余潤堃

新一輪林改背景下福建省農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范分析

余潤堃

本文在分析福建省新一輪林改主要內(nèi)容及其作用的基礎(chǔ)上，指出并分析當(dāng)前農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)過程中所面臨的主要風(fēng)險類型，即政治風(fēng)險與經(jīng)營風(fēng)險。隨后提出促進(jìn)農(nóng)戶規(guī)避林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的對策建議，主要包括：實現(xiàn)基層政府與農(nóng)戶的良性互動；完善與林地流轉(zhuǎn)相關(guān)的配套設(shè)施等等。

新一輪林改；農(nóng)戶；風(fēng)險防范

一、福建省新一輪林改的主要階段及其作用

（一）新一輪林改主要階段

福建省新一輪林改分為“確權(quán)發(fā)證”和“配套改革”兩個主要階段。“確權(quán)發(fā)證”是將林地的經(jīng)營權(quán)落實到林戶或集體小組，通過核對、確認(rèn)和登記林權(quán)證上所涉及山林的相關(guān)內(nèi)容，給林農(nóng)發(fā)放證書。從而在法律上明晰林農(nóng)對林地的產(chǎn)權(quán)；“配套改革”是通過建立健全林業(yè)要素市場、社會化服務(wù)體系、資金支持等相關(guān)配套改革措施，保障“確權(quán)發(fā)證”等主體改革措施順利實施。

（二）新一輪林改作用

1.明確山林所有權(quán)歸屬。新一輪林改在堅持林地所有權(quán)集體所有的同時，將集體林地的經(jīng)營權(quán)與林木的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分別明確到林戶家庭，保證了林地產(chǎn)權(quán)的明晰到位。林地所有權(quán)仍然歸村集體，林木所有權(quán)明晰到林農(nóng)。

2.完善林農(nóng)對山林資源經(jīng)營權(quán)?！按_權(quán)發(fā)證”使得林農(nóng)直接經(jīng)營管理山林得以實現(xiàn)。也讓林農(nóng)有權(quán)對承包的林地能依法進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)。只要不改變林地用途，林農(nóng)可以依法對其擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股和抵押等。

3.保障林農(nóng)切實享受山林收益。通過降低林業(yè)稅費的起征價、促進(jìn)產(chǎn)銷直接見面的方式，財政部門適當(dāng)輔以財政轉(zhuǎn)移支付，可以提高林農(nóng)的經(jīng)營水平，也能縮小城鄉(xiāng)收入差距。因此可以有效促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)同時解決“三農(nóng)”問題。

二、新一輪林改背景下福建省農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)所面臨的主要風(fēng)險類型

（一）政治風(fēng)險

1.林地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。林戶擁有的林地資源規(guī)模有限，且林戶私自的林地流轉(zhuǎn)頻繁，導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度不夠。新一輪林改盡管達(dá)到分林到戶，但是農(nóng)戶的林地細(xì)碎化程度較高的情況仍未改觀。交易成本過高使得大規(guī)模的林地流轉(zhuǎn)很難出現(xiàn)。一些農(nóng)戶沒有簽訂合同就將其所擁有或者控制的林地流轉(zhuǎn)出去。集體山林資源的私自流轉(zhuǎn)交易，不利于形成市場價格機制，也阻礙了林地流轉(zhuǎn)市場的擴大。

2.基層組織不當(dāng)干預(yù)

（1）“越位”代庖流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)民自主決策?？h鄉(xiāng)兩級政府在制訂林地流轉(zhuǎn)計劃的過程中，多數(shù)情況下沒有通過村民同意。

（2）操縱定價，人為干預(yù)林地流轉(zhuǎn)。部分政府官員憑借行政手段，利用林戶對相關(guān)政策的疏忽與對林地市場運作的不熟悉，強行干預(yù)壓低林地價格，造成林地流轉(zhuǎn)市場價格的人為扭曲，林地流轉(zhuǎn)交易價格遠(yuǎn)低于其本來價格。

（3）截留農(nóng)戶土地林地流轉(zhuǎn)費。部分地方政府與集體組織借農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會保障和醫(yī)療保險體系的年度繳費制度等名義，將農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)的直接收益截留，從而侵害了農(nóng)戶的收益。

（二）經(jīng)營風(fēng)險

1.林農(nóng)經(jīng)營規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。實行分林到戶后，林地經(jīng)營出現(xiàn)林地破碎化及規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問題。當(dāng)前林區(qū)的資產(chǎn)評估、市場信息、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等各種中介機構(gòu)尚不成熟，林農(nóng)在招攬人才、籌措資金、科技育林方面缺乏經(jīng)驗卻得不到相應(yīng)的服務(wù)支持，難以形成規(guī)模經(jīng)營。

2.分戶后的山林劃為公益林。政府未充分征求林戶意見，就將其所屬的山林劃為公益林。導(dǎo)致一些山林被劃為公益林后，作為其產(chǎn)權(quán)擁有者的林農(nóng)不但不能采伐利用在產(chǎn)權(quán)上屬于自己的山林，還要負(fù)責(zé)加以看護(hù)。

