張 杰

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046）

解困行政審批改革的新路徑

張 杰

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450046）

我國(guó)的行政審批改革雖然卓有成效，但改革中遭遇的困境也亟待解決，審視行政審批制度的監(jiān)督機(jī)制，在人大內(nèi)部成立專門的行政審批監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)人大監(jiān)督的可操作性，將人大監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，是解決行政審批制度改革困境的新路徑。

行政審批；改革；人大監(jiān)督；機(jī)構(gòu)設(shè)置

行政審批英文是Regulation，中文譯為“規(guī)制”“管制”，由于有利于國(guó)家加強(qiáng)宏觀管理①行政審批和國(guó)外的規(guī)制、管制有重合之處，一般認(rèn)為我國(guó)的行政審批就是國(guó)外的規(guī)制、許認(rèn)可制度。，保護(hù)公共安全和維護(hù)公共利益，所以，即便是號(hào)稱市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，也把行政審批作為現(xiàn)代政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和管理社會(huì)的普遍方式。但是，行政審批制度又是一把雙刃劍，行政審批權(quán)使用得過多過濫，會(huì)嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，世界各國(guó)已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了它的消極作用，所以，進(jìn)行行政審批制度改革，明確行政責(zé)任的范圍，將行政審批限定在真正需要的范圍之內(nèi)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，是現(xiàn)代國(guó)家所面臨的共同課題。

一、行政審批制度改革取得的成效

行政審批作為政府履行職能的主要方式，一直是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代進(jìn)行資源配置、維護(hù)公共秩序的主要手段，曾在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中，起到了不可取代的作用。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)的建立和完善，現(xiàn)行的行政審批制度越來越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，極大地抑制了市場(chǎng)活力，甚至成了權(quán)力尋租滋生腐敗的溫床。因此，推進(jìn)行政審批制度改革以適應(yīng)變化了的外部環(huán)境，就成了幾十年來各屆政府進(jìn)行改革的主題，我國(guó)自從1998年深圳率先開始行政審批制度改革以來，推行了一系列的改革措施，取得了顯著成效。

（一）精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)

我國(guó)的行政審批制度改革歷經(jīng)多年，大致可以分為幾個(gè)改革時(shí)期：以深圳市行政審批制度改革為起點(diǎn)，全國(guó)各地紛紛推廣，這一時(shí)期可以稱作我國(guó)行政審批改革的探索階段；2001年國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，開始對(duì)部門行政審批項(xiàng)目進(jìn)行全面徹底的清理和改革，主要圍繞清理并公開行政審批依據(jù)、減少審批事項(xiàng)、改革審批運(yùn)行和管理機(jī)制三方面展開，進(jìn)入行政審批改革高潮階段；2004年7月1日《中華人民共和國(guó)行政許可法》的頒布，標(biāo)志著改革取得階段性的成果①?gòu)膰?yán)格意義上說，行政審批與行政許可是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)范疇，無論是在法律文本上還是在實(shí)踐中，“行政審批”都是一個(gè)內(nèi)涵外延寬于但又涵蓋“行政許可”的術(shù)語。但是，《中華人民共和國(guó)行政許可法》中關(guān)于行政許可的定義與國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問題》中對(duì)行政審批的定義實(shí)質(zhì)上是相符的，并且，國(guó)務(wù)院原法制辦主任楊景宇早在2002年8月23日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上作了對(duì)《中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）》說明時(shí)，強(qiáng)調(diào)行政許可就是通常所說的行政審批。故，《行政許可法》的頒布是行政審批改革的重要成果。；本屆中央政府將轉(zhuǎn)變政府職能作為深化行政體制改革的切入點(diǎn)，將深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口與牽引力，將取消和下放行政審批事項(xiàng)作為繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的抓手，提出了“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批”②關(guān)于“新兩個(gè)凡是”的論述和國(guó)務(wù)院第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的詳細(xì)情況，參見國(guó)務(wù)院辦公廳：《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》。，“新兩個(gè)凡是”可謂是政府對(duì)行政審批改革方向的規(guī)劃。經(jīng)過不懈的努力，國(guó)務(wù)院行政審批改革成績(jī)顯著：自2002年11月宣布取消第一批行政審批項(xiàng)目以來，截至2014年1月，共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目2735項(xiàng)，李克強(qiáng)總理更是提出在本屆政府任期內(nèi)“還要削減三分之一以上的審批項(xiàng)目”③在中央層面上，國(guó)務(wù)院文件標(biāo)題之中首次出現(xiàn)“行政審批制度改革”的，是《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》（2001年10月18日，國(guó)發(fā)［2001］33號(hào)），也有學(xué)者以此為中央政府行政審批制度改革的起點(diǎn)。參見傅思明：《行政審批制度改革與法制化》，中共中央黨校出版社2003年，第86頁。但是，行政審批改革肇始于20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟(jì)體制改革，卻是普遍共識(shí)。參見廖揚(yáng)麗：《政府的自我革命：中國(guó)行政審批制度改革研究》，法律出版社2006年，第106頁；丁茂戰(zhàn)主編：《我國(guó)政府行政審批治理制度改革研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2006年，第127頁；徐增輝：“改革開放以來中國(guó)行政審批制度改革的回顧與展望”，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2008年第3期。。正如李克強(qiáng)總理在2014年6月的國(guó)務(wù)院部門行政審批制度改革工作推進(jìn)會(huì)上所說：“一年多來行政審批制度改革成效顯著，有力激發(fā)了市場(chǎng)活力和發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，應(yīng)予肯定。深化行政體制改革任重道遠(yuǎn)。今年要按照政府工作報(bào)告要求繼續(xù)奮力攻堅(jiān)，聚焦投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，再取消和下放200項(xiàng)以上含金量高、能夠激發(fā)市場(chǎng)活力的行政審批事項(xiàng)，更多釋放改革紅利?！保?］

