摘要：公務(wù)員行為規(guī)范是當代行政法治環(huán)境下行政機關(guān)約束和控制所屬公務(wù)員的重要手段之一，也是內(nèi)部行政法的關(guān)鍵問題之一。在公務(wù)員行為規(guī)范體系中，獎勵規(guī)范的功能主要表現(xiàn)為，其作為行為規(guī)范的激勵性環(huán)節(jié)，能夠通過獎勵引導(dǎo)公務(wù)員實施正確行為并提高工作績效。在獎勵規(guī)范的實施過程中，獎勵的內(nèi)容越符合公務(wù)員的需要、獎勵的幅度越大，越能激勵其從事行為規(guī)范所倡導(dǎo)的行為。獎勵的方式主要包括物質(zhì)獎勵、精神獎勵和待遇獎勵，三者能夠從不同角度對公務(wù)員施以激勵；而獎勵方式的多元化、獎勵程序的嚴格化以及激勵作用的進一步強化，應(yīng)當在引導(dǎo)公務(wù)員遵守行為規(guī)范、從事良好行為的過程中發(fā)揮更加顯著的功效。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；獎勵規(guī)范；物質(zhì)獎勵；精神獎勵；待遇獎勵

中圖分類號：D922.11 文獻標識碼：A 文章編號：

2013年11月12日，中共十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求行政機關(guān)“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責任制”，“做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。其中對于執(zhí)法程序、自由裁量權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督及責任制等各項內(nèi)容，不能單純地依靠《公務(wù)員法》、《國家賠償法》、《刑法》等全國性法律，而更應(yīng)借助距離公務(wù)員更近、規(guī)定更為細致的行為規(guī)范來具體實現(xiàn)。一般而言，公務(wù)員行為規(guī)范是指由行政主體制定并實施的、僅對該行政主體所屬公務(wù)員及其下級機關(guān)所屬公務(wù)員發(fā)生效力，通過道德性約束和規(guī)定性約束規(guī)范公務(wù)員職務(wù)行為和非職務(wù)行為的規(guī)范性文件。公務(wù)員行為規(guī)范體系主要由倫理規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范、獎懲規(guī)范、考核規(guī)范和投訴規(guī)范五部分構(gòu)成，其中獎勵規(guī)范是指對模范遵守行為規(guī)范且在執(zhí)法中具有良好表現(xiàn)的公務(wù)員進行物質(zhì)、精神和待遇獎勵的規(guī)范性文件。早在古希臘時期，亞里士多德就曾指出，“為了保證任何官員不用其它方法（如賄賂或索詐等）營謀私利，應(yīng)訂頒章程來獎勵以廉潔著名的官員。”[1]269由于獎勵規(guī)范具有鮮明的正向意義，并對行為規(guī)范體系的良性運轉(zhuǎn)起著重要的激勵作用，因此，本文將對獎勵規(guī)范的主要功能和立法狀況進行考察和論述。

一、公務(wù)員獎勵規(guī)范的功能闡釋

（一）作為行為規(guī)范的激勵性環(huán)節(jié)

獎勵規(guī)范的首要功能體現(xiàn)在，其有助于在整體上提高行為規(guī)范的實際效力，使公務(wù)員按照行為規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容從事職務(wù)行為。為督促公務(wù)員遵守規(guī)范，一般性的方法是通過懲罰性規(guī)范來使違規(guī)者遭受不利，從而使其為了避免這種不利而遵守規(guī)范；但另一方面，其實獎勵公務(wù)員合法且正當?shù)男袨橐材艿竭_這一目的，因為其也會對公務(wù)員的利益帶來實質(zhì)影響——懲罰是給違規(guī)公務(wù)員的利益帶來負增長，獎勵則是給守法公務(wù)員的利益帶來正增長；而公務(wù)員如果能因遵守規(guī)范而獲益，則會激勵其將自身行為向規(guī)范的要求靠攏，最終在提高行為規(guī)范實效的目的上達到與懲罰性規(guī)范殊途同歸的效果?？梢哉f，在行為規(guī)范的責任機制中，獎勵規(guī)范和懲罰規(guī)范是實現(xiàn)同一目的的兩種方式，是相輔相成、缺一不可的：（1）從原因上講，“我們之所以服從，可能是因為我們希望得到獎勵，也可能因為我們害怕受到懲罰”，[2]74獎勵和懲罰都可以成為公務(wù)員遵守規(guī)范的動因。（2）從實踐上講，“在大多數(shù)領(lǐng)域中，我們都是將獎勵和處罰的方法結(jié)合起來使用的。也就是說，如果你合作就給予獎勵，如果不合作就給予處罰……但將它們決然分開則肯定是錯誤的?！盵3]277可見，獎勵和懲罰的綜合或交叉運用才是更為合理的操作模式。（3）從方向性上講，懲罰是負向激勵，獎勵是正向激勵，很多時候“采用胡蘿卜進行激勵”要比“采用大棒之類的有效的強制措施”更有助于公務(wù)員對規(guī)范的遵守。[4]323因此，行為規(guī)范中若只存在負向激勵而缺乏正向激勵，顯然不如“雙管齊下”更有利于其健康運行——賞罰并行、獎懲合一、激勵和禁止共存才是確保公務(wù)員遵守規(guī)范的全面路徑。

