，改州后，添州同一員，典吏一員改隸目，添黃坂司巡檢一員，教諭一員改學正，訓導一員仍舊”［9］12。這樣不僅使地方官員人數(shù)有所增加，而且權力增大，職責更加明確，有效扭轉了往時地方官吏人手不足，清查困難的情況。同時地方駐防也進一步得到加強，如嘉應直隸州設置后“移潮州鎮(zhèn)左營游擊一員，增撥兵丁一百名，駐劄新州。右營游擊一員，專防揭陽縣城”［6］978。永春直隸州“乾隆三年，移駐游擊，擴把總署為游擊署。另建把總署于城北駐防，外委署于赤涂汛，增高平、吉漈二塘”［6］978。地方防務的增強，使本地區(qū)的匪患得到了有效的清除，地方盜案漸彌，社會治安進一步得到改善。這些措施使本地的社會風氣的蔚然改變，不穩(wěn)定因素大大減少，社會治安更加安定有序。龍巖“升邑為州，統(tǒng)領二縣以來，數(shù)百里內(nèi)，民俗丕變，人文富麗”［8］4。

其次，直隸州設置促進了地方基本設施的建設，在升為直隸州之前，龍巖、永春、寧都等地都是以縣級行政區(qū)存在于清政府的地方行政序列中的，而在升為直隸州后，統(tǒng)領數(shù)縣，因此首當其沖，不僅在職能上對其提出了更高的要求，而且要其擔負起表率之責。如永春直隸州“但既改州，有表率之責，有撫輯之任，誠匪易易……既至，而政治茍間，規(guī)模隘陋，仍如山邑之舊，其能附十郡，準二邦乎”［9］12?而原有的基礎設施如學校書院、驛郵、城堤等都不能夠滿足作為更高一級的統(tǒng)縣政區(qū)的需要，因此在由縣升為直隸州后，各地的基礎設施建設很快興起。如龍巖“雍正十二年升州后，凡城池、倉儲、公廨、試院、祠廟壇、津梁、陂堰、坊表諸務，煥然改觀”［8］31。而基礎設施的進一步完善，改變了本地區(qū)原來相對落后的社會面貌，更加方便了當?shù)鼐用竦纳睢?/p>

第三，文化教育進一步發(fā)展。由縣升為直隸州后，各地的行政級別有所提高，因此在政策上朝廷更加重視，最為重要的表現(xiàn)就是科舉名額有所增加，“今寧都縣雖改為州，撥給兵米，仍應照舊……惟信豐、龍南二縣十五名，文風未優(yōu)，進數(shù)獨多，應將該二縣各量減三名，歸入瑞金、石城二縣……再寧都既升為直隸州，應添設廩增各十名，三年兩貢，應如所請，從之”［6］3716。科舉名額的增加進一步激發(fā)了士子從事舉業(yè)的積極性，如嘉應直隸州設置后就出現(xiàn)了人文鼎盛的局面，“奏準改邑為直隸州，轄興、長、平、鎮(zhèn)四縣，并蒙賜予嘉名。是由文庠廣額，兵儲廓增，一時頓為改觀。十余年來，時和年豐，官清民樂，人文蔚起。甲第連綿，由稱鼎盛，即方之廣潮諸大邑，殆無多讓”［13］7。再加上州學、書院的普遍設立，使地方社會文化教育情況大為改觀。

四、結語

通過本文的分析，清代雍乾時期，在贛閩粵地區(qū)設置直隸州最主要的原因是出于政治方面的考慮，即肅清盜案，安定秩序。而導致該地區(qū)社會秩序欠佳的根本原因又是其特殊的區(qū)位和復雜的地理環(huán)境，通過設置直隸州等措施，大大改善了該地區(qū)原有的亂象，并出現(xiàn)了繁盛的局面。地方行政建制的變動反映了中央與地方權力關系的變化，行政建制變動的合理與否，對上關系到國家的統(tǒng)一與安定，對下關系到百姓生活水平的改善與提高。而隨著社會的發(fā)展，以及各有差異的地方社會狀況，地方行政建制也必須要與時俱進、因地制宜。

通過對雍乾時期贛閩粵地區(qū)直隸州設置情況的分析，可以幫助我們更好地了解當?shù)氐臍v史及行政沿革，了解贛閩粵邊區(qū)在發(fā)展中所具有的優(yōu)勢和不足，為當?shù)氐陌l(fā)展提供歷史借鑒。

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