杜志勇

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450001)

【法壇論衡】

土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的困境與出路

杜志勇

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，鄭州 450001)

摘要：農(nóng)地“三權(quán)分離”改革打破了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的瓶頸，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了有利的條件。作為一項(xiàng)具有特定內(nèi)涵的獨(dú)立權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地收益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面具有重要意義。土地經(jīng)營權(quán)入股合作社目前還存在基礎(chǔ)理論研究薄弱和相關(guān)配套制度落后等障礙。以農(nóng)村改革為契機(jī)，探索土地經(jīng)營權(quán)入股合作社基本屬性，能夠促進(jìn)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》及相關(guān)法律的修改和完善，加快構(gòu)建我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)；合作社；農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

2014年11月國務(wù)院《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出了“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”，(簡(jiǎn)稱農(nóng)地“三權(quán)分離”)改革。2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》(以下稱為《意見》)也明確提出“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，“引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”，“逐步完善覆蓋農(nóng)村各類生產(chǎn)經(jīng)營主體方面的法律法規(guī)，適時(shí)修改農(nóng)民專業(yè)合作社法”。農(nóng)民合作社是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，增加農(nóng)民收入的一個(gè)重要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體類型。土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社對(duì)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展具有重要意義。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，截至2014年6月底，中國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%，是2008年土地流轉(zhuǎn)面積的3.5倍。其中,各類專業(yè)大戶達(dá)到367萬戶，包括98萬個(gè)合作社，約占專業(yè)大戶總數(shù)的30%。合作社是眾多農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中最具活力的主體類型，在聯(lián)系農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

一、土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的基本理論

(一)土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵界定

農(nóng)地“三權(quán)分離”改革將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，使其成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，這對(duì)農(nóng)村的進(jìn)一步發(fā)展具有重要意義。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直受限，主要是基于土地承包經(jīng)營權(quán)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，“喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)之農(nóng)民，在社會(huì)救濟(jì)不能時(shí)，將喪失基本的生活保障”[1]。但隨著農(nóng)村發(fā)展和改革的深入，土地經(jīng)營權(quán)成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地收益權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的雙重目的。

土地經(jīng)營權(quán)自身也具有其特定的內(nèi)涵，部分學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代意義的經(jīng)營權(quán)是指以盈利為目的，權(quán)利人對(duì)他人所有財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和一定范圍內(nèi)處分的權(quán)利[2]。有學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是通過土地流轉(zhuǎn)行為取得的對(duì)土地享有的占有、使用以及獲取收益的權(quán)利，包括登記申請(qǐng)權(quán)、抵押權(quán)、補(bǔ)貼獲取權(quán)及補(bǔ)償申請(qǐng)權(quán)等[3]。還有學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，可以作為抵押的標(biāo)的，用來抵押貸款或償還債務(wù)[4]。2014年12月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的定義為，農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、養(yǎng)殖水面等經(jīng)營權(quán)，可以采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)交易，流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定范圍內(nèi)協(xié)商確定。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶指出，土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利，是流轉(zhuǎn)合同約定年限內(nèi)的實(shí)際控制權(quán)、利用流轉(zhuǎn)土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的自主權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[5]。此外，土地經(jīng)營權(quán)由合同產(chǎn)生，是一種債權(quán)，但也具有明顯的物權(quán)屬性。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作的開展，土地經(jīng)營權(quán)也會(huì)進(jìn)行登記并公示從而產(chǎn)生公信力(即物權(quán)效力)。經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中析出后，將負(fù)載促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的功能，因而剝離后的經(jīng)營權(quán)，必須要成為一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)[6]。綜上，土地經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的，擁有完整權(quán)能，兼具物權(quán)屬性的權(quán)利。