（二）通過獎勵引導(dǎo)公務(wù)員實施正確行為

宋功德教授指出：“行政組織中的激勵機制，是引導(dǎo)公務(wù)人員的行為向著行政組織目標的正強化過程”，[5]411而獎勵規(guī)范的另一層重要功能就在于，其能通過對符合行為規(guī)范且合理正當?shù)穆殑?wù)行為或者其他具有突出貢獻的行為的肯定，來引導(dǎo)公務(wù)員實施此類行為，或者說，通過獎勵規(guī)范的宣示，相應(yīng)的行為就是被行政機關(guān)明確鼓勵和提倡的，公務(wù)員實施此類行為就會獲得所在機關(guān)的肯定性評價。至于公務(wù)員的何種行為應(yīng)當受到獎勵，我們對《公務(wù)員法》、《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》以及各地方頒布的7部已經(jīng)生效實施的規(guī)范性文件進行了考察：

（2）其實在上表中，各地方的獎勵規(guī)范基本都遵照、沿襲或者挪用了作為上位法的《公務(wù)員法》和《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》中關(guān)于獎勵事項的規(guī)定，有的甚至是完全照搬過來。這種做法盡管能夠使地方立法擁有堅實的上位法依據(jù)，鞏固和增強其合法性，但亦有重復(fù)立法之嫌，或者說，在下位法中規(guī)定與上位法完全相同的內(nèi)容是沒有實質(zhì)意義的——地方立法的目的在于按照上位法的立法意圖將之具體化和操作化，或者在不違反上位法本意的前提下規(guī)定具有地方特殊性的內(nèi)容，而上表中大部分地方立法都沒有做到這一點。

（3）可以看出，這11種應(yīng)受獎勵的行為與公務(wù)員行為規(guī)范中的倫理規(guī)范具有更為密切的關(guān)聯(lián)。比如，“在搶險、救災(zāi)等特定環(huán)境中奮不顧身”、“見義勇為，舍己救人，維護社會公德和社會治安”、“同違法違紀行為作斗爭”等屬于社會公德規(guī)范，“遵守紀律，廉潔奉公，作風正派”等屬于廉政規(guī)范，等等。此處的問題在于，獎勵的事項并沒有與公務(wù)員的具體職務(wù)行為聯(lián)系起來，過于倫理性的獎勵事項弱化了其與公務(wù)員工作的直接對應(yīng)性；或者說，公務(wù)員在單純地完成了本職工作、遵守了行為規(guī)范并實現(xiàn)了執(zhí)法目標之后，是無法獲得獎勵的，而諸如民族團結(jié)、消除事故、搶險救災(zāi)、舍己救人、國家榮譽等并不是公務(wù)員能夠在日常的工作環(huán)境中經(jīng)常遇到的。如此一來，公務(wù)員獎勵就變成了對于特殊事件中特殊表現(xiàn)的獎勵，而不再是對公務(wù)員日常工作和職務(wù)行為的獎勵。由此引發(fā)的問題在于：①由于獎勵的門檻太高，一般公務(wù)員很難得獎，因此難以引起公務(wù)員的重視，從而降低了其對公務(wù)員行為的引導(dǎo)功能。當然，我們并不排除規(guī)范制定者刻意通過抬高獎勵門檻來降低獲獎人數(shù)從而降低獎勵成本的可能性，但這無疑會使公務(wù)員產(chǎn)生“事不關(guān)己”的態(tài)度從而限制其功能的發(fā)揮。②獎勵事項的高門檻、法條表述的高度抽象，加上獲獎?wù)邍栏竦臄?shù)量限制，可能導(dǎo)致獎勵不公正的情況發(fā)生。比如，其實公務(wù)員工作中的很多行為都可以被解釋成“積極工作，成績顯著”、“作風正派，辦事公道”，公檢法中很多公務(wù)員的很多行為也可以被解釋成“維護社會穩(wěn)定”、“維護社會治安”，而究竟誰能夠最終獲獎，則可能演變成行政系統(tǒng)內(nèi)部“設(shè)租-尋租”的過程。①

