魏玉秋

(鄭州市城區(qū)河道管理處，河南鄭州450000)

我國政府工程造價控制工作中的問題根源有很多，如政治原因、經(jīng)濟原因、技術原因、管理原因等，當然也不排除有腐敗原因。有些政績工程違背客觀規(guī)律，不按建設程序實施工程項目，產(chǎn)生許多額外的措施費用；有些項目由于前期調研和論證工作做得不夠充分，項目投資估算嚴重不足，施工無法進行，政府不得不追加投資。最為突出的是實施過程中招投標不規(guī)范、評標辦法不合理等原因導致低價中標，后期通過高變更、高索賠、高簽證實現(xiàn)高價結算，使工程造價嚴重失控。本文主要從業(yè)主方造價管理的角度探討政府投資工程招投標階段的造價控制。

一、工程造價控制的概念

工程造價控制是指在審批的投資限額以內，對工程全壽命周期內所需全部建設費用的確定、調整、監(jiān)督和管理，隨時糾正發(fā)生的偏差，保證項目投資目標的實現(xiàn)，取得較好的投資效益，并使項目竣工決算價控制在批準的總概算范圍以內［1］276。

造價控制貫穿于項目決策、設計、招投標、施工及竣工結算等工程建設的全過程。各階段的造價控制具有各自不同的目標和任務。在工程招投標階段，要認真編制招標工程量清單、制作招標文件和擬定招標控制價，并利用市場競爭機制選擇承包商，確定合理的簽約合同價及合同計價形式，預防并處理好工程變更與索賠，使工程造價得到有效控制。

二、政府工程招投標中不利于造價控制的幾個問題

按照我國相關招投標法律規(guī)定，政府投資工程發(fā)承包必須進行招標。我國《建設工程工程量清單計價規(guī)范》(GB50500—2013)規(guī)定，使用國有資金投資的建設工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計價。目前政府工程基本實現(xiàn)了工程量清單招標，但由于工程量清單招標在我國推行時間不長，實踐中還存在較多問題，使工程造價得不到有效控制。

(一)招標文件有缺陷

建設工程招標文件主要采用的是九部委聯(lián)合編制的《中華人民共和國標準施工招標文件》(2007年版)。該版本招標文件有不少內容與現(xiàn)行清單計價規(guī)范不一致，應該進行補充完善。許多招標代理機構編制標書時套用固定模板，千篇一律。合同價格形式要么不約定，要么不分工程類別始終就是一種價格形式，使正式簽訂合同時的價格形式與招標文件合同價格形式的約定很難達成一致。若按招標文件簽，有可能給業(yè)主方的造價控制增加難度；若不按招標文件簽，則違背了招投標法的有關規(guī)定。另外，招標文件沒有與清單計價規(guī)范很好地結合，缺少針對清單招標的細節(jié)內容，沒有明確計價風險的責任分擔及變更調增的計算方法等。招標文件中存在的這些缺陷給造價控制增加了難度。

(二)評標辦法不合理

政府工程目前常用的評標辦法有綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標價法。無論是哪種辦法，對投標報價的評分均是針對總報價，沒有對分部分項清單、措施項目清單、其他項目清單等分別進行評分，也沒有對綜合單價、材料價格進行抽查評分。清單計價規(guī)范一般要求采用清單招標的項目宜采用單價合同，中標單位的綜合單價即為雙方結算單價。投標單位大多會趁機采用不平衡報價法，既不影響投標報價得分，又能在結算時結出高價。比如某園林工程雕塑項目因招標時沒有雕塑的詳細設計，投標單位就可以低報雕塑價格，相應調高其它項目單價，在項目實施過程中業(yè)主方為保證景觀效果，一般會按照雕塑的詳細設計據(jù)實結算，或者另外委托專業(yè)隊伍施工。無論怎樣，造價必然提高，受損失的是業(yè)主方。