（二）推行權(quán)力清單制度，厘清政府界限

2014年2月20日，國(guó)務(wù)院在決定向社會(huì)公開國(guó)務(wù)院各部門的權(quán)力清單之后，就頻頻出招，亮出“清單”，規(guī)定行政審批的權(quán)限范圍，明確哪些行政機(jī)關(guān)享有審批權(quán)和相應(yīng)權(quán)限的范圍，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓公眾知道政府的權(quán)力邊界。此后，2014年5月20日國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，加快建立和完善權(quán)力清單制度，行政審批事項(xiàng)一律以清單形式向社會(huì)公開。清單之外的，一律不得實(shí)施審批，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。此外，國(guó)務(wù)院還加快探索市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理方式，通過負(fù)面清單規(guī)定禁止審批的事項(xiàng)，明確哪些事項(xiàng)不能設(shè)定行政審批，逐步做到負(fù)面清單之外的事項(xiàng)，由市場(chǎng)主體依法自行決定，實(shí)現(xiàn)“法無禁止即可為”。一系列措施表明，我國(guó)行政部門已著手逐步建立各級(jí)政府的權(quán)力清單制度。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行，省級(jí)政府2015年年底前、市縣兩級(jí)政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。至此，經(jīng)過逐步推進(jìn)，行政審批改革的權(quán)力清單制度，已在全國(guó)范圍內(nèi)緊張有序地推行。

經(jīng)過30多年的努力，行政審批事項(xiàng)大幅精簡(jiǎn)，政府權(quán)力邊界基本厘清，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅符合我國(guó)與國(guó)際接軌的要求，也滿足了我國(guó)經(jīng)濟(jì)和改革進(jìn)行到一定階段的需要。

二、行政審批改革遭遇的困境

政府大刀闊斧地進(jìn)行行政審批改革，其壯士斷腕的決心是有目共睹的，但是，行政審批權(quán)畢竟是行政權(quán)的重要組成部分，當(dāng)改革觸動(dòng)部門利益、壓縮權(quán)力尋租空間時(shí)，僅靠行政機(jī)關(guān)的自我革命和自我約束，遭遇改革困境在所難免。

（一）改革之前缺乏地位超脫的機(jī)構(gòu)科學(xué)論證，導(dǎo)致審批事項(xiàng)清理不徹底

由于削減行政審批事項(xiàng)，要將政府多余的手砍掉，一些部門改革的自覺性和主動(dòng)性自然不高，難免會(huì)為了部門利益只精簡(jiǎn)無利可圖的行政審批事項(xiàng)，對(duì)自己有利的事項(xiàng)，卻費(fèi)盡心機(jī)以各種理由各種方式拒絕放權(quán)。加之目前，我們尚沒有一個(gè)地位超脫的專家機(jī)構(gòu)綜合論證提出改革建議，單靠與行政審批改革有重大利害關(guān)系的行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定精簡(jiǎn)的事項(xiàng)，故而，現(xiàn)實(shí)就是雖然幾經(jīng)改革，中央和各地政府均削減了為數(shù)不少的審批事項(xiàng)，但留存下來的審批數(shù)量依然很龐大，現(xiàn)行行政審批制度的基礎(chǔ)并未根本觸動(dòng)。同時(shí)，審批項(xiàng)目削減的多為無足輕重的、不收費(fèi)的項(xiàng)目，那些對(duì)本部門有利的，特別是一些收費(fèi)項(xiàng)目卻攬?jiān)谑种胁环诺痊F(xiàn)象不少，甚至一些許可事項(xiàng)被削減后，搖身變?yōu)閭浒?、變更范圍等，制約改革效果。還有些部門和地方將審批權(quán)轉(zhuǎn)移給下屬商會(huì)、行會(huì)等中介機(jī)構(gòu)等，利用中介機(jī)構(gòu)收取高額中介服務(wù)費(fèi)，成為尋租腐敗的新溫床，行政審批“瘦身”，卻“養(yǎng)肥”一批中介機(jī)構(gòu)［2］，老百姓的負(fù)擔(dān)仍然沒有減輕。