（4）我們認為，可以通過下列途徑來增強獎勵規(guī)范的針對性和公正性：①在各地方的獎勵規(guī)范中對上述11種獎勵事項加以細化，為其設(shè)立明確的標準，使其更具可操作性；或者通過案例指導(dǎo)的形式推廣應(yīng)獲獎勵者的具體事跡；或者對已獲獎?wù)叩脑敿毷论E進行廣泛公示，從而增強獎勵的公正性。②在獎勵事項中加入與公務(wù)員具體職務(wù)行為直接相關(guān)的內(nèi)容，使公務(wù)員真正能夠因優(yōu)良地完成本職工作、遵守行為規(guī)范并實現(xiàn)執(zhí)法目標而獲得獎勵，即加強獎勵規(guī)范與公務(wù)員工作的關(guān)聯(lián)性。③退一步講，如果具體行政工作中的內(nèi)容由于各種原因難以寫入獎勵事項，那么至少應(yīng)當在其中加入同樣屬于行政倫理事項的“執(zhí)法原則”的內(nèi)容，即公正執(zhí)法、熱情服務(wù)、平等對待相對人等。雖然這種原則同樣較為宏觀，但至少是發(fā)生在公務(wù)員的日常工作中、屬于公務(wù)員經(jīng)過自身努力可以做到的事項——只有拉近獎勵事項與公務(wù)員的距離，獎勵規(guī)范才能真正起到提升行為規(guī)范實效的功用。

（三）通過獎勵提高公務(wù)員的工作績效

奧斯本教授曾言：若要提高行政績效，“決定性的因素同體制內(nèi)作為人們動力的獎勵辦法有關(guān)。是否激勵人們?nèi)ツ阕肺亿s？……給人們的回報是否反映了他們工作業(yè)績的質(zhì)量？”[6]19對公務(wù)員的獎勵、激勵和回報如果正確實施，有助于提高其個人的工作績效，進而有助于提高行政機關(guān)的整體績效。

具體而言，獎勵規(guī)范的設(shè)置應(yīng)當在公務(wù)員獎勵和工作績效之間建立關(guān)聯(lián)。行政系統(tǒng)中的科層制結(jié)構(gòu)可能會使公務(wù)員與所在機關(guān)呈現(xiàn)出單純的操控性或工具性關(guān)系，其工作過程也變得更為機械性甚至是投機性——只要能夠在規(guī)定的限度內(nèi)完成本職工作即可，至于工作效率的高低則無考慮的必要。在這種情況下，其實公務(wù)員并無改進績效的動機——即使績效更佳，他們也得不到什么好處；如果績效更差，也無需承擔太大的風險，因為只要不超過最低限度，較差的績效并不構(gòu)成對公務(wù)員實施行政處分的理由，在考核過程中也很難得出懲罰性結(jié)果。這就使得公務(wù)員的自身利益與工作績效并無太大關(guān)聯(lián)，甚至是，如果為提高工作績效而增加了工作強度，反而是一種得不償失的做法。一般來說，只有公務(wù)員能夠因工作績效的提高而獲益，其才有可能通過端正工作態(tài)度、改進工作方法和增加工作強度等途徑去提高工作績效——如果公務(wù)員能夠通過積極工作來獲取物質(zhì)和精神方面的豐厚獎勵，那么其顯然有可能將工作效率提升到足以獲得獎勵的程度；如果公務(wù)員積極工作所獲得的獎勵能夠高于其故意違反廉政規(guī)范所獲得收益，那么公務(wù)員就可能更傾向于通過合法的途徑來獲益，而這又間接促進了廉政規(guī)范的實現(xiàn)。舉例而言，在表1所規(guī)定的獎勵事項中，其中一項為“在工作中有發(fā)明創(chuàng)造或者提出合理化建議，取得顯著經(jīng)濟效益或者社會效益”，這可以視作是目前僅有的獎勵公務(wù)員工作績效的條款，即當公務(wù)員在工作中的發(fā)明創(chuàng)造和合理化建議可能會使行政機關(guān)在管理結(jié)構(gòu)、工作流程、執(zhí)法手段等方面提高效率時，該公務(wù)員就具備了獲得獎勵的條件。而對于這一條款，我們的建議仍然是將之細化以增強其可操作性；同時，我們認為，行為規(guī)范不僅應(yīng)當對公務(wù)員改進績效的方式進行獎勵，而且應(yīng)當對高績效本身進行獎勵，就是說，即使公務(wù)員未能提出改進工作績效的具體方法，但其本身通過端正的工作態(tài)度和較高的工作強度而獲得了優(yōu)秀的績效，也應(yīng)獲得獎勵——這是辛勤工作所理應(yīng)獲得的回報。簡言之，只有將獎勵規(guī)范與績效創(chuàng)新和績效成果同時連接在一起，才會對公務(wù)員績效的提高起到全面的激勵作用。