(二)合作社類型的發(fā)展嬗變

合作社在我國并不是一個(gè)陌生的概念，早在建國初期，我國就開始了合作社的實(shí)踐與發(fā)展。我國農(nóng)地入股合作社經(jīng)歷了入股初級(jí)合作社、入股高級(jí)合作社、入股土地股份合作社與入股農(nóng)民專業(yè)合作社四個(gè)主要?dú)v史階段[7]。初級(jí)合作社和高級(jí)合作社主要是指改革開放之前的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，而后兩種是現(xiàn)代意義的合作社類型。20世紀(jì)90年代初期廣東省南海市最先實(shí)行土地股份合作制，隨后，江蘇、上海、浙江等地相繼創(chuàng)立了土地股份合作社。但學(xué)界對(duì)土地股份合作社的性質(zhì)和入股客體還存在不同的認(rèn)識(shí)：一部分學(xué)者認(rèn)為土地股份合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種，入股客體是集體土地所有權(quán)；另一部分學(xué)者認(rèn)為其是一種法人組織，入股客體是土地承包經(jīng)營或集體土地使用權(quán)。目前，較多學(xué)者都贊同是土地使用權(quán)入股合作社而非集體土地所有權(quán)。農(nóng)民專業(yè)合作社是我國2006年頒布《農(nóng)民專業(yè)合作社法》所明確規(guī)定的合作社類型，指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)業(yè)合作社是我國基于農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐，在黨的十八屆三中全會(huì)上提出的概念。上述三種合作社類型的層級(jí)結(jié)構(gòu)還沒有明確的法律依據(jù)，只有農(nóng)民專業(yè)合作社是法定的合作社類型，土地經(jīng)營權(quán)入股合作社研究也主要基于此展開。

(三)土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的重要意義

與其他經(jīng)營主體相比，合作社自身具有明顯的優(yōu)勢(shì)，更易于與農(nóng)民的特殊身份相結(jié)合。國際合作社聯(lián)盟(ICA)在1995年舉行的合作社100周年代表大會(huì)上對(duì)合作社的定義是:“合作社是人們自愿聯(lián)合、通過共同所有和民主管理的企業(yè)，以滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化需求和愿望的一種自治組織?！盵8]Sexton和Iskow將合作社定義為一個(gè)由使用者共同擁有和共同控制，并以其社員利益最大化為目標(biāo)的組織[9]。土地經(jīng)營權(quán)入股合作社對(duì)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展具有重要的意義。首先，它可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民擁有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。財(cái)產(chǎn)權(quán)的確是所有公民權(quán)中最神圣的權(quán)利，它在某些方面，甚至比自由還更重要[10]。其次，它有利于合作社發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。合作社是推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)營主體，可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)實(shí)際，擴(kuò)充資本促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。最后，它有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建必然需要多種經(jīng)營主體的參與和多種配套制度的配合。土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，不但可以促進(jìn)合作社的發(fā)展，也會(huì)促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)向其他經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，形成體系化規(guī)?；?yīng)。

二、土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的權(quán)利屬性

(一)入股合作社的權(quán)屬定性

關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社的法律屬性，學(xué)界主要有兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，即物權(quán)流轉(zhuǎn)說和債權(quán)流轉(zhuǎn)說。前者指土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)具有明確的物權(quán)屬性，土地入股流轉(zhuǎn)應(yīng)該是物權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)是單一的獨(dú)立的用益物權(quán)形態(tài)，不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩者相加，并不存在所謂保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)之分離現(xiàn)象[11]。而后者所謂土地承包經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)指的是土地經(jīng)營權(quán)，是一種債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，即“將土地承包經(jīng)營權(quán)分離出一種直接經(jīng)營土地的權(quán)利(如農(nóng)地經(jīng)營權(quán))，同時(shí)使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)自由流動(dòng)，便可實(shí)現(xiàn)土地直接利用權(quán)的商品化”[12]。將農(nóng)地入股定性為債權(quán)性流轉(zhuǎn)，既能促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)也不會(huì)因?yàn)槿牍啥優(yōu)楹献魃绲姆ㄈ素?cái)產(chǎn)和破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，入股者“按照出資時(shí)評(píng)估的價(jià)值將原來自己出資的土地承包經(jīng)營權(quán)買回”才能自圓其說，入股農(nóng)戶就不會(huì)失地、不會(huì)喪失基于農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性收入和社會(huì)保障，而且即使是在入股期間，仍然可以享受土地承包經(jīng)營權(quán)的增值收益權(quán)、融資擔(dān)保權(quán)、征收補(bǔ)償權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)[13]。上述兩種學(xué)說所爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以兩分和土地流轉(zhuǎn)入股的屬性。在農(nóng)地“三權(quán)分離”改革背景下，第一個(gè)問題已基本有了明確的答案，而在土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性未定之前，其仍是一個(gè)債權(quán)，其入股后所獲得的公示效力，可以認(rèn)為是取得了一定的物權(quán)屬性。