更有甚者，還有的政府矯枉過正單純追求簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)該管的事項(xiàng)也不敢管了，全能政府變成了無為政府，閑不住的手變成了不作為的手①關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的課題，學(xué)界已做了大量研究，其中石佑啟在其著作《論有限有為政府的法治維度及其實(shí)現(xiàn)路徑》中的有限有為政府理論，筆者深以為然。該文載于中國(guó)人民大學(xué)復(fù)印報(bào)刊資料《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，2014年第2期。第54頁—61頁。并且，在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議閉幕后，李克強(qiáng)會(huì)見中外記者并回答記者提問時(shí)也表示，放并不是說政府就不管了，我們講的是放管結(jié)合。所以，我們不能照搬“小政府、大社會(huì)”的觀點(diǎn)，政府改革以后應(yīng)該是一個(gè)強(qiáng)有力的政府，應(yīng)該是有限有為的服務(wù)型政府。，這種流于形式、機(jī)械僵化的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，嚴(yán)重阻礙了深化改革的步伐。

（二）改革缺乏權(quán)威明確的主管機(jī)構(gòu)，缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和常態(tài)化結(jié)果

目前，很多地方行政審批制度改革的牽頭部門有的設(shè)在行政服務(wù)中心，有的在發(fā)展和改革局，有的則在編制委員會(huì)辦公室，由于沒有明確統(tǒng)一的法定主管機(jī)構(gòu)，并且主管機(jī)構(gòu)又經(jīng)常發(fā)生變化，缺少一個(gè)權(quán)威的統(tǒng)一協(xié)調(diào)不同改革政策的機(jī)構(gòu)，行政審批項(xiàng)目的留存也沒有統(tǒng)一的依據(jù)，各地政府只能各自為政，甚至有些地方往往會(huì)根據(jù)自身利益來決定行政審批事項(xiàng)的去留，這就造成了在甲地已經(jīng)廢止的事項(xiàng)，在乙地依然存在的現(xiàn)象，改革缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

并且，行政審批制度改革小組也是臨時(shí)性的，一般都是由政府為主要領(lǐng)導(dǎo)，由各相關(guān)監(jiān)督部門和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及掌握行政審批權(quán)的主要部門領(lǐng)導(dǎo)人組成，共同研究行政審批制度改革工作，沒有專門常設(shè)管理機(jī)構(gòu)使改革的結(jié)果常態(tài)化，以至于“一些新確定的審批項(xiàng)目可能會(huì)隨時(shí)間的發(fā)展而成為新一輪改革的對(duì)象”［3］，嚴(yán)重影響市場(chǎng)效率的發(fā)揮。行政審批制度改革的工作思路缺乏連貫性，甚至出現(xiàn)朝令夕改、上下沖突、左右矛盾、相互交叉的現(xiàn)象，影響了改革的效果。

（三）人大對(duì)行政審批制度改革中參與程度低、監(jiān)督缺位

人大作為公民的代議機(jī)關(guān)，對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大改革事項(xiàng)有權(quán)也應(yīng)該全程參與，但是，目前行政審批制度改革主要依靠政府推動(dòng)，由政府研究行政審批制度改革工作，整個(gè)過程主要由政府和各行政主管部門參與，雖然各地的情況不一樣，但是，行政審批制度改革的程序大體是一樣的：幾乎都是各級(jí)政府按照上級(jí)的要求，部署某一階段的行政審批制度改革，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大參與度不夠，影響改革的系統(tǒng)化。

人大監(jiān)督權(quán)行使弱化，實(shí)際中，人大開展監(jiān)督工作仍普遍停留于會(huì)議審議、執(zhí)法檢查和調(diào)研視察等程序性的柔性監(jiān)督方式，其工作占到了人大日常工作很大部分，而很少運(yùn)用質(zhì)詢、組成特定問題調(diào)查委員會(huì)、罷免與撤職等剛性監(jiān)督手段，甚至擱置不用，監(jiān)督的力度不足。有學(xué)者指出，從人大角度看，無論代表到任何政府部門視察，聽到的先是部門領(lǐng)導(dǎo)的一片歡迎監(jiān)督的聲音，但只要提案或甚至是代表的發(fā)言涉及哪個(gè)部門審批的范圍或過程，都會(huì)遇到強(qiáng)烈的反彈，沒有任何一個(gè)部門主動(dòng)認(rèn)為應(yīng)取消或下放自己部門的審批權(quán)，也少有部門或領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)甚至被動(dòng)承認(rèn)自己批的不對(duì)［4］。

行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組的行政主導(dǎo)性和人大監(jiān)督缺位使得行政審批改革難以進(jìn)行日常系統(tǒng)的管理工作；信息溝通、工作聯(lián)系不暢通；難以協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和相關(guān)利益部門的關(guān)系；改革對(duì)象和監(jiān)督者身份重合等許多問題。