二、公務(wù)員獎勵的方式之一：物質(zhì)獎勵

在公務(wù)員獎勵的過程中，行政機關(guān)對于獎勵方式的選擇，或者說“獎勵什么？”“給予何種獎勵？”是一個十分重要的實踐性問題，其會直接影響到獎勵規(guī)范對于公務(wù)員的激勵效果——一般而言，獎勵的內(nèi)容越符合公務(wù)員的需要、獎勵的幅度越大，越能激勵公務(wù)員從事行為規(guī)范所倡導(dǎo)的行為。針對這一問題，我們考察了各地方頒布的10部已經(jīng)生效實施的規(guī)范性文件：

盡管多數(shù)規(guī)范性文件都規(guī)定了“獎勵堅持精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合、以精神獎勵為主的原則”（《公務(wù)員法》第四十八條、《吉林省行政獎勵暫行辦法》第二條等），但毋庸置疑的是，物質(zhì)獎勵仍然是更具激勵作用的獎勵方式，因為多數(shù)公務(wù)員都有著改善個人或家庭經(jīng)濟狀況、提高物質(zhì)生活水平的需要；如果這一目的能夠通過行政獎勵來實現(xiàn)，公務(wù)員就有了充分的理由去主動實施可獲獎勵的行為。

在表2所列舉的獎勵項目中，“獎金或獎品”和“晉升工資”是較為典型的物質(zhì)獎勵方式。其中，為獲獎公務(wù)員發(fā)放獎金或獎品在全部10項規(guī)范性文件中都有規(guī)定，說明各地方已經(jīng)普遍采納了這一較具基礎(chǔ)性和直接性的物質(zhì)獎勵方式。而晉升工資檔次則是在公務(wù)員級別（而非職務(wù)層次）保持不變的前提下，將其工資從該級別所對應(yīng)的數(shù)個檔次中的較低檔次晉升為較高檔次；由于晉升工資檔次的實際結(jié)果表現(xiàn)為公務(wù)員物質(zhì)收入的提高，因此我們將其歸入物質(zhì)獎勵的范疇。相較而言，發(fā)放獎金與獎品屬于一次性獎勵，而晉升工資則屬于永久性獎勵，是與人身具有關(guān)聯(lián)性的、具有“待遇”性質(zhì)的獎勵。因此可以說，晉升工資在某種程度上屬于序列更高、更難獲得的獎勵；同時，在實踐中，與發(fā)放獎金或獎品相比，晉升工資的適用明顯偏少，在表2中只有30%的規(guī)范性文件采納了這一方式。我們認為，晉升工資作為一種具有較高激勵作用的物質(zhì)獎勵方式，可以更廣泛地適用到獎勵實踐中，但應(yīng)當設(shè)定比發(fā)放獎金或獎品更嚴格的獲獎條件。

在物質(zhì)獎勵方式中，一個核心性的問題是“獎勵額度”或者說“應(yīng)當給予多少數(shù)額的獎勵”的問題。這一問題的兩難情景在于，如果獎勵數(shù)額過低，就難以對公務(wù)員起到充分的激勵作用；如果獎勵數(shù)額過高，則有可能加重行政機關(guān)的財政負擔，甚至引發(fā)機關(guān)內(nèi)部的“設(shè)租-尋租”現(xiàn)象。我們認為，平衡這一問題的首要前提是在獎勵規(guī)范中對獎勵額度進行明確規(guī)定——如果沒有鎖定獎勵額度的下限，行政機關(guān)就有可能以財政問題為由減低、克扣甚至挪用獎金或獎品，從而削弱物質(zhì)獎勵的激勵作用；如果沒有鎖定獎勵額度的上限，行政機關(guān)則有可能超過合理限度地將其財政收入變相地用于提高公務(wù)員的福利待遇，或者將較大數(shù)額的款項支付給尋租之人從而滋生腐敗。針對這一問題，表2中共有40%的文件對獎勵額度進行了規(guī)定，其所采取的解決途徑主要可以歸納為以下幾種：

（1）明確規(guī)定公務(wù)員獎勵的具體數(shù)額，即將公務(wù)員所獲各種物質(zhì)獎勵的類型和層次分別對應(yīng)到固定的獎勵數(shù)額上。如《吉林省行政獎勵暫行辦法》所規(guī)定的“嘉獎：300元；記三等功：500元；記二等功：1000元；記一等功：1500元”、“部門優(yōu)秀公務(wù)員的獎金或獎品標準為300元”等；而更具可視性的是《湖北省公務(wù)員獎勵實施辦法（試行）》中的附件4，其獎勵層次和獎勵數(shù)額的對應(yīng)關(guān)系更加鮮明：

