王琳娜

（山東省滕州市文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)，山東 滕州 277500）

一、引言

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是保證組織履行社會公共責(zé)任的一種制度體系，它的設(shè)立避免了徇私舞弊、缺乏監(jiān)管、濫用職權(quán)等不良行為的出現(xiàn)。內(nèi)部控制能夠幫助行政事業(yè)單位保障資產(chǎn)安全、提高會計審計效率、保障活動順利進(jìn)行。我國從2014年1月1日起正式實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，確立了我國內(nèi)部控制的基礎(chǔ)框架，也標(biāo)志著我國內(nèi)部控制建設(shè)取得了重大進(jìn)展。但我國正處于轉(zhuǎn)型期，改革開放程度不斷加深，各種問題也逐漸顯現(xiàn)出來。無獨(dú)有偶，不少行政事業(yè)單位也出現(xiàn)了缺乏監(jiān)管、有失效率、管理不當(dāng)?shù)葐栴}，這些問題與內(nèi)部控制的建設(shè)、完善有很大的關(guān)系?，F(xiàn)階段，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)有利于響應(yīng)國家號召、深化行政體制改革、提高管理的執(zhí)行力、幫助防止貪污腐敗現(xiàn)象，加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)刻不容緩。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及原因

（一）內(nèi)部環(huán)境有待改善

內(nèi)部環(huán)境是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性因素，決定了整個內(nèi)部控制的基準(zhǔn)。內(nèi)部環(huán)境包括了組織架構(gòu)、人力資源政策和內(nèi)部控制意識三個部分，每個部分又包含許多內(nèi)容，相對復(fù)雜。由于內(nèi)部環(huán)境的基礎(chǔ)性和復(fù)雜性，現(xiàn)階段我國的內(nèi)部環(huán)境差強(qiáng)人意，有待繼續(xù)改進(jìn)和完善，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是制度方面，現(xiàn)階段還沒有統(tǒng)一的規(guī)范制度，內(nèi)部控制無章可循，內(nèi)部控制各部門之間也存在不協(xié)調(diào)情況，急需制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并協(xié)調(diào)各部門在內(nèi)部控制中的關(guān)系。此外，現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度與法律法規(guī)出現(xiàn)了矛盾點(diǎn)，例如，現(xiàn)有的財政國庫管理制度與稅收征管法、預(yù)算法就不協(xié)調(diào)。其次是沒有內(nèi)部控制的意識，許多事業(yè)單位沒有意識到內(nèi)部控制的作用，對其不夠重視，也就沒有著重加強(qiáng)內(nèi)部控制的建設(shè)，有的單位迫于檢查的壓力，形式上在執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)則走過場，并無實(shí)際的工作成效。再次是組織架構(gòu)的設(shè)置也差強(qiáng)人意，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清的情況，以財務(wù)人員為例，單位財務(wù)人員往往擔(dān)任的是“錢袋子”的角色，對活動過程不了解，并不能發(fā)揮財務(wù)人員應(yīng)有的功能。部分單位在建立制度的時候，并沒有確定執(zhí)行人員和負(fù)責(zé)人員，導(dǎo)致當(dāng)出現(xiàn)問題的時候，部門人員相互推諉。

（二）信息溝通不到位

現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系中，信息交流是普遍存在的，但是信心的傳遞、信息的真實(shí)性、信息的溝通都是問題所在。上下級之間、部門和部門之間，信息如若不能及時、準(zhǔn)確地進(jìn)行傳達(dá)和溝通，那么問題就得不到解決，可能釀成嚴(yán)重的后果。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的信息主要有三個方面：首先是信息不及時，特別是發(fā)生緊急事件的時候，若信息不能在各級快速傳達(dá)，特別是上級如果沒能得到及時的報告而沒有妥善處理，可能就會錯過處置緊急事件的最佳時機(jī)，這樣導(dǎo)致的嚴(yán)重后果可能就是國家財產(chǎn)的流失；其次是信息失真，這是信息在傳遞過程出現(xiàn)的最低級也是最常見的情況，大多都是由于信息傳遞人員工作失職或者溝通不當(dāng)造成的；最后是溝通不暢，以現(xiàn)行的會計集中核算制為例，該制度下由會計核算中心承擔(dān)核算和監(jiān)督的職責(zé)，但是會計核算中心和行政事業(yè)單位兩個部門，一個重心在財務(wù)，一個重心在實(shí)務(wù)，兩部門忽略了信息共享，存在溝通不暢的問題，逐漸形成了財務(wù)和實(shí)物分離的狀況，導(dǎo)致內(nèi)部控制無法獲取有效信息。