行政審批作為行政機(jī)關(guān)愛不釋手的治理利器，行政審批權(quán)作為行政權(quán)的重要權(quán)力構(gòu)成，單靠政府的自覺性是不夠的也是不科學(xué)的，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，首先要求我們要審視一下“籠子”是否疏而不漏，而監(jiān)督機(jī)制是這個(gè)“籠子”不可或缺的重要環(huán)節(jié)，或許考察我國(guó)行政審批監(jiān)督體系對(duì)我們突破改革瓶頸會(huì)有所啟迪。

三、我國(guó)行政審批監(jiān)督體系考察

根據(jù)行政法基本原理，對(duì)于行政審批的監(jiān)督，應(yīng)包括對(duì)行政審批所依據(jù)的規(guī)范性文件（理論上的抽象行政行為）的監(jiān)督和對(duì)行政審批行為（理論上的具體行政行為）的監(jiān)督。目前，行政審批監(jiān)督體系由權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)外部的個(gè)人、組織的監(jiān)督多種監(jiān)督主體組合而成。其中，專門行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督還包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督；國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括人民法院的監(jiān)督和人民檢察院的監(jiān)督。但是，為了保證論證的切實(shí)可行性，本文僅考察權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督和人民法院的監(jiān)督。

（一）權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督（俗稱人大監(jiān)督）是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，是監(jiān)督體系中地位最高最具權(quán)威性的監(jiān)督方式。根據(jù)我國(guó)《憲法》《立法法》和《地方組織法》等的相關(guān)規(guī)定，人大及其常委會(huì)對(duì)行政立法和規(guī)章以下政府規(guī)范性文件的監(jiān)督方式有：備案、裁決、審查和撤銷等。

根據(jù)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，人大常委會(huì)還擁有以下監(jiān)督權(quán)：聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告；監(jiān)督計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行和審計(jì)查出問題的整改；法律、法規(guī)實(shí)施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等。

就法理和實(shí)定法而言，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政審批的監(jiān)督是全面的，主動(dòng)性的監(jiān)督。既包括對(duì)行政審批依據(jù)和行政審批行為的全面監(jiān)督，還包括對(duì)行政審批改革的全過程主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，形成權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的完整體系。

（二）行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督

行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政審批行為進(jìn)行監(jiān)督，但是根據(jù)《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議實(shí)施條例》和《行政訴訟法》的相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)于行政審批依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)范性文件，不得單獨(dú)受理，只能在受理具體行政行為時(shí)，經(jīng)申請(qǐng)人提出申請(qǐng)后，一并進(jìn)行審查。并且行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政審批行為具有完全的審查權(quán)，對(duì)于合法性和合理性均可審查。2015年5月1日施行的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱新《行政訴訟法》）在第二十六條更是規(guī)定：經(jīng)復(fù)議的案件，無論是復(fù)議決定維持還是改變?cè)姓袨?，?fù)議機(jī)關(guān)均需作為被告接受司法審查。從制度上促使行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督的作用，從立法的精細(xì)嚴(yán)密上保障了行政復(fù)議對(duì)行政審批的監(jiān)督的細(xì)化落實(shí)。

（三）人民法院的監(jiān)督

人民法院的監(jiān)督主要指公民法人其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向人民法院提起訴訟，要求人民法院通過訴訟程序?qū)π姓袨檫M(jìn)行監(jiān)督的制度。在法治社會(huì)，司法審查制度是重要的監(jiān)督方式，但是根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，受案范圍僅限于具體行政行為，對(duì)行政審批的依據(jù)也是不能單獨(dú)受理，只能經(jīng)原告請(qǐng)求，人民法院才可以對(duì)行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，一并進(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為這些規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。此外，人民法院對(duì)行政審批行為原則上是不完全的審查，即只能審查合法性不能審查合理性，根據(jù)新《行政訴訟法》，有兩種情況可以對(duì)合法性原則有所突破：行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以進(jìn)行合理性審查。新《行政訴訟法》表明，人民法院對(duì)行政權(quán)的司法審查越來越廣泛和全面。

（四）行政審批監(jiān)督體系分析

經(jīng)過對(duì)比可知，行政復(fù)議和行政訴訟的監(jiān)督均有嚴(yán)密的程序、具體的規(guī)定和配套的制度設(shè)計(jì)，能夠?qū)π姓徟袨檫M(jìn)行較為有效的監(jiān)督。但是，行政復(fù)議法和行政訴訟法的立法宗旨和不告不理的基本原則，注定這兩條監(jiān)督途徑只能對(duì)行政審批進(jìn)行事后監(jiān)督，被動(dòng)監(jiān)督。

