楊昭

摘 要：本文主要從城市化率和城市自我現(xiàn)代化的兩個(gè)角度分析了土地財(cái)政阻礙我國(guó)城市化的內(nèi)在邏輯。通過(guò)分析可知，只有破解了土地財(cái)政的問(wèn)題，我國(guó)的城市化才可以健康平穩(wěn)地推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：城市化；城市化率；城市現(xiàn)代化；土地財(cái)政

所謂城市化，則主要是體現(xiàn)在人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程。根據(jù)文貫中教授的分析，城市化主要包含兩層含義，一是城市化率，即城市人口占總?cè)丝诘谋戎兀欢浅鞘鞋F(xiàn)代化，主要是指城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的不斷完善，經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，居民生活水平的不斷上升和社會(huì)文化生活的日益豐富等。近年來(lái)我國(guó)的城市化率有所提高，2014年達(dá)到54.77%，但是學(xué)界分析，若按照真正意義上的城市居民計(jì)算（主要指擁有城鎮(zhèn)戶籍和住房），我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際城鎮(zhèn)化率可能不到40%，而且我國(guó)城市的現(xiàn)代化過(guò)程也不盡如人意，故要實(shí)現(xiàn)我國(guó)真正意義的城市化，還有很長(zhǎng)的路要走。之所以會(huì)產(chǎn)生上述問(wèn)題，雖會(huì)有許多原因使然，但是弊病百出的土地財(cái)政，無(wú)疑是重要的推手。

一、土地財(cái)政阻礙了城市化率的提高

（一）土地財(cái)政阻礙了廣大農(nóng)民進(jìn)城定居。2014年，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整期，結(jié)束前些年暴漲的趨勢(shì)。但是，均價(jià)一平米6000多的房?jī)r(jià)仍然讓廣大的中低收入者望房興嘆，并且與房?jī)r(jià)的徘徊相對(duì)應(yīng)的，則是地價(jià)的持續(xù)上漲。這顯示出我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需被嚴(yán)重扭曲，之所以如此，則在于我國(guó)不合理的土地制度和財(cái)稅制度，使房地產(chǎn)市場(chǎng)幾乎淪為單向的賣方市場(chǎng)或者說(shuō)政府賣方市場(chǎng)，而這種政府高度壟斷的土地制度引起的土地財(cái)政更是進(jìn)一步助推了我國(guó)當(dāng)前的高房?jī)r(jià)，直接阻礙了我國(guó)城市化的進(jìn)程。

當(dāng)前，在政府的壟斷下，出讓土地的價(jià)格越來(lái)越高，成為房?jī)r(jià)的主要成本，在部分一線城市，地價(jià)甚至占到房?jī)r(jià)成本的7成。此番全國(guó)房?jī)r(jià)上漲趨勢(shì)雖有所放緩，但是地價(jià)所決定的高成本使其降幅微乎其微，房?jī)r(jià)無(wú)法回歸常態(tài)，廣大居民的剛性需求難以得到滿足。就農(nóng)民而言，高企的房?jī)r(jià)成為阻礙其進(jìn)城定居的主要原因，進(jìn)城打工的農(nóng)民工雖被納入城市人口，但也只是暫居而非常住，其勞動(dòng)所得也基本由農(nóng)村家人分享而非進(jìn)入城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鏈條，無(wú)法創(chuàng)造更多的財(cái)富循環(huán)以帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在我國(guó)傳統(tǒng)觀念下，無(wú)房的農(nóng)民在城市難以培養(yǎng)出一定的歸屬感，并且許多與住房綁架的戶籍制度又使農(nóng)民不能獲得與城鎮(zhèn)居民同等的福利待遇，雖身在城市，但儼然是城市的“局外人”。在這種情況下，城市對(duì)廣大農(nóng)民的無(wú)法產(chǎn)生強(qiáng)大的吸引力，而以吸引農(nóng)村人口為主要任務(wù)的城市化率就難以得到提高。

（二）土地財(cái)政導(dǎo)致城市化率的提高不具有持續(xù)性。我國(guó)的農(nóng)民雖然擁有土地的所有權(quán)，但無(wú)權(quán)使其流轉(zhuǎn)，只能待政府低價(jià)收回轉(zhuǎn)讓，即便土地被政府收為國(guó)有，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償也非常少，無(wú)法滿足其在城市正常的生活和發(fā)展所需，可見(jiàn)政府利用其壟斷地位，過(guò)分依賴土地獲得財(cái)政收入的行為是以損害農(nóng)民利益為代價(jià)的。所以說(shuō)，農(nóng)民雖會(huì)進(jìn)城務(wù)工，城鎮(zhèn)化率雖然因此會(huì)提高，但他們中的大多數(shù)最終仍必須回到農(nóng)村守著土地，無(wú)法成為真正的市民，顯然，這種情況下勞動(dòng)力市場(chǎng)被扭曲，城市化率的提高是非常脆弱的，因?yàn)槠渲皇恰傲髁俊倍恰按媪俊钡奶岣?，不具有持續(xù)性。

此外，在土地財(cái)政的刺激下，政府多有賣地的沖動(dòng)而少有符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的引導(dǎo)調(diào)控，房企多有擴(kuò)張逐利的沖動(dòng)而少有健康發(fā)展的決斷，雖然短期內(nèi)由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃趨勢(shì)會(huì)帶動(dòng)許多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸納巨大的勞動(dòng)力，但是一旦房市飽和甚至回落，而其他產(chǎn)業(yè)又不能得到很好的提升，必然會(huì)帶來(lái)較嚴(yán)重的農(nóng)民工失業(yè)潮，這從近兩年我國(guó)農(nóng)民工大規(guī)模回鄉(xiāng)的現(xiàn)象中可見(jiàn)端倪，而農(nóng)民工的回流則直接影響了城市化率的提升。