(三)招標工程量清單不完善

政府工程招標中大多是委托工程造價咨詢單位編制工程量清單。由于部分政府工程上馬倉促，招標時設計圖紙還未達到一定深度，加上工程造價咨詢單位編制的工程量清單編制質量不高，存在清單范圍不明確、項目特征描述不清、工程量計算不準、漏項嚴重等現(xiàn)象。招標工程量清單準確性和完整性由招標人負責，如招標工程量清單存在與項目特征不符、工程量清單缺項、工程量偏差等引起的工程造價的增加，均應由招標人承擔。由此可見，工程量清單編制工作質量的高低，直接影響到招標控制價的確定、投標人的投標報價、施工過程中的管理、資金撥付以及最后的工程結算。

(四)招標控制價不準確

招標控制價是招標人或其委托的工程造價咨詢單位根據(jù)國家或省級行業(yè)建設主管部門頒發(fā)的有關計價的依據(jù)和辦法以及擬定的招標文件和招標工程量清單，結合工程具體情況編制的招標工程的最高投標限價。使用國有資金的工程必須編制招標控制價。招標控制價經(jīng)財政部門審核后，應在發(fā)布招標文件時公布。投標人投報的投標報價不得超過招標控制價，否則作廢標處理。在此規(guī)定下，投標單位的投標報價均控制在招標控制價下的一定比例范圍內。如果招標控制價編制準確，對中標價有一定的控制意義；但如果招標控制價編制不準確，則會給業(yè)主的造價控制帶來很大麻煩。招標控制價高，中標價一般也高，勢必增加工程成本，浪費財政資金；招標控制價低，中標價一般也低，有些甚至低于成本價。盡管清單計價規(guī)范給了投標人投訴的權利，但很少有投標單位認真核算，至于是不是低于成本價也不太計較，投標單位更加注重的是怎樣報價才能拿到最高分，至于中標后如何盈利，則各有手段?；蛘咄倒p料，或者頻繁簽證，或者投標時采取報價策略，或者在投標文件中埋設索賠地雷、施工過程中進行高價索賠，甚至消極怠工逼迫業(yè)主方妥協(xié)［2］。

三、有效控制工程造價的措施

(一)完善招標文件及評標辦法

在九部委聯(lián)合編制的標準施工招標文件2007年版的基礎上修改補充招標文件，使招標文件更適合工程量清單招標。選擇適用于不同類型工程的合同計價形式，在招標文件合同專用條款中進行明確，避免簽訂違背招標文件的陰陽合同。按照《建設工程工程量清單計價規(guī)范》(GB50500—2013)的有關規(guī)定，在招標文件中明確規(guī)定計價風險的內容及范圍，合理分擔風險，避免發(fā)生造價糾紛。建議相關部門盡快編制標準施工招標文件新版本，使招標文件更加規(guī)范化。

對評標辦法進行完善，并在招標文件中做出具體規(guī)定。尤其是商務標評分部分，要有針對分部分項綜合單價、措施項目清單、其他項目清單、材料價格等分別進行評分的細則?！逗幽鲜〗ㄔO工程工程量清單招標評標辦法》(豫建〔2014〕36 號)［3］規(guī)定：以綜合評估法評分的，商務標的評標分值為60分，其中投標報價的評審30分；措施項目的評審5分；分部分項工程項目綜合單價隨機選擇15項清單項目進行評審，滿分15分；主要材料項目單價選擇10項材料進行評審，滿分10分。如果每個項目都能以此辦法評標，則可大大降低投標單位采用不平衡報價等策略進行投機取巧的機會。

(二)編制準確的招標工程量清單及招標控制價

通常，政府工程招標工程量清單及招標控制價會委托同一家咨詢公司編制，咨詢公司的技術實力直接決定招標工程量清單及招標控制價的準確性［4］。作為業(yè)主方要做好招標工程量清單及招標控制價編制的配合工作。具體包括：明確招標范圍；提供盡可能詳細的經(jīng)過審查的施工圖紙；對擬采用的合同價格形式提出建議；對工程所用的一些特殊材料認真進行市場調研、實地考察，為造價咨詢人員提供價格參考。咨詢公司則重點應從以下幾方面認真編制招標工程量清單及招標控制價。