從應(yīng)然角度看，只有權(quán)力機(jī)關(guān)才有權(quán)對(duì)行政審批進(jìn)行全面的主動(dòng)監(jiān)督，但是由于法律規(guī)定過于原則，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)自身開展各項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的啟動(dòng)條件、啟動(dòng)主體、監(jiān)督過程及結(jié)果公開、監(jiān)督效果評(píng)估等程序缺乏具體的制度設(shè)計(jì)，以致人大監(jiān)督程序難以正常啟動(dòng)，啟動(dòng)后也未必規(guī)范有效，造成監(jiān)督本身被弱化，更多的情況下，人大監(jiān)督僅停留在宣示層面，成了我們監(jiān)督體系中的一個(gè)短板，而要實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，關(guān)鍵在于“重要的是整體上達(dá)到足夠的監(jiān)督水平，而不是表示個(gè)別監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督極大化”［5］。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)被束之高閣，得不到落實(shí)，不能與行政審批改革的現(xiàn)實(shí)需求相匹配的情況，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)行政審批改革的深化推行。

四、各國(guó)規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)分析

為了“使不完善的市場(chǎng)和不完善的政府之間達(dá)到最佳組合”［6］，各國(guó)在規(guī)制改革這一國(guó)際潮流中，都積累了一些符合本國(guó)國(guó)情的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，雖然國(guó)家性質(zhì)不同，但是并不妨礙我們對(duì)這些具體制度的選擇性借鑒。

（一）事前建立權(quán)威的決策咨詢機(jī)構(gòu)

各國(guó)改革經(jīng)驗(yàn)表明，各種委員會(huì)、審議會(huì)、咨詢機(jī)關(guān)制度特別發(fā)達(dá)，雖然稱謂不盡相同，但實(shí)質(zhì)和功能相似：它們由各專業(yè)有學(xué)識(shí)有經(jīng)驗(yàn)的精英人士組成，在行政審批改革前，對(duì)每一層級(jí)、每一領(lǐng)域的所謂“重要事項(xiàng)”展開廣泛、深入而充分的調(diào)查研究和討論審議，并提出接近理想狀態(tài)的改革意見，為行政決策和決定的科學(xué)合理化奠定了堅(jiān)實(shí)的背景基礎(chǔ)，指導(dǎo)行政審批制度改革。關(guān)鍵是，政府對(duì)專家學(xué)者意見予以極高的定位，行政機(jī)關(guān)必須在充分尊重審議會(huì)答復(fù)的基礎(chǔ)上作出決策和決定。

1.美國(guó)的信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室（OIRA）。

美國(guó)于1975年開始了一系列的規(guī)制改革，其中，美國(guó)在總統(tǒng)預(yù)算和管理辦公室下設(shè)立一個(gè)信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室（OIRA），專門負(fù)責(zé)對(duì)所有的部門規(guī)定、政策草案作最后的審核，并有對(duì)上述規(guī)定、草案的最終否決權(quán)［7］。OIRA主要由經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)專家組成，注重對(duì)合法性和成本、收益進(jìn)行分析。現(xiàn)如今，設(shè)立類似的監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為全球?qū)徟贫雀母锏内厔?shì)。經(jīng)過持續(xù)不斷的推出各種規(guī)制改革措施，美國(guó)成功地界定了市場(chǎng)和政府的界限。

2.日本的審議會(huì)制度。

日本長(zhǎng)期以來形成了審議會(huì)制度，日本的每一項(xiàng)改革，都是在相應(yīng)的審議會(huì)或者委員會(huì)進(jìn)行充分調(diào)查審議的基礎(chǔ)上，扎扎實(shí)實(shí)地展開并以相關(guān)立法和制度為依托而推行的。日本很早就開始了對(duì)許認(rèn)可的清理，使其合理化的改革。先后經(jīng)歷了兩次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)，在臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)的改革意見中指出：“在現(xiàn)行的許認(rèn)可中，設(shè)有許多并不一定具有必要性的，或者難以期待其時(shí)效性的、涉及枝節(jié)末葉的繁雜、過大的限制。”因此有必要“就許認(rèn)可制度的現(xiàn)狀在盡可能廣泛的范圍內(nèi)調(diào)查其實(shí)際情況，進(jìn)行徹底的研討……以推進(jìn)許認(rèn)可制度的徹底改廢和合理化”［8］，最終提出：“通過國(guó)民的自助、自立精神的發(fā)揚(yáng)和企業(yè)的社會(huì)責(zé)任的進(jìn)一步明確化，以求得對(duì)行政過度依存素質(zhì)的排除”［9］的解決辦法，實(shí)現(xiàn)了行政許可的根本改革。

（二）事中統(tǒng)一管控，成立獨(dú)立的管理部門

為防止行政機(jī)關(guān)各自為政，避免規(guī)制改革過程中的重復(fù)和沖突，各國(guó)均成立專門的規(guī)制改革管理機(jī)構(gòu)，雖然具體設(shè)置的部門性質(zhì)有所差別，但工作職能基本一致：協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)各部門的關(guān)系，對(duì)行政機(jī)關(guān)各部門的規(guī)制改革工作進(jìn)行梳理，使得規(guī)制改革順利進(jìn)行。