三、新一輪林改背景下防范農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的對策建議

（一）政治風(fēng)險防范對策

1.加快林地流轉(zhuǎn)立法步伐，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場。適應(yīng)林地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的需要，制定相應(yīng)的林地流轉(zhuǎn)辦法。在市場交易比較活泛的地區(qū)，商品林和公益林地（含防護(hù)林、特用林）只要產(chǎn)權(quán)明確，在不改變經(jīng)營目的、林地用途、林地現(xiàn)狀的前提下，林地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)。完善承包和流轉(zhuǎn)的法律制度，對承包人的經(jīng)濟(jì)實力、從事林業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)經(jīng)驗等要進(jìn)行核實，防止虛假經(jīng)營的人浪費林地資源和通過炒賣林地手段謀取利益。

2.加強政府的職能制約，減少非制度性干預(yù)。為防止委托--代理關(guān)系變質(zhì)現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)對基層林地管理機構(gòu)的職能進(jìn)行一定的約束，防止其濫用權(quán)力。在交由村民小組充分議論通過后，才能確定村級林改分配方案，確保林地產(chǎn)權(quán)界定清楚，防止日后在林地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛甚至鄉(xiāng)鄰矛盾。在林地流轉(zhuǎn)過程中要嚴(yán)格遵守流轉(zhuǎn)程序，流轉(zhuǎn)項目應(yīng)由村級戶代表大會2/3村民通過的情況下才能實施，保證村民或者至少是戶代表的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村級管理機構(gòu)應(yīng)僅對林地的用途和性質(zhì)進(jìn)行審核，其余可通過林權(quán)交易中介進(jìn)行，防止基層組織不當(dāng)干預(yù)的發(fā)生。

（二）經(jīng)營風(fēng)險防范對策

1.建立林業(yè)股份有限公司。由村主任擔(dān)任法人，兩委干部擔(dān)任管理者，并雇用一名護(hù)林員，成立林業(yè)股份有限公司，公司財務(wù)隸屬村財務(wù)管理。公司收益按村民戶數(shù)進(jìn)行股權(quán)分配，其余收益投入育林基金的使用。林地使用費的收取與使用由村委會統(tǒng)一把控，并定期向村民公示以避免糾紛。同時，可以通過進(jìn)行網(wǎng)上競標(biāo)林地的方式將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給競標(biāo)者。

2.加強林地使用費的管理

（1）采取有效措施強化收取林地使用費。已經(jīng)簽訂承包合同但合同中未體現(xiàn)林地使用費交納時，要依法簽訂修訂合同；已簽訂承包合同但合同中林地使用費數(shù)目太低時，通過應(yīng)用村規(guī)民約進(jìn)行解決；屬其他承包時，先由雙方協(xié)商解決，如協(xié)商無法解決時，可以通過尋求法律訴訟渠道解決。

（2）規(guī)范管理林地使用費。林地使用費在村民交齊、村委會統(tǒng)一收取后，應(yīng)嚴(yán)格按福建省村集體財務(wù)條例進(jìn)行管理，由村民組成的村務(wù)監(jiān)督小組進(jìn)行監(jiān)督。使用林地使用費前要經(jīng)村民全體會議或村民戶代表會議通過；收支情況的明細(xì)賬目須經(jīng)村務(wù)監(jiān)督小組審查后通過村務(wù)欄及時準(zhǔn)確地向村民公示。

3.完善相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施

（1）構(gòu)建高水平的林地流轉(zhuǎn)信息平臺。林地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心應(yīng)由政府部門管理，中心的信息應(yīng)通過政府部門的審查以保證準(zhǔn)確性，從而減少流轉(zhuǎn)參與人的信息成本。在加入林地流轉(zhuǎn)中介組織后，可以減少了流轉(zhuǎn)雙方獲取信息和談判的成本，增加了流轉(zhuǎn)雙方的效用，同時中介也獲得了服務(wù)的收益。

（2）加大林地金融貸款扶持力度，大力推廣地開展林權(quán)抵押貸款等綠色信貸產(chǎn)品?？梢酝ㄟ^農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行、當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)銀行、小額信貸機構(gòu)的通力作用，在完善林地流轉(zhuǎn)的商業(yè)保險。從而實現(xiàn)改變保險金額小、保險費率高的局面，為貸款提供強有力的支持。相關(guān)部門在林業(yè)抵押貸款方面，應(yīng)適當(dāng)放寬林權(quán)抵押貸款利率，達(dá)到利率沖減風(fēng)險的目的，使林業(yè)抵押貸款規(guī)范可持續(xù)發(fā)展下去。

［1］魏遠(yuǎn)竹，張春霞，楊建州等.福建省新一輪林改尚存的若干問題及對策探析.中國農(nóng)學(xué)通報，2007，（11）：166-173.

［2］魏遠(yuǎn)竹，張春霞.淺析福建省新一輪林改的必要性與優(yōu)勢條件—福建省新一輪林改研究之一.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009，（2）：95-100.

［3］方龍.臨海市深化集體林權(quán)制度改革及完善配套改革的探討.華東森林經(jīng)理，2009，（5）：45-47.

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）