呂薇

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，要加強(qiáng)體制機(jī)制改革，營(yíng)造有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了30年多年的高速發(fā)展，隨著發(fā)展環(huán)境的變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正步入新常態(tài)。新常態(tài)不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速轉(zhuǎn)向中高速，其本質(zhì)是發(fā)展環(huán)境的變化要求發(fā)展方式和動(dòng)力轉(zhuǎn)變。新形勢(shì)下，規(guī)模速度型的粗放增長(zhǎng)的發(fā)展方式不可持續(xù)，必須實(shí)現(xiàn)質(zhì)量效率型的集約增長(zhǎng)，發(fā)展動(dòng)力從依靠低成本要素消耗轉(zhuǎn)向依靠技術(shù)進(jìn)步、勞動(dòng)力素質(zhì)提高和創(chuàng)新。黨的十八大提出，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)需要發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩方面的作用

創(chuàng)新的本質(zhì)是通過(guò)發(fā)明創(chuàng)造和利用知識(shí)來(lái)創(chuàng)造財(cái)富。創(chuàng)新包括技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新等，技術(shù)創(chuàng)新是將科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的過(guò)程。因此，創(chuàng)新是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，以利益驅(qū)動(dòng)和制度保障。

實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，既要有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置創(chuàng)新要素的作用，也要更好發(fā)揮政府的作用。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的決定性作用，不僅是要由市場(chǎng)定價(jià)，更重要的是放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，建立公平競(jìng)爭(zhēng)、法治有序的市場(chǎng)環(huán)境，減少不必要的行政干預(yù)和限制，給企業(yè)更多自主選擇的權(quán)利，讓企業(yè)能夠根據(jù)市場(chǎng)需求決定創(chuàng)新投入的方向，使企業(yè)創(chuàng)新能夠在市場(chǎng)上獲利。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，不等于政府不能作為，關(guān)鍵是政府要找準(zhǔn)定位，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。一方面，政府要營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。要改進(jìn)政府支持創(chuàng)新的方式，減少政府直接選擇企業(yè)和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)資助，多制定普惠性政策，形成各類技術(shù)路線和企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，防止因點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的資助政策導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)，甚至出現(xiàn)腐敗。另一方面，政府要尊重客觀規(guī)律和創(chuàng)新規(guī)律，通過(guò)科學(xué)、合理的政策作用于市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資源向創(chuàng)新集聚。

在技術(shù)發(fā)展的不同階段，政府的作用不同。在技術(shù)跟蹤和追趕階段，技術(shù)路線和市場(chǎng)都比較確定，政府可以通過(guò)規(guī)劃和計(jì)劃，引導(dǎo)和支持引進(jìn)技術(shù)消化和改進(jìn)創(chuàng)新。但是，在前沿技術(shù)領(lǐng)域和突破創(chuàng)新階段，市場(chǎng)和技術(shù)路線均不確定，政府不能再靠規(guī)劃和計(jì)劃來(lái)決定創(chuàng)新的方向，而應(yīng)公平對(duì)待各種技術(shù)路線，由市場(chǎng)選擇。但政府可以通過(guò)規(guī)制和政策調(diào)整利益機(jī)制，引導(dǎo)創(chuàng)新資源的配置。創(chuàng)新本身就是一個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程，成功的創(chuàng)新是在眾多失敗的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。政府應(yīng)重點(diǎn)支持前期研究開(kāi)發(fā)、試驗(yàn)示范和推廣。創(chuàng)新政策環(huán)境不僅要有利于鼓勵(lì)增加創(chuàng)新投入，更重要的是如何對(duì)待新生事物，對(duì)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新模式要采取寬松的環(huán)境，為開(kāi)拓新市場(chǎng)創(chuàng)造條件。