二、土地財(cái)政阻礙了城市自我現(xiàn)代化的進(jìn)程

（一）土地財(cái)政阻礙了城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面，土地財(cái)政直接導(dǎo)致了城市工業(yè)投資規(guī)模的膨脹。各地政府通過(guò)“土地優(yōu)惠”所吸引到的產(chǎn)業(yè)往往是高污染、高能耗，資本或勞動(dòng)密集型的中低端制造業(yè)，而對(duì)GDP的盲目追逐又使得不斷放松市場(chǎng)準(zhǔn)入，忽視對(duì)這些企業(yè)的監(jiān)管，并且只注重引資量的擴(kuò)張卻忽視質(zhì)的提高。這不僅不會(huì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，反而會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致城市發(fā)展產(chǎn)能過(guò)剩，引起資源浪費(fèi)，環(huán)境污染等一系列問(wèn)題。另一方面，土地財(cái)政對(duì)其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成沖擊。土地財(cái)政所引致的高房?jī)r(jià)及地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的保護(hù)極大地提高了這一產(chǎn)業(yè)的收益率。并且，土地、資本等生產(chǎn)要素不斷地向具有高回報(bào)率的房地產(chǎn)業(yè)傾斜，惡化了要素市場(chǎng)的扭曲程度，其他行業(yè)，尤其是一些中小服務(wù)企業(yè)的生產(chǎn)要素需求無(wú)法得到滿足，極大阻礙了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局和城市現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（二）土地財(cái)政不利于城市居民生活質(zhì)量的提高。如上所

訴，土地財(cái)政對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成沖擊，尤其是給中小企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)一系列負(fù)面影響。而中小企業(yè)，尤其是服務(wù)業(yè)企業(yè)，是吸收勞動(dòng)力最有力的“蓄水池”，且服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平也標(biāo)志著一個(gè)城市人們的生活質(zhì)量甚至文明程度。目前，我國(guó)服務(wù)業(yè)占GDP的比重僅為48.2%，不僅低于世界平均60%，更低于發(fā)達(dá)國(guó)家75%以上的平均水平。緩慢發(fā)展的服務(wù)業(yè)使城市的功能得不到有效發(fā)揮，難以提高人們的生活質(zhì)量，并且對(duì)于廣大農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，對(duì)知識(shí)儲(chǔ)備、專業(yè)技能要求較低服務(wù)業(yè)無(wú)法成為其創(chuàng)收的主要方式，而過(guò)分依靠過(guò)度投資創(chuàng)造的勞動(dòng)力需求又缺乏穩(wěn)定性，這也影響了人們的持續(xù)增收。而且，過(guò)高的住房成本嚴(yán)重扭曲了人們的消費(fèi)偏好，對(duì)住房的需求使人們不得不節(jié)衣縮食，壓制消費(fèi)欲望。雖然人們的收入水平不斷提高，但是生活水平卻不能同步提升，雖然城市化率不斷提高，但是人們卻不能享受到高品質(zhì)的城市生活。

（三）土地財(cái)政隱含巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，威脅城市的穩(wěn)定。首先，高房?jī)r(jià)使普通城市居民淪為“房奴”，生活壓力不斷增加，幸福指數(shù)降低，但是，由房地產(chǎn)業(yè)催生的房產(chǎn)大亨以及貪腐官員卻占據(jù)著巨大的社會(huì)財(cái)富，由房地產(chǎn)引起的馬太效應(yīng)也越來(lái)越明顯，有房者會(huì)以此輕易完成財(cái)富的積累，無(wú)房者卻有永久貧困甚至跨代貧困的危險(xiǎn)。不斷拉大的貧富差距隱含著巨大的沖突和矛盾，威脅著城市社會(huì)的穩(wěn)定和諧。其次，地方政府對(duì)土地的不合理征收，造成一大批失地農(nóng)民。越來(lái)越多的失地農(nóng)民被迫脫農(nóng)入城，由此而引發(fā)的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題本身又拉低了我國(guó)城市化的質(zhì)量。此外，由于地方政府在土地的征收、管理、出讓、補(bǔ)償?shù)确矫婢哂薪^對(duì)的權(quán)力，再加之無(wú)論在土地收儲(chǔ)階段、土地掛牌出讓階段、或是土地出讓之后，相關(guān)法律法規(guī)的缺失和模糊導(dǎo)致政府參與土地運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程都有很大的不確定性，這就又存在著很大的尋租空間。層出不窮的貪污腐敗行為不僅損害了政府的公信力，并且擾亂了正常社會(huì)秩序，侵害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。并且城市的統(tǒng)籌規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)作不再成為地方政府關(guān)照的目標(biāo)，城市化本身反淪為部分官員彰顯政績(jī)的重要資本，而土地財(cái)政則為這種偽城市化提供了助力。

城市化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然要求。在我國(guó)，無(wú)論從城市化率還是從城市自我現(xiàn)代化的分析來(lái)看，土地財(cái)政都已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了城市化的進(jìn)程。從這一角度來(lái)看，破解土地財(cái)政問(wèn)題也迫在眉睫，需要政府突破利益固化的藩籬，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯，充分尊重市場(chǎng)的主體地位，加速政府職能轉(zhuǎn)型，改革不合理的土地制度，從而促進(jìn)形成一個(gè)充滿活力平衡推進(jìn)的城市化過(guò)程。最終依托城市化所散發(fā)出來(lái)的巨大規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步和社會(huì)的穩(wěn)定。

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