（2）設(shè)定獎勵數(shù)額的高低限額，即不是設(shè)定具體的獎勵數(shù)額，而是設(shè)定數(shù)額的范圍（上限和下限）。如《吉林省行政獎勵暫行辦法》所規(guī)定的“一次性獎金或獎品的標準不超過2000元”、《中共鄭州市委鄭州市人民政府關(guān)于進一步加強表彰獎勵管理工作的通知》所規(guī)定的“每人的獎勵費用不超過當年機關(guān)事業(yè)單位一個月人均工資”，等等。然而我們注意到，在表2中僅有的這兩部設(shè)定獎勵限額的規(guī)范中，所設(shè)定的都是獎勵的上限，而沒有獎勵的下限，這種規(guī)定雖然有助于防止獎勵被濫用，但卻無法防止獎勵被虛置或弱化。我們認為，在采取獎勵限額的規(guī)范中，應(yīng)當對獎勵的上限和下限同時加以明確，以此來平衡實踐中獎勵額度的適當性問題。

（3）此處還需注意的是，物質(zhì)獎勵中的晉升工資檔次不存在額度的問題，因為，按照2006年頒布的《公務(wù)員工資制度改革方案》附件2中的規(guī)定，公務(wù)員每一級別下每一工資檔次中的具體數(shù)額都是固定的，不能由行政機關(guān)自主裁量。比如，第10級別的公務(wù)員從第3工資檔次晉升為第4工資檔次，即意味著其月工資從1508元上浮為1600元——既然晉升工資的數(shù)額已經(jīng)有了國家統(tǒng)一規(guī)定，各地方行政機關(guān)就無權(quán)限在獎勵規(guī)范中設(shè)定新的數(shù)額，亦無必要復(fù)述相關(guān)內(nèi)容。然而，盡管晉升工資不存在具體數(shù)額問題，但卻存在晉升幾個檔次的問題，對于這一問題應(yīng)當在獎勵規(guī)范中明確限定，以免構(gòu)成立法漏洞。表2中的《吉林省行政獎勵暫行辦法》和《大連市國家公務(wù)員獎勵暫行辦法》都將之限定為晉升一個工資檔次，這就意味著，若要晉升多個工資檔次就需要獲得多次獎勵，有助于形成對公務(wù)員的持續(xù)性激勵。

最后需要提及的是，在獎勵額度的問題上，公眾關(guān)注更多的是如何防止公務(wù)員獎勵被濫用；②但我們認為，現(xiàn)行的獎勵額度還存在激勵性不足的問題——無論是發(fā)放獎金獎品還是晉升工資檔次，數(shù)額普遍偏低。在發(fā)放獎金方面，按照《吉林省行政獎勵暫行辦法》和《大連市國家公務(wù)員獎勵暫行辦法》的規(guī)定，作為最高獎勵數(shù)額的記一等功分別為1500元和800元，而獲得記一等功獎勵的條件則是相當苛刻的，并且每一年甚至幾年才有一次獲獎機會，以至于能夠獲此獎項的人數(shù)非常有限——獲獎的難度和獎勵的數(shù)額顯然不成比例，這會嚴重削弱獎勵的激勵性，或者說，公務(wù)員很難為了過低的獎金去爭取過難的獎項。當然，上述兩種獎勵數(shù)額可能是因為文件制定得過早（2001年和1996年），應(yīng)當通過及時修訂來“與時俱進”；而在2013年頒布的《湖北省公務(wù)員獎金標準》中，記一等功的獎勵數(shù)額是6000元，這雖然比前兩個文件有了顯著提高，但考慮到晚近的CPI水平和獲獎難度，這個數(shù)額仍然不高。在晉升工資方面，按照《吉林省行政獎勵暫行辦法》和《大連市國家公務(wù)員獎勵暫行辦法》的規(guī)定，只有獲得“授予榮譽稱號”獎勵的公務(wù)員才能晉升工資，而授予榮譽稱號的難度又要高于記一等功；但問題在于，其實晉升工資檔次的實際數(shù)額并不十分樂觀，按照上文的例舉，第10級別的公務(wù)員晉升一個工資檔次（從第3到第4），月收入會增加92元，相當于1年多獲得1104元的收入，如果不考慮持續(xù)性并按照年度授獎來計算，這個數(shù)額還低于吉林省規(guī)定的記一等功所獲得的獎金（1500元）?？傊?，我們認為，若要使公務(wù)員的物質(zhì)獎勵更具激勵性，即讓公務(wù)員感到“值得”為了相應(yīng)的獎勵而去努力，通過提高獎金或獎品的數(shù)額、開放工資檔次的晉升幅度以及二者的交叉運用等方式來全面提高獎勵額度就是必要的。

三、公務(wù)員獎勵的方式之二：精神獎勵

相對于物質(zhì)獎勵而言，設(shè)置精神獎勵的必要性在于，很多時候公務(wù)員努力工作并不是為了物質(zhì)方面的報償，而是為了獲得精神或其他方面的收益。奧斯本教授指出，“金錢激勵是可取的。但即便這樣，千萬不要忽略表揚、認可和其他形式的精神補償（psychic pay）所產(chǎn)生的巨大影響”，“在澳大利亞，當研究者問公共雇員在工作中做出杰出成績后最想得到的獎勵是什么時，金錢只排在第三位，位居來自高層管理者的認可和職業(yè)發(fā)展機會之后?！盵7]149而按照威爾遜（James Q. Wilson）教授的劃分，“非物質(zhì)報酬有三種：責任感和目的，來源于個體的認同和個人權(quán)力的地位，以及來自作為被其成員或社會普遍高度重視的組織一部分的連帶收益?！盵8]210此外，公務(wù)員個人的榮譽感、自尊心、所在單位的認可、執(zhí)法對象的好評等都是內(nèi)含于精神收益方面的事項。