1．招標工程量清單的編制

分部分項工程項目清單要按照現(xiàn)行國家計量規(guī)范規(guī)定的項目編碼、項目名稱、計量單位和工程量計算規(guī)則進行編制，項目特征描述要全面、清晰。工程量計算要準確、不遺漏。措施項目清單要根據(jù)擬建工程的實際情況列項。暫列金額和暫估價要慎重列項，對一些設計深度不足、現(xiàn)場情況變化較大的項目，預計不得不產(chǎn)生的變更與簽證量都很大時，一定要有暫列金額項目，應對變更、簽證及不確定項目的發(fā)生，并在招標文件中明確變更與簽證的具體結算辦法，避免發(fā)生造價糾紛。對工程所用的一些特殊材料認真進行市場調研、實地考察，盡量在招標前確定下來。對實在無法準確定價的項目可以用暫定價的形式明確，但項目不易太多，若項目太多容易造成造價失控。

2．招標控制價的編制

熟悉施工圖設計內容，掌握工程特點及常規(guī)施工方案，了解施工現(xiàn)場條件，對一些施工圖無法準確表達、現(xiàn)場條件復雜的工程一定要去現(xiàn)場實地察看。選用具有普遍適應性的地方定額，工料機單價按照最新一期的工程造價信息進行調整。準確掌握清單計價與傳統(tǒng)定額計價的區(qū)別，按照清單計價規(guī)范合理組價。熟悉地方建設主管部門對清單計量的特殊規(guī)定，準確編制分部分項綜合單價。比如某基坑土方工程，招標工程量清單給出的工程量是100 m3，按照當?shù)亟ㄔO主管部門規(guī)定，土方工程工作面和放坡增加的工程量不計入清單工程量，就是說這100 m3基坑是工程所需基坑的凈量，組價時應考慮工作面和放坡增加的工程量。這時就要查看圖紙，按照基坑的長、寬、高，基礎結構類型，土質情況確定工作面及放坡系數(shù)，計算實際挖土工程量，套用適用的定額后換算成折價系數(shù)，形成綜合單價，而不能直接套用定額。

(三)選擇合適的合同價格形式

合同價格形式的約定直接決定合同價款的最終結算，決定了工程造價是否合理與可控。政府工程的招標內容各不相同，所具備的招標條件差異很大。選擇適用的合同價格形式在招標文件合同專用條款中進行約定，不僅有利于業(yè)主方，同時也有利于承包方，從而避免發(fā)生合同糾紛。

1．三種合同價格形式

清單招標模式下，目前有三種合同價格形式可供選擇：總價合同、單價合同、成本加酬金合同。選擇不同的合同價格形式，發(fā)承包雙方各自承擔的風險不同，業(yè)主方造價控制的難易程度不同。三種價格形式的合同風險比較見表1。

2．三種合同價格形式的適合項目

對于緊急搶險、救災以及施工技術特別復雜的工程項目可采用成本加酬金合同。設計深度不足、圖紙不詳細、現(xiàn)場情況變化較大、潛在變更簽證因素較多的工程項目應采用單價合同。對于建設規(guī)模較小，工期較短，施工圖設計具備足夠深度，各專業(yè)圖紙齊全，工程結構簡單的工程項目可采用總價合同。

對于業(yè)主方來說，總價合同承擔風險最小，造價最容易控制，應優(yōu)先選用。尤其是政府工程，選用總價合同還可以有效避免隨意變更、人情簽證。但也不能單純地考慮一方的利益，把工程實施過程中可能存在的風險全部轉嫁給承包人。

表1 三種價格形式的合同風險比較

四、結語

招投標是工程項目進行造價控制的重要階段之一。政府工程實行公開招標本身就因引入了市場競爭而發(fā)揮了很好的工程造價控制作用，如果在招標階段能更加規(guī)范、嚴密、科學、合理地組織好招投標的各項具體工作，就能更好地控制工程造價，用好財政資金，實現(xiàn)投資價值與社會效益的最大化。

［1］劉伊生．建設工程造價管理［M］．北京：中國計劃出版社，2013．

［2］高飛，翟斌．建設單位對建設項目投資的成本控制與管理［J］．建筑經(jīng)濟，2013(7)：45．

［3］河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳．關于印發(fā)建設工程工程量清單招標評標辦法的通知(豫建〔2014〕36號)［Z］．鄭州：河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳，2014．

［4］張道洪．市政公用工程招標階段造價控制要點分析［J］．福建建筑，2013(5)：66 －68．