（三）缺乏風(fēng)險意識

近年來，包括次貸危機(jī)在內(nèi)的金融危機(jī)頻頻發(fā)生，雖然行政事業(yè)單位較少從事經(jīng)濟(jì)活動，但是，危機(jī)的影響也慢慢延伸到了公共領(lǐng)域，這無疑會加大各單位的風(fēng)險，特別是在財務(wù)方面。除此之外，還有肯定會面臨的社會風(fēng)險和政治風(fēng)險等。行政事業(yè)單位工作職能并不是盈利，而是社會管理和社會服務(wù)。行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制的時候因?yàn)樽陨淼姆菭I利性而缺乏風(fēng)險意識，很少分析風(fēng)險并加以防范，比如出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象的風(fēng)險，由于法律法規(guī)尚不健全，一些官員利用管理的漏洞做出有害國家公共利益的事情。更或是，一些單位握有國有財產(chǎn)的配置權(quán)，責(zé)任重大，由于缺乏風(fēng)險意識，可能會導(dǎo)致資源配置不合理的地方。還有就是資金使用效率的問題，現(xiàn)階段，資金使用效率較低，這種風(fēng)險一直未得到重視。缺乏風(fēng)險意識，那么在對風(fēng)險進(jìn)行評估的時候也是不全面、不徹底和不科學(xué)的，意識不到風(fēng)險的存在就不能準(zhǔn)確地評價風(fēng)險。顯然，當(dāng)潛在的風(fēng)險真真切切發(fā)生的時候，就不能夠應(yīng)對發(fā)生的情況，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重的后果。

（四）監(jiān)督考核機(jī)制有失效率

監(jiān)督考核機(jī)制實(shí)效首先表現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理，主要是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，對內(nèi)部審計的認(rèn)識不夠徹底，行政事業(yè)單位，部門設(shè)置繁雜，審計方面就有行政財務(wù)收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部任中審計等，因此，有些領(lǐng)導(dǎo)就認(rèn)為不需要在設(shè)置審計機(jī)構(gòu)了，還有的甚至將審計等同于紀(jì)檢監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不理想。其次是監(jiān)督缺乏實(shí)效，僅流于形式，承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)的審計機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性，往往是在其他部門主管下運(yùn)行的，這也就會使審計在執(zhí)行其監(jiān)督職能的時候有所畏懼，展不開手腳，有些單位的審計機(jī)構(gòu)更是無權(quán)處理相關(guān)問題，這嚴(yán)重影響了審計工作的質(zhì)量，難以達(dá)到監(jiān)督的目的。上述的兩方面是行政事業(yè)單位內(nèi)部因素，然而還存在著外部監(jiān)督因素的影響，有些內(nèi)部控制系統(tǒng)缺乏外部監(jiān)督的動力，現(xiàn)有的法律法規(guī)只要求財政、審計部門監(jiān)督資金運(yùn)行的合理性和規(guī)范性，而不注重內(nèi)部控制制度的建立，并未對其檢查和評價。還有一些特殊的單位，由于及專職業(yè)務(wù)的保密性，不能對外透露信息，外部監(jiān)督力量也就不能充分發(fā)揮。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策

（一）構(gòu)建優(yōu)良的內(nèi)部控制環(huán)境

構(gòu)建優(yōu)良的內(nèi)部控制環(huán)境，首先要建立完整的內(nèi)部控制制度，完善相關(guān)的法律法規(guī)，結(jié)合我國行政事業(yè)單位的特點(diǎn)以及時代特征，借鑒成功的案例來完善。內(nèi)部控制制度要求概念清晰、架構(gòu)合理、邏輯合理，并且是專門適用于行政事業(yè)單位，合乎相關(guān)的法律法規(guī)，做到有章可循。此相關(guān)的法律法規(guī)也要制定或者完善，以適應(yīng)不斷變化的環(huán)境和各單位的特殊性。組織架構(gòu)的設(shè)置也要特別注意，崗位設(shè)置要合理，權(quán)責(zé)分明，活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等個環(huán)節(jié)要指定到部門或者個人，各部門相互促進(jìn)的同時也要相互監(jiān)督。

另外重要的一點(diǎn)是要提高內(nèi)部控制意識，特別是領(lǐng)導(dǎo)者的內(nèi)部控制意識，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)者在單位里起著決定性的作用，強(qiáng)化他們的內(nèi)部控制意識能夠直接影響工作，進(jìn)而影響這個內(nèi)部控制建設(shè)。對相關(guān)人員進(jìn)行內(nèi)部控制培訓(xùn)學(xué)習(xí)是最基本的工作，通過培訓(xùn)掌握基礎(chǔ)知識，意識到內(nèi)部控制的重要意義，提高對內(nèi)部控制的認(rèn)識，通過學(xué)習(xí)了解相關(guān)知識后，可以加強(qiáng)相關(guān)人員的交流，共同探索進(jìn)步。

（二）建立信息管理系統(tǒng)