現(xiàn)行的獎勵規(guī)范大多賦予了精神獎勵以重要地位。在表2所列舉的獎勵方式中，“頒發(fā)證書和獎?wù)隆笔禽^為典型的精神獎勵；而籠統(tǒng)地說，《公務(wù)員法》第五十條所規(guī)定的嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功和授予榮譽稱號這五個層次本身也具有精神獎勵的意味。由于精神獎勵在公務(wù)員獎勵中處于不可或缺的地位，因此表2中所有的規(guī)范性文件都采納了頒發(fā)證書和獎?wù)逻@一獎勵方式。至于精神獎勵的具體細節(jié)，（1）由于幾乎不涉及到行政機關(guān)的財政支出問題，因此目前在理論和實踐中對其程序和監(jiān)督方面的討論和規(guī)定都要少于物質(zhì)獎勵。（2）上位法已經(jīng)對精神獎勵的部分程序性問題做出了規(guī)定，如《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》（2008）第十一條第二款規(guī)定：“公務(wù)員、公務(wù)員集體的獎勵證書、獎?wù)潞酮勁?，按照?guī)定的式樣、規(guī)格、質(zhì)地，由省級以上公務(wù)員主管部門統(tǒng)一制作或者監(jiān)制?！保?）由于精神獎勵的結(jié)果就是讓公務(wù)員在榮譽感、自尊心和個人聲望等方面獲得收益，并象征著所在單位和社會公眾對其工作的肯定、支持和鼓勵，因此我們認為，為增強精神獎勵的激勵作用、提高公務(wù)員獲得此類獎勵的動力，應(yīng)當在頒發(fā)證書和獎?wù)碌幕A(chǔ)上，擴大公務(wù)員在行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的影響力：在系統(tǒng)內(nèi)部，可以通過召開表彰會、宣傳其工作狀況和執(zhí)法情形、將其典型的執(zhí)法案例匯編成冊等方式，樹立其在單位內(nèi)部的模范作用；在系統(tǒng)外部，則可以通過報紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體宣傳其優(yōu)良的工作事跡，從而提升其在社會公眾中的認知度。比如，2012年9月20日，鄭州市召開了“第三屆人民滿意公務(wù)員表彰暨公務(wù)員隊伍建設(shè)工作會議”，對獲得“人民滿意的公務(wù)員”、“優(yōu)秀公務(wù)員”稱號、以及記二等功、記三等功的公務(wù)員進行了表彰；③杭州市從2003年開始連續(xù)9年評選表彰“十佳公務(wù)員（工作者）”，并對獲獎?wù)叩南冗M事跡開展宣傳宣講活動，除在互聯(lián)網(wǎng)上對每一位獲獎?wù)叩氖论E進行詳細介紹外，④又通過召開報告會、網(wǎng)絡(luò)直播等形式宣講先進事跡，收到了良好的宣傳示范效果，等等。⑤我們認為，這些表彰和宣傳活動不僅能使公務(wù)員的精神獎勵在程度上得到強化，而且能對行政機關(guān)整體執(zhí)法水平的提高起到推動作用。

四、公務(wù)員獎勵的方式之三：待遇獎勵

在公務(wù)員的獎勵方式中，還有一種與通常的物質(zhì)獎勵、精神獎勵都有所差別，就是提高獲獎公務(wù)員的待遇，其既具有物質(zhì)獎勵的意味，也具有精神獎勵的意味，我們將其獨立出來作為與物質(zhì)獎勵、精神獎勵相并列的一種獎勵方式。⑥

一般而言，待遇獎勵可以表現(xiàn)為提供免費旅游機會、享受專車服務(wù)、提高退休金、為子女入學提供便利條件等；而在表2中，比較典型的待遇獎勵是給予獲得榮譽稱號的公務(wù)員省部級以上勞動模范和先進工作者待遇——共有1/2的規(guī)范性文件對此進行了規(guī)定。⑦這種獎勵既會使獲獎公務(wù)員的物質(zhì)收入得到持續(xù)性提高，也賦予了其系統(tǒng)內(nèi)外所普遍認肯的特殊身份；只是獎勵的條件比較苛刻——只有獲得公務(wù)員最高層次獎勵的“授予榮譽稱號”者才能得到這種待遇獎勵。除此之外，只有《大連市國家公務(wù)員獎勵暫行辦法》所規(guī)定的“提高退休費”屬于待遇獎勵，可見這種獎勵方式的適用范圍還比較狹窄，或者雖然在實踐中有所涉及但尚未寫入立法文本中。