韓國(guó)的規(guī)制改革委員會(huì)就是一個(gè)典型。20世紀(jì)80年代，韓國(guó)也開始了政府規(guī)制改革，但是，由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來管理政府各部門的規(guī)制改革工作，使得政府各部門的規(guī)制改革工作出現(xiàn)相互沖突和重復(fù)的現(xiàn)象，規(guī)制改革工作缺乏連續(xù)性和一致性。到了金大中時(shí)期，吸取前任政府教訓(xùn)，建立的統(tǒng)一的政府規(guī)制改革機(jī)構(gòu)——規(guī)制改革委員會(huì)，是由國(guó)務(wù)總理和社會(huì)人士組成的，明確改革的目標(biāo)、方向，制訂改革計(jì)劃，公布各項(xiàng)規(guī)制內(nèi)容，收集改革意見，使改革順利進(jìn)行。

（三）議會(huì)的積極參與全面監(jiān)控

“有權(quán)力就必須有監(jiān)督”早已深入人心。各國(guó)都堅(jiān)信行政審批權(quán)的監(jiān)督機(jī)制的重要性和必要性，并且相比較行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督而言，他們更重視地位超脫的外部監(jiān)督，但是，由于政體不同，在具體制度設(shè)計(jì)上，各有千秋。

1.美國(guó)最推崇國(guó)會(huì)的監(jiān)督權(quán)。

在美國(guó)，當(dāng)前最流行的監(jiān)督建議的主張，就是強(qiáng)調(diào)把更多的監(jiān)督權(quán)力交給國(guó)會(huì)，使國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)在公布尚未實(shí)施的任何重大規(guī)則之前，享有立法否決權(quán)，并且鼓勵(lì)國(guó)會(huì)對(duì)具體的行政審批行為”更加頻繁而有效地使用其監(jiān)督權(quán)”［10］。

美國(guó)國(guó)會(huì)有下列特點(diǎn)：（1）事前控制多。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行全面的控制，包括事前的控制、執(zhí)行中的監(jiān)督和事后的檢查，國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制遠(yuǎn)超過法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法審查［11］。（2）控制嚴(yán)密。國(guó)會(huì)對(duì)行政活動(dòng)監(jiān)督的機(jī)關(guān)主要是國(guó)會(huì)的各種常設(shè)委員會(huì)。委員會(huì)通過調(diào)查和聽證對(duì)行政部門進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督，委員會(huì)主席和有影響力的議員在發(fā)動(dòng)國(guó)會(huì)的監(jiān)督方面具有很大的決定權(quán)力。美國(guó)國(guó)會(huì)的控制時(shí)常擴(kuò)張到行政的細(xì)微事件?！皣?guó)會(huì)越來越進(jìn)入行政的具體事項(xiàng)，及到它實(shí)際上把政府的實(shí)質(zhì)權(quán)力，全都掌握在國(guó)會(huì)手中”［12］。（3）控制的機(jī)構(gòu)多職員多。國(guó)會(huì)除利用常設(shè)委員會(huì)和臨時(shí)組織的專案委員會(huì)執(zhí)行控制任務(wù)以外，還設(shè)有一些輔助機(jī)構(gòu)幫助國(guó)會(huì)行使控制權(quán)力。此外，國(guó)會(huì)的委員會(huì)和議員都有專業(yè)的職員幫忙執(zhí)行立法和控制任務(wù)。

2.英國(guó)議會(huì)的質(zhì)詢制度。

素有“議會(huì)之母”之稱的英國(guó)，質(zhì)詢是議會(huì)監(jiān)督政府的一種重要方式，并為其他議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家所采用。20世紀(jì)70年代后，英國(guó)下院設(shè)立了與政府工作相對(duì)應(yīng)的14個(gè)專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)政府的對(duì)口監(jiān)督。下院開會(huì)時(shí)，這些委員會(huì)分別就政府的內(nèi)政和外交問題向有關(guān)政府官員提出質(zhì)詢，揭露政府工作中存在的問題，督促有關(guān)部門加以改善。議員們通過質(zhì)詢，起到了監(jiān)督檢查政府工作，糾正或彌補(bǔ)政府工作的缺失，幫助政府改進(jìn)管理的作用。

3.法國(guó)的調(diào)查委員會(huì)。

調(diào)查委員會(huì)是由議會(huì)組織的專門委員會(huì)，就某一問題進(jìn)行調(diào)查研究，向議會(huì)報(bào)告，由議員組成，議員以外的專家可被邀請(qǐng)參加，但沒有表決權(quán)。調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告一旦公開發(fā)表后，對(duì)輿論界產(chǎn)生巨大的影響，迫使有關(guān)的機(jī)關(guān)采取措施，改正委員會(huì)所指責(zé)的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，所以調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告對(duì)政府的行動(dòng)，有引導(dǎo)和指明方向的作用［13］。