傳統(tǒng)的信息傳遞過程中，經(jīng)常由于主觀和客觀因素造成失真、實(shí)效的現(xiàn)象，而標(biāo)準(zhǔn)化的信息管理系統(tǒng)可以保證信息快速準(zhǔn)確的傳播。建立信息管理系統(tǒng)的目標(biāo)就是保證信息的及時、有效和溝同，以此來保證內(nèi)部控制良好運(yùn)行。首先是下級對上級的報告，要求責(zé)任到人，及時反饋，一方面是能夠?qū)?dāng)前的情況及時向領(lǐng)導(dǎo)反映，使得領(lǐng)導(dǎo)了解工作進(jìn)度、人事情況、財務(wù)狀況等方面；另一方面是預(yù)防出現(xiàn)突發(fā)情況，能夠及時向領(lǐng)導(dǎo)報告，保證領(lǐng)導(dǎo)及時的決策不錯過時間點(diǎn)。其次是個部門之間的公共信息系統(tǒng)，以便信息快速大范圍的傳遞，也有信息共享的作用，但是要注意提高工作人員運(yùn)用該系統(tǒng)的意識，不然就形同虛設(shè)。

（三）提高風(fēng)險意識，建立風(fēng)險評估機(jī)制

行政事業(yè)單位的非營利性，往往缺乏風(fēng)險意識，提高風(fēng)險意識，刻不容緩。提高風(fēng)險意識最直接的途徑是宣傳相關(guān)知識并組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，了解在內(nèi)部控制建設(shè)過程中缺乏風(fēng)險意識的利害關(guān)系，特別是對于領(lǐng)導(dǎo)層和財務(wù)人員，應(yīng)該著重強(qiáng)化他們的風(fēng)險意識。財務(wù)人員應(yīng)該了解資金流動的整個過程而不是僅限于賬面數(shù)據(jù)，并對每個環(huán)節(jié)預(yù)測、監(jiān)控，及時判斷可能的風(fēng)險。對風(fēng)險的意識應(yīng)該細(xì)化到活動的各個環(huán)節(jié)點(diǎn)上，對活動的整個流程都有詳細(xì)透徹的風(fēng)險分析。

僅僅提高風(fēng)險意識還不夠，還必須落實(shí)風(fēng)險評估機(jī)制，以求更準(zhǔn)確、更高效地識別風(fēng)險，進(jìn)而及時做好風(fēng)險的防范措施。行政事業(yè)單位應(yīng)該成立專業(yè)的風(fēng)險評估小組，對活動進(jìn)行全方位的評價和預(yù)判，為領(lǐng)導(dǎo)的決策提供依據(jù)。開展風(fēng)險評估工作的時候，首先是要確認(rèn)內(nèi)部控制的目標(biāo)以及其部門職能，了解相關(guān)的業(yè)務(wù)范圍；其次是系統(tǒng)、準(zhǔn)確地評價風(fēng)險后，對風(fēng)險的損失進(jìn)行評估；然后是判斷風(fēng)險的可能性和影響因素，以及影響程度的大??；最后是給出能夠規(guī)避風(fēng)險或者降低風(fēng)險的對策。例如，行政事業(yè)單位在對外單位提供擔(dān)保業(yè)務(wù)時，需要承擔(dān)連帶責(zé)任、風(fēng)險較大，才接受該業(yè)務(wù)前需要對其進(jìn)行分析，權(quán)衡風(fēng)險大小，預(yù)估損失，再進(jìn)行抉擇。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督，整合審計

內(nèi)部控制制度能夠持續(xù)、高效的運(yùn)行，需要不斷的監(jiān)督，防止出現(xiàn)紕漏。監(jiān)督的職能主要由審計來承擔(dān)，也就要確保審計的質(zhì)量。首先，必須認(rèn)識到審計的重要性，審計機(jī)構(gòu)是必須設(shè)立的獨(dú)立部門，不能由哪一個部門兼管，明確審計人員的工作內(nèi)容和權(quán)限，審計人員除了要具備專業(yè)知識外還要誠實(shí)守信，具有高素質(zhì)。其次，要加強(qiáng)審計的培訓(xùn)工作，掌握最新的業(yè)務(wù)技能，加強(qiáng)工作人員之間的交流，相互學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。審計最重要的是確保其獨(dú)立性，這樣審計人員才能放開手腳，實(shí)事求是完成工作。另外，組織專門人員或者單位負(fù)責(zé)人定期對內(nèi)部控制進(jìn)行有效性評價，全面透徹地查找缺陷并對其進(jìn)行分析，分析探討后給出可實(shí)施的改進(jìn)對策，保證內(nèi)部控制能夠持續(xù)有效的運(yùn)行。此外，還要加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制，財政、稅務(wù)等部門要加強(qiáng)對其他單位的監(jiān)督核查，多重保證準(zhǔn)確性，幫助行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提升效率。

[1]吳猛.關(guān)于推進(jìn)我國行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的研究[J].教育財會研究，2013，(5).

[2]王靜.新時期中國行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013，(33).