此外，有些遺憾的是，表2中沒有任何一部規(guī)范性文件將“晉升職務(wù)”作為獎勵方式進行規(guī)定。我們認為，晉升職務(wù)有著很強的激勵作用，很多時候比物質(zhì)獎勵和精神獎勵更具吸引力。因為，隨著職務(wù)層次的提高，不僅公務(wù)員的工資、福利和待遇會得到改善，而且其社會地位也會有所提升，更重要的是，其在科層體系中的位置、行政權(quán)力的廣度和深度、所能支配的人力和資源、所能處理的具體事務(wù)等，都會向良性方向拓展，況且，職務(wù)層次的高低也是公務(wù)員工作成就的寫照或外部評價標準之一。就如唐斯教授所言，真正吸引公務(wù)員的不是晉升本身，而是不斷增加的權(quán)力、收入和聲望；通常情況下，行政機關(guān)會首先通過晉升向其所屬公務(wù)員提供這種獎勵。⑧在這個意義上說，如果將晉升職務(wù)作為公務(wù)員獎勵的方式之一，將會極大地提升公務(wù)員爭取獎勵的積極性。然而，晉升職務(wù)之所以沒有被現(xiàn)行的獎勵規(guī)范所采納，原因可能在于：（1）和物質(zhì)獎勵一樣，如果條件過于單純和直接，晉升職務(wù)作為獎勵方式很可能被濫用，成為系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)租-尋租的“重點關(guān)注對象”。因此，如果未來晉升職務(wù)能夠進入獎勵規(guī)范，則必須對其條件、程序和監(jiān)督事項進行嚴格規(guī)定。（2）其實公務(wù)員職務(wù)層次的提升還涉及到機關(guān)內(nèi)部人事編制和崗位的問題，如果公務(wù)員獲得該項獎勵的同時所在單位沒有剩余的編制和崗位，那么獎勵就無法兌現(xiàn)。從這個意義上說，晉升職務(wù)的可兌現(xiàn)性要低于物質(zhì)獎勵和精神獎勵。我們認為，鑒于晉升職務(wù)所具有的鮮明的激勵作用，將其與公務(wù)員獎勵聯(lián)系起來是提升獎勵規(guī)范自身影響力的必要步驟。

最后需要說明的是，盡管目前尚不存在“獎勵-晉升”的關(guān)聯(lián)，但“獎勵-考核”的關(guān)聯(lián)已經(jīng)較為普遍。在上位法中，《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》（2008）第十條規(guī)定：“給予嘉獎和記三等功，一般結(jié)合年度考核進行，年度考核被確定為優(yōu)秀等次的，予以嘉獎，連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀等次的，記三等功”；《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》（2007）第十七條規(guī)定：“公務(wù)員年度考核被確定為稱職以上等次的，按照下列規(guī)定辦理：……（四）被確定為優(yōu)秀等次的，當年給予嘉獎；連續(xù)三年被確定為優(yōu)秀等次的，記三等功”。而在表2所列舉的規(guī)范性文件中，共有30%明確規(guī)定了公務(wù)員獎勵與考核之間的關(guān)聯(lián)。我們認為，考核結(jié)果應(yīng)當對公務(wù)員的個人利益產(chǎn)生實質(zhì)影響——考核結(jié)果不佳應(yīng)當為公務(wù)員帶來負收益，考核結(jié)果良好則應(yīng)當為公務(wù)員帶來正收益；既然前者可以作為公務(wù)員的懲罰措施，那么后者就應(yīng)當與公務(wù)員的獎勵相連接。在現(xiàn)行的規(guī)范性文件中，《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》的規(guī)定是一致的：從獎勵的角度說，考核等次是獲得獎勵的必要條件，或者說，獎勵的授予是以考核等次為依據(jù)的；而從考核的角度說，獎勵則是考核獲得優(yōu)秀等次的必然結(jié)果，這就在考核與獎勵之間建立了必然關(guān)聯(lián)。此外，對于這一問題，《湖北省公務(wù)員獎勵實施辦法（試行）》做出了與上位法相同的規(guī)定，《吉林省行政獎勵暫行辦法》進行了概括性規(guī)定，而《大連市國家公務(wù)員獎勵暫行辦法》中的規(guī)定則略有不同，其不僅通過否定性條款規(guī)定了“凡未參加年度考核或按規(guī)定參加考核但不定等次的國家公務(wù)員，一般不給予獎勵”，而且規(guī)定了“記二等功以上人員必須是優(yōu)秀國家公務(wù)員”，這是上位法所沒有設(shè)定的獎勵條件，而且是必然條件。盡管我們不知道該規(guī)定是否還在適用，但其仍然鮮明地強調(diào)了考核與獎勵的必然關(guān)聯(lián)。