各國(guó)雖然改革的具體制度有所不同，但是在設(shè)立專門的行政審批改革機(jī)構(gòu)和強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督方面有共同之處。我們有必要借鑒國(guó)外的行政審批改革經(jīng)驗(yàn)，成立專門的行政審批監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)行政審批的過程性監(jiān)督，加強(qiáng)人大監(jiān)督的可操作性，將人大監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，以解決我國(guó)行政審批制度改革的困境。

五、解困行政審批制度改革的路徑

（一）激活權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是關(guān)鍵

考察國(guó)外的規(guī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的理論支撐和立法基礎(chǔ)，設(shè)立各種專門的行政審批改革機(jī)構(gòu)已是大勢(shì)所趨，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，筆者認(rèn)為，激活權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，直接將這些專門機(jī)構(gòu)具體設(shè)置在人大內(nèi)，比較適宜。

1.從法律上講，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最全面最權(quán)威的監(jiān)督，對(duì)行政審批改革進(jìn)行全程控制沒有任何法律障礙。

從機(jī)制上說，人大監(jiān)督政府的行政審批制度改革具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，人大代表由民眾選舉產(chǎn)生，隨著選舉制度的改進(jìn)和完善，普通民眾對(duì)人民代表的監(jiān)督和制約越來越具有實(shí)質(zhì)性，各級(jí)政府的主要行政首長(zhǎng)由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免相應(yīng)級(jí)別的政府官員，人大有權(quán)審議政府工作報(bào)告，這些機(jī)制提供了人大監(jiān)督制約政府的法律制度基礎(chǔ)。

2.考慮到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)節(jié)省成本的大背景下，利用已有的部門遠(yuǎn)比新設(shè)部門更加經(jīng)濟(jì)可行，考察我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的職能和設(shè)置，在人大設(shè)置似乎更加科學(xué)合理。

正如關(guān)向宏在《戰(zhàn)略與管理》1998年第4期上發(fā)表的文章指出的：為很好地發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控作用，應(yīng)強(qiáng)化中國(guó)人民代表大會(huì)的決策功能，將執(zhí)行和決策兩種職能予以分離。決策和執(zhí)行不分，是中國(guó)政府改革一直不能圓滿的一個(gè)學(xué)術(shù)層次原因。應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)承擔(dān)決策職能的政府分支，使之成為一個(gè)意見碰撞的場(chǎng)所和利益表達(dá)的渠道，并保證這些意見和利益能夠充分體現(xiàn)到最終形成的決策中去，最便當(dāng)?shù)倪x擇是利用人民代表大會(huì)制度，完善人大各種專業(yè)委員會(huì)的設(shè)置，對(duì)口強(qiáng)化其與政府各部門的聯(lián)系。各專業(yè)委員會(huì)對(duì)相應(yīng)政府部門的決策擁有有限的修改權(quán)和完整的否決權(quán)，人大常委會(huì)作為整體對(duì)國(guó)務(wù)院的決策擁有有限的修改權(quán)和完整的否決權(quán)［14］。這一主張筆者深以為然。

（二）設(shè)置相應(yīng)的行政審批改革專門機(jī)構(gòu)

根據(jù)我國(guó)行政審批改革的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)有針對(duì)性地設(shè)立如下三個(gè)專門機(jī)構(gòu)，分別行使相應(yīng)的職能。

1.設(shè)立一個(gè)權(quán)威的政策咨詢機(jī)構(gòu)。

借鑒國(guó)外的審議會(huì)、委員會(huì)、咨詢機(jī)關(guān)制度，在人大內(nèi)設(shè)置對(duì)口政府各主管部門行政審批領(lǐng)域的政策咨詢機(jī)構(gòu)，成員由聘請(qǐng)的各專業(yè)有學(xué)識(shí)有經(jīng)驗(yàn)的精英人士組成，并且在聘請(qǐng)組成人員時(shí)，借鑒我國(guó)公務(wù)員法中的公務(wù)回避制度，確保被聘請(qǐng)人士地位的超脫性。在行政審批改革前，對(duì)每一層級(jí)、每一領(lǐng)域的審批事項(xiàng)，展開廣泛、深入而充分的調(diào)查研究和討論審議，客觀地提出改革意見，確保行政審批改革的科學(xué)合理性，指導(dǎo)行政審批制度改革，對(duì)于政策咨詢機(jī)關(guān)提出的改革意見，行政機(jī)關(guān)要充分尊重和回應(yīng)，必須在改革意見的基礎(chǔ)上作出決策和決定。