制定創(chuàng)新政策要尊重創(chuàng)新規(guī)律

首先，建立公平競(jìng)爭(zhēng)、法治有序的市場(chǎng)環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力。企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲利。因此，要建立公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，創(chuàng)造各種所有制企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、平等獲得創(chuàng)新資源的市場(chǎng)環(huán)境和機(jī)制。加快重要資源價(jià)格和稅收改革，利用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)和引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新。消除行政性壟斷，對(duì)可競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)放開(kāi)準(zhǔn)入，對(duì)自然壟斷行業(yè)采取合理的規(guī)制，依法規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，限制壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高侵權(quán)成本和降低維權(quán)成本推升知識(shí)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，保護(hù)創(chuàng)新者的權(quán)益。建立寬容失敗的創(chuàng)新文化，在保障誠(chéng)信的體系下，允許創(chuàng)業(yè)者失敗后東山再起等。

第二，實(shí)施定向的普惠性政策，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)創(chuàng)新以市場(chǎng)為導(dǎo)向，利益驅(qū)動(dòng)，企業(yè)是否愿意創(chuàng)新在于創(chuàng)新是否能夠?yàn)槠鋷?lái)收益。政府鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的正確方式是營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，使創(chuàng)新企業(yè)能夠在市場(chǎng)上盈利，而不是直接挑選企業(yè)和研發(fā)項(xiàng)目。目前，中國(guó)采取自上而下的政府主導(dǎo)創(chuàng)新模式。政府支持創(chuàng)新的方式以直接選擇企業(yè)的研發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的資助為主。其結(jié)果容易造成企業(yè)間不公平競(jìng)爭(zhēng)，可能扼殺一些更好的創(chuàng)新。例如，20世紀(jì)70年代，為了應(yīng)對(duì)石油天然氣短缺，美國(guó)政府對(duì)發(fā)展各種非常規(guī)能源的企業(yè)給予同等政策，在放松價(jià)格和稅收減免的利益機(jī)制激勵(lì)下，各種企業(yè)、不同的技術(shù)路線公平競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，最終頁(yè)巖氣技術(shù)脫穎而出，在較高的石油價(jià)格下形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策要減少政府直接選擇企業(yè)和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)資助，應(yīng)通過(guò)定向的普惠性政策形成各類技術(shù)路線和企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，讓市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)創(chuàng)新要素的配置。

第三，增強(qiáng)政策穩(wěn)定性和透明度，形成可預(yù)期的投資回報(bào)機(jī)制。創(chuàng)新需要長(zhǎng)期投入，并且具有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，必須有明確的、長(zhǎng)期穩(wěn)定的、可預(yù)期的政策，企業(yè)才舍得花錢投入、下大力氣進(jìn)行創(chuàng)新。目前，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策很多以短期政策為主，經(jīng)常依靠行政命令和紅頭文件，支持與限制交替，企業(yè)無(wú)法也不敢進(jìn)行長(zhǎng)期創(chuàng)新投入。如，在發(fā)展戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)時(shí)，我們以規(guī)模為行業(yè)準(zhǔn)入門檻，在統(tǒng)一規(guī)劃和考核指標(biāo)引導(dǎo)下，一些地方政府以零地價(jià)和減免項(xiàng)目稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)大規(guī)模投資，導(dǎo)致一哄而上，產(chǎn)能過(guò)剩，緊接著又要“剎車”和砍項(xiàng)目。這種行政命令式的調(diào)控政策陷入“一放就亂、一管就死”的循環(huán)往復(fù)，造成企業(yè)投資損失。反觀德國(guó)，德國(guó)政府在鼓勵(lì)發(fā)展太陽(yáng)能發(fā)電時(shí)，通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)電和遞減的固定上網(wǎng)電價(jià)，太陽(yáng)能發(fā)電的每一檔上網(wǎng)電價(jià)固定20年，使光伏發(fā)電提供者能獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)，又對(duì)其形成了不斷改進(jìn)技術(shù)、降低發(fā)電成本的壓力，這樣，就建立了優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此，創(chuàng)新政策需要建立公開(kāi)透明、長(zhǎng)期穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制，形成可預(yù)期的投資回報(bào)，鼓勵(lì)投資者進(jìn)行長(zhǎng)期技術(shù)創(chuàng)新投入。