(二)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化趨勢(shì)

土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)只是土地流轉(zhuǎn)形式的一種，其權(quán)利屬性的界定對(duì)未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要影響?！兑庖姟诽岢鲆骸懊鞔_現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式”。農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，是維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)[14]。這為土地經(jīng)營權(quán)的長期流轉(zhuǎn)提供了一個(gè)重要前提。2014年12月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》指出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)要依法對(duì)各類市場(chǎng)主體的資格進(jìn)行審查核實(shí)、登記備案。這為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公示并獲得相應(yīng)的物權(quán)效力提供了有利的條件。此外，物權(quán)法定的緩和[15]，有利于確認(rèn)新的物權(quán)類型，為確定土地經(jīng)營權(quán)為一種新型的物權(quán)奠定了理論基礎(chǔ)。綜上，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性還處于一個(gè)由債權(quán)向物權(quán)過渡階段，土地經(jīng)營權(quán)入股的屬性也兼具有債權(quán)和物權(quán)屬性，主要區(qū)別在于兩者的分析視角不同。

(三)農(nóng)地“三權(quán)分離”改革的制度價(jià)值

土地承包經(jīng)營權(quán)在改革開放初期對(duì)促進(jìn)農(nóng)村解放和發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展，其又成為了阻礙農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展的因素。家庭土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民的身份與生存的緊密聯(lián)系，一方面保證了農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的緊緊掌握，另一方面也使土地承包經(jīng)營權(quán)難以成為純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利而發(fā)揮其多種經(jīng)濟(jì)效能[16]。農(nóng)地“三權(quán)分離”改革為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、增加農(nóng)民收入和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了新的機(jī)遇?！皥?jiān)持農(nóng)村土地集體所有”，就是堅(jiān)持農(nóng)村集體土地公有制的性質(zhì)，改革并沒有偏離農(nóng)村土地改革的政治方向?！胺€(wěn)定土地承包權(quán)”,這有利于保護(hù)廣大農(nóng)戶的利益，避免農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)而失去生活保障?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)，既可以維持土地對(duì)農(nóng)戶的保障功能，又可以盤活農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效益。土地經(jīng)營權(quán)入股合作社可以豐富農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的類型，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，由低效率分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向高效率規(guī)模經(jīng)營。

三、土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的當(dāng)前困境

(一)法律規(guī)范滯后

其一，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)地入股流轉(zhuǎn)規(guī)定模糊，并且范圍狹小。其中第37條規(guī)定農(nóng)地可以“采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。立法者運(yùn)用概括的術(shù)語規(guī)定土地流轉(zhuǎn)，沒有明確提出入股流轉(zhuǎn)，造成實(shí)踐中入股流轉(zhuǎn)模棱兩可，沒有明確法律依據(jù)。同法第42條雖然規(guī)定了農(nóng)地入股，但范圍只局限于農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，沒有指明可流轉(zhuǎn)的主體，似形同虛設(shè)。其二，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)區(qū)別對(duì)待，仍沒有取得實(shí)質(zhì)性的突破。農(nóng)業(yè)部2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定，家庭土地承包經(jīng)營權(quán)入股只限于從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營，而如何具體實(shí)現(xiàn)沒有規(guī)定。其三，《物權(quán)法》也沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)入股，留下了立法的缺憾。通過對(duì)《物權(quán)法》第128條和133條對(duì)比發(fā)現(xiàn)，物權(quán)法對(duì)家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式中沒有明確使用“入股”二字，很多學(xué)者就此否定了其入股流轉(zhuǎn)的合法性，也導(dǎo)致學(xué)界長久的爭(zhēng)論。其四，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也沒有對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)入股進(jìn)行規(guī)定，這就造成了多地土地入股合作社試點(diǎn)不一致的現(xiàn)狀。同時(shí)，國家對(duì)土地股份合作社沒有立法，工商部門對(duì)土地股份合作社尚未開展登記，登記注冊(cè)無法可依[17]。此外，關(guān)于合作社類型的立法我國還是空白。目前涉及合作社的相關(guān)法律法規(guī)只有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社登記條例》兩部，實(shí)踐中存在的大量合作社問題都無法可依。特別是合作社類型，土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民合作社三者之間的關(guān)系都需要有法律的明確規(guī)定為指導(dǎo)。