2.成立職能專一的行政審批事項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)。

汲取韓國(guó)規(guī)制改革委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，在人大設(shè)置各種專業(yè)委員會(huì)，對(duì)口強(qiáng)化其與政府各部門的聯(lián)系。各專業(yè)委員會(huì)對(duì)相應(yīng)政府部門的決策擁有有限的修改權(quán)和完整的否決權(quán)，明確改革的目標(biāo)、方向，制訂改革計(jì)劃，公布各項(xiàng)規(guī)制內(nèi)容；協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)各部門的關(guān)系，對(duì)行政機(jī)關(guān)各部門的規(guī)制改革工作進(jìn)行梳理，使得規(guī)制改革順利進(jìn)行。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我們需要?jiǎng)?chuàng)新體制，設(shè)立一個(gè)權(quán)威的專門機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)行政審批改革管理工作，并且還要賦予這一機(jī)構(gòu)依法對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理時(shí)，建立起統(tǒng)一的行政審批事項(xiàng)信息庫(kù)，并將審批單位、審批名稱、審批內(nèi)容、審批依據(jù)、審批條件、審批程序、審批費(fèi)用、審批時(shí)限和執(zhí)行日期等詳細(xì)資料在新聞媒體上予以公告。對(duì)于新增加的行政審批事項(xiàng)，在進(jìn)行審查后，也予以備案，并報(bào)請(qǐng)相關(guān)部門予以發(fā)布。同時(shí)，也將實(shí)際運(yùn)行的每項(xiàng)審批事項(xiàng)和一些較大的審批事項(xiàng)的審批結(jié)果儲(chǔ)存入計(jì)算機(jī)，作為對(duì)審批監(jiān)管的查閱依據(jù)。對(duì)已經(jīng)完成的審批事項(xiàng)也做成統(tǒng)一的電子檔案，并將詳細(xì)資料公之于眾，主要包括審批事項(xiàng)、法律依據(jù)、審批部門、審批人員、部門負(fù)責(zé)人等內(nèi)容，以便加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)督。

3.設(shè)立行政審批事項(xiàng)投訴機(jī)構(gòu)。

2013年11月7日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在中國(guó)工會(huì)第十六次全國(guó)代表大會(huì)上，講到國(guó)務(wù)院的一位部長(zhǎng)接到一個(gè)大學(xué)生的舉報(bào)，其創(chuàng)業(yè)熱情被繁瑣的審批制度抑制的事例，來證明減少行政審批，簡(jiǎn)政放權(quán)的現(xiàn)實(shí)必要性和政府的決心。當(dāng)然我們確信這一問題肯定能得到妥善解決，但是這種將行政審批直接舉報(bào)到中央部委的情況在一個(gè)法治社會(huì)是不正常的，為什么非要通過非正常的途徑才能讓政府部門了解解決呢？究其原因是我國(guó)目前還沒有一個(gè)有效的溝通渠道，能夠使群眾及時(shí)反映情況，政府有關(guān)部門及時(shí)掌握行政審批改革在群眾中的反映。我們不妨借鑒英國(guó)議會(huì)的質(zhì)詢制度，明確規(guī)范人大監(jiān)督詢問、質(zhì)詢和追責(zé)的程序，在人大設(shè)立與政府工作相對(duì)應(yīng)的專門委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)政府的對(duì)口監(jiān)督，督促行政審批管理機(jī)構(gòu)將對(duì)外界的投訴進(jìn)行立案?jìng)刹?，?duì)職責(zé)范圍內(nèi)的行政審批的失誤、錯(cuò)誤行為進(jìn)行糾正和懲處，情節(jié)嚴(yán)重的將移交相關(guān)部門處理，確保審批的透明性和公開性、政府的可接近性，落實(shí)人大監(jiān)督的可操作性，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批改革的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督。

人大對(duì)政府的監(jiān)督職能，憲法和法律上都有足夠依據(jù)，所以激活人大的監(jiān)督權(quán)將行政審批的監(jiān)督權(quán)置于人大立法監(jiān)督之下，既關(guān)鍵，又不失穩(wěn)健。當(dāng)然，落實(shí)人大監(jiān)督，還需要詳盡周密的具體制度安排，任重而道遠(yuǎn)，但是，強(qiáng)化人大監(jiān)督，對(duì)于我們突破行政審批改革困境，確保行政相對(duì)人合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，均具有極其重大和深遠(yuǎn)的意義，值得我們上下求索。

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［13］王名揚(yáng).法國(guó)行政法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.423.

責(zé)任編輯：邵東華

A New Solution to the Reform of the Administrative Examination and Approval

Zhang Jie
（Law School，Zhengzhou University，Zhengzhou，Hennan 450046）

Although the reform of the administrative examination and approval in our country is fruitful，but the difficulties being encountered in the reform still need to be resolved.Examining the supervision mechanism of the administrative examination and approval system，establishing specialized agencies in the National People’s Congress to supervise administrative examination and approval，strengthening and realizing the supervision of the National People’s Congress on administrative examination and approval，implementing the supervision of the National People’s Congress is the way out of the dilemma of the reform of the administrative examination and approval rules.

administrative examination and approval；reform；NPC supervision；institutional setting

D922.1

A

2095-3275（2015）05-0033-08

2015-05-06

本文系2014年河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)群體性事件法治化治理機(jī)制研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)：142400410148）。

張杰（1973— ），女，河南蘭考人，鄭州大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榉▽W(xué)與行政法學(xué)。