第四，通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。安全、環(huán)境、質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)接入等各類標(biāo)準(zhǔn)是推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的重要措施。例如，歐盟各國(guó)通過(guò)定期提升汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，每4年一個(gè)臺(tái)階，而且標(biāo)準(zhǔn)一旦公布實(shí)施，就嚴(yán)格執(zhí)行，促進(jìn)汽車企業(yè)持續(xù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新投資，不斷降低廢氣排放。同時(shí)，歐洲汽車排放標(biāo)準(zhǔn)的制定具有超前性，如2014年就開(kāi)始確定2020年的標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)能夠提前做好準(zhǔn)備，進(jìn)行技術(shù)升級(jí)。而中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)往往滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且執(zhí)法不嚴(yán)，使企業(yè)無(wú)章可循，甚至導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”。如，中國(guó)的汽車 “國(guó)4排放標(biāo)準(zhǔn)”（國(guó)家第四階段機(jī)動(dòng)車污染排放標(biāo)準(zhǔn)）出臺(tái)的時(shí)間不確定，幾次推遲出臺(tái)，而且只能在有條件的地區(qū)實(shí)施。結(jié)果，有些汽車制造企業(yè)事先投入大量研發(fā)經(jīng)費(fèi)開(kāi)發(fā)和改造汽車發(fā)動(dòng)機(jī)電控燃油噴射系統(tǒng)，無(wú)法按時(shí)進(jìn)入市場(chǎng)，導(dǎo)致投資難以取得應(yīng)有的回報(bào)。因此，在外部性和網(wǎng)絡(luò)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境、安全、質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)等各類標(biāo)準(zhǔn)的作用，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和推動(dòng)新技術(shù)的應(yīng)用。

第五，重視培育市場(chǎng)，促進(jìn)新技術(shù)推廣應(yīng)用。市場(chǎng)是重要的創(chuàng)新要素，只有在市場(chǎng)上獲得成功的創(chuàng)新才是有效的創(chuàng)新，因此，開(kāi)拓市場(chǎng)是創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府需要制定系統(tǒng)的政策培育市場(chǎng)，給產(chǎn)業(yè)界和消費(fèi)者一個(gè)明確的信號(hào)和方向。例如，美國(guó)聯(lián)邦政府在推廣數(shù)字電視時(shí)，通過(guò)法律確立數(shù)字電視標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施的時(shí)間表，優(yōu)先在公共廣播電視臺(tái)進(jìn)行示范，并制定配套政策為電視臺(tái)、制造業(yè)、用戶等各方面提供一個(gè)技術(shù)轉(zhuǎn)換的準(zhǔn)備時(shí)間。同時(shí)，加強(qiáng)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。又如，歐洲在發(fā)展太陽(yáng)能發(fā)電和風(fēng)電時(shí)，也是先做規(guī)劃和加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，然后再布局電站。中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策往往把重點(diǎn)放在供應(yīng)側(cè)，忽視了需求市場(chǎng)的培育。如，最初，中國(guó)發(fā)展太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)放在太陽(yáng)能光伏電池和組件的加工制造，因成本和電網(wǎng)等原因，國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能用電市場(chǎng)發(fā)展緩慢。其結(jié)果是，中國(guó)的光伏電池和組件的生產(chǎn)規(guī)模居世界前列，產(chǎn)品以出口為主，將能耗和污染留在國(guó)內(nèi)，清潔能源輸送到國(guó)外，還不斷受到歐美等國(guó)的反傾銷和反補(bǔ)貼。因此，在推動(dòng)新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，應(yīng)從供給和需求兩方面出發(fā)制定配套政策，重點(diǎn)支持核心技術(shù)研究開(kāi)發(fā)和重大技術(shù)示范項(xiàng)目，培育早期市場(chǎng)等，給創(chuàng)新者一個(gè)比較明確的市場(chǎng)預(yù)期。

總之，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，要加強(qiáng)體制機(jī)制改革，營(yíng)造有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力。

（作者為全國(guó)人大代表、全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)委員、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員）