(二)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)不全面

土地經(jīng)營權(quán)入股合作社最主要的目的就是在保證農(nóng)民不失地的情況下實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)收益，但實(shí)踐中往往缺乏對(duì)農(nóng)民利益的全面保護(hù)。首先，合作社的管理制度不健全，農(nóng)民缺乏發(fā)言權(quán)。合作社有效治理一直是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)，但很多合作社的經(jīng)營決策權(quán)都集中于少數(shù)人手中，變相剝奪了農(nóng)民的發(fā)言權(quán)，不利于對(duì)農(nóng)民權(quán)益的充分保護(hù)。其次，“入社自愿，退股自由”的原則受到限制，不能充分保護(hù)農(nóng)民的自由選擇權(quán)。入社退社自由是合作社的一項(xiàng)基本原則，也是吸引農(nóng)民入社的重要基石。實(shí)踐中的眾多合作社都對(duì)農(nóng)民入社和退社予以一定程度的限制，有些限制不甚合理，這也給土地流轉(zhuǎn)造成了人為的限制。最后，合作社對(duì)農(nóng)民的土地收益權(quán)實(shí)現(xiàn)保護(hù)不健全。在農(nóng)戶未取得土地承包經(jīng)營權(quán)證書或未簽訂土地流轉(zhuǎn)合同而進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，假如預(yù)期收益不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民往往因手中缺乏有力的證據(jù)而不能有效維護(hù)自身權(quán)益。

(三)相關(guān)配套制度不健全

土地經(jīng)營權(quán)入股合作社對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建都具有重要的意義，但是這是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，需要相關(guān)的制度配合才能形成合力。首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作滯后，登記制度不健全。土地承包經(jīng)營權(quán)證書是確認(rèn)農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)的重要憑證，也是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要依據(jù)。土地承包經(jīng)營權(quán)登記的滯后必然會(huì)影響土地經(jīng)營權(quán)入股合作社流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)證書頒發(fā)后，土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)登記，法律上還沒有明確的規(guī)定。其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建立緩慢。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)是促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易發(fā)展、加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要平臺(tái)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易必然要涉及第三方服務(wù)，這就對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的及時(shí)建立提出了要求。最后，農(nóng)村的社會(huì)保障制度不健全。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，農(nóng)民享受到了社會(huì)改革所帶來的收益，但是對(duì)農(nóng)民的保障制度依然不健全。社會(huì)保障制度的不健全導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地強(qiáng)烈的依附性，不易促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的積極流轉(zhuǎn)。