總之，從當前的立法狀況來看，公務(wù)員獎勵并不足以成為考核與晉升職務(wù)的依據(jù)，但是從本質(zhì)上來說，考核應(yīng)當成為獎勵與晉升職務(wù)的關(guān)聯(lián)點——公務(wù)員的考核等次不僅是獲得獎勵的依據(jù)，也是其晉升職務(wù)的依據(jù)，同時還是相對人投訴的結(jié)果。我們認為，公務(wù)員獎勵的實施，即不應(yīng)因此而弱化，獎勵方式的多元化、獎勵程序的嚴格化以及激勵作用應(yīng)當進一步強化，應(yīng)當在引導(dǎo)公務(wù)員遵守行為規(guī)范、從事良好行為的過程中發(fā)揮更加顯著的功效。

注釋：

①有學者指出，近年來因為貪污受賄、生活腐化墮落而受到制裁的高級領(lǐng)導(dǎo)干部

在受到處理之前，往往是一邊在違法犯罪，一邊又不斷獲得各種榮譽稱號，甚至

個別人每年的違法犯罪數(shù)量和當年所獲獎勵成正比。例如，河北省國稅局原局

長李真，在被省紀委立案調(diào)查前3個月，還被評為省先進工作者；?？谑泄ど叹终?/p>

東分局原局長吳巖被捕前，曾是“海南省十佳公仆”之一，人事部授予的“人民

滿意公務(wù)員”、全國先進工作者。參見姬亞平：《行政獎勵法制化研究》，法律出

版社2009年版，第30頁。

②可見劉曉寧：《創(chuàng)新表彰獎勵機制激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情——鄭州市表彰獎勵管理

工作淺析》，《人才資源開發(fā)》2010年第12期，第29-30頁。

③參見《我市表彰人民滿意公務(wù)員》，《鄭州日報》2012年9月21日，第1版。

同時，鄭州市“利用書刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，大力宣傳先進典型。將先進

事跡編印成書，贈發(fā)給全市機關(guān)事業(yè)單位宣傳學習，近年來，相繼印發(fā)了《鄭州勞

?！贰ⅰ豆珓?wù)員之歌》等書籍。選取先進典型在電視臺新聞欄目中滾動播出，同

時將其先進事跡登錄在鄭州市公務(wù)員網(wǎng)站上，增強先進典型的榮譽感、自豪感

和責任感，促進形成崇尚先進典型的良好氛圍，充分發(fā)揮表彰獎勵示范導(dǎo)向和教

育激勵作用”。參見劉曉寧：《創(chuàng)新表彰獎勵機制激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情——鄭州市

表彰獎勵管理工作淺析》，《人才資源開發(fā)》2010年第12期，第30頁。

④網(wǎng)址為http：//z.hangzhou.com.cn/sjgwyxjsj/index.htm，最后訪問日期2014-5-21。

⑤2012年6月25日，首場報告會舉行，市直單位1000余名代表參加，約10.5萬名

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關(guān)干部、村（社區(qū)）、企事業(yè)單位黨員干部群眾通過網(wǎng)絡(luò)同步

收看了直播；7月5-6日，巡回報告團又分赴各區(qū)縣市舉辦了7場先進事跡巡回報

告會。巡回報告會上，通過播放宣傳片和先進事跡宣講，大力宣傳“十佳公務(wù)員”

先進事跡，迅速在全市廣大公務(wù)員、工作者中掀起了學習、宣傳先進的熱潮。

參見童鐵江、洪光豫：《“十佳公務(wù)員（工作者）”先進事跡宣傳宣講活動進入

收官階段》，http：//zt-hzrb.hangzhou.com.cn/system/2012/07/11/011997132.shtml，

最后訪問日期2014-5-21。

⑥這種獎勵方式在《公務(wù)員法》中略有提及，即第五十條第二款：“對受獎勵的公

務(wù)員……給予一次性獎金或者其他待遇?！?/p>

⑦這可能是因為上位法中有類似的規(guī)定，即《公務(wù)員獎勵規(guī)定（試行）》第十二條：

“……其中對獲得榮譽稱號的公務(wù)員，按照有關(guān)規(guī)定享受省部級以上勞動模范

和先進工作者待遇?！?/p>

⑧參見（美）安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學出版社，2006

年，第16頁。

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作者簡介：劉福元（1981-），男，黑龍江哈爾濱人，法學博士，哈爾濱工業(yè)大學管理學院博士后，東北財經(jīng)大學法學院副教授。

（責任編輯：楊立民）

基金項目：本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“公務(wù)員內(nèi)部行為規(guī)范中的責任機制建構(gòu)”（12YJC820062）、遼寧省教育廳科學研究一般項目“行政自制視野下的公務(wù)員行為規(guī)范研究”（W2013227）的階段性成果。