四、土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的發(fā)展出路

(一)完善土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的法律制度

《意見》明確指出，要加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進(jìn)城鄉(xiāng)法治建設(shè)，這為促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)入股合作社相關(guān)法律制度的修改與完善提供了有利的契機(jī)。首先，要及時(shí)修改《農(nóng)村土地承包法》，理清土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，明確土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)的合法性?！掇r(nóng)村土地承包法》是農(nóng)村土地權(quán)利及流轉(zhuǎn)的基本法，必須明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)的方式，承認(rèn)其入股合作社的正當(dāng)性、合法性。其次，修改《農(nóng)民專業(yè)合作社法》或制定《農(nóng)業(yè)合作社法》，明確合作社不同類型，確定土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的具體實(shí)現(xiàn)方式。此外，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》需要充分保障農(nóng)民的權(quán)利，堅(jiān)持“入社自愿，退社自由”的基本原則。最后，加快對(duì)《物權(quán)法》的修改，明確土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位及屬性。《物權(quán)法》頒布實(shí)施近10年，有很多制度已經(jīng)不符合社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，需要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充和修改。土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，其自身具有特定的內(nèi)涵和意義，這就需要物權(quán)法及時(shí)賦予土地以物權(quán)屬性，促進(jìn)其規(guī)范有序地流轉(zhuǎn)。

(二)保障土地經(jīng)營權(quán)入股合作社成員的權(quán)利

保障合作社成員的權(quán)利就是保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民合作社的生產(chǎn)類型一般都與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)，這也決定了它與農(nóng)民成員之間的必然聯(lián)系。其一，完善合作社的經(jīng)營決策機(jī)制，保證農(nóng)民的發(fā)言權(quán)。合作社與農(nóng)民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，這就需要對(duì)合作的決策機(jī)制作出明確的規(guī)定，保證合作社“一人一票”原則的有效落實(shí)。其二，合作社立法應(yīng)堅(jiān)持“入社自愿，退社自由”的基本原則。農(nóng)民入股到合作社中的土地經(jīng)營權(quán)是一個(gè)有期限的權(quán)利，農(nóng)民可以享有退出合作社的權(quán)利。其三，應(yīng)充分保護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)。通過明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體方式，使用統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范式合同文本，并進(jìn)行登記備案，可以減少土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中不必要的糾紛，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行。

(三)健全土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的配套制度

首先，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，并健全土地流轉(zhuǎn)登記制度?！叭龣?quán)分離”要以土地相關(guān)權(quán)利的清晰界定為條件，開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是“三權(quán)分離”的基礎(chǔ)和前提[18]。同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記具有一定的公示效力，會(huì)具有一些物權(quán)特性，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化轉(zhuǎn)變。其次，要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建立，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系形成。國務(wù)院《引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》指出要加快構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，這為土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)提供了良好的契機(jī)，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)營造了良好的市場(chǎng)環(huán)境。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的載體和平臺(tái)既可以結(jié)束農(nóng)民自發(fā)、分散、盲目流轉(zhuǎn)的無序狀態(tài)，又可以有效防止政府行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)[19]。最后，完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度也能促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和保護(hù)社員權(quán)利。我們要打破以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的國家工業(yè)化之非均衡發(fā)展戰(zhàn)略所造成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度有效銜接，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系[20]。

作為一項(xiàng)獨(dú)立的土地權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)在制度上的創(chuàng)新將為農(nóng)村發(fā)展提供更為廣闊的前景。農(nóng)地“三權(quán)分離”改革，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不但突破了農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，也為我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展鋪平了道路。土地經(jīng)營權(quán)入股合作社能夠促進(jìn)相關(guān)法律制度的修改完善，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

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Difficulties of the Cooperative with the Management Rights of Rural Land as Shares and Future Measures

DU Zhi-yong

(LawSchool,ZhengzhouUniversity,Zhengzhou450001,China)

Abstract:The reform of “separation of the three rights” in rural land provides favorable conditions for agricultural modernization. As an independent right with specific connotation, the management rights of rural land have important significance to fulfill the benefits of rural land and to promote the agricultural development. At present, the cooperative with the management rights of rural land as shares meets with many obstacles such as the weak study of basic theory and the lag of relevant supporting systems. It is suggested that the basic nature of the cooperative should be explored and “Farmer Specialized Cooperative Law” plus related laws should be revised and improved to construct modern agricultural management system in China.

Key words：management rights of rural land; cooperative; agricultural management system

作者簡(jiǎn)介：杜志勇(1988—)，男，河南新密人，碩士生。

收稿日期：2015-03-23

中圖分類號(hào)：D912.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-3910(2015)05-0108-05

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2015.05.020