王 倩

(山東廣播電視大學，山東 濟南 250014)

淺析新農(nóng)村建設中農(nóng)村財務管理優(yōu)化思路

王 倩

(山東廣播電視大學，山東 濟南 250014)

農(nóng)村財務管理問題是影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素之一，隨著社會主義新農(nóng)村建設步伐的加快，農(nóng)村財務管理問題的進一步優(yōu)化就具有了重要的現(xiàn)實意義。采用調(diào)查問卷的形式對村級財務管理情況進行了詳細調(diào)查，并在調(diào)查中分別針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理人員、村級財務人員和村民進行調(diào)查，以消除不同身份對調(diào)查結果的影響。最后針對調(diào)查的實際情況，對村級財務管理中存在的問題進行詳細分析，并提出了具體優(yōu)化措施。

村級財務管理；調(diào)查問卷；成效；問題；優(yōu)化措施

農(nóng)村財務管理優(yōu)化以及社會主義新農(nóng)村建設是中央貫徹落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的重大戰(zhàn)略部署，也是直接影響廣大農(nóng)民的切身利益、基層干群關系、農(nóng)村社會的政治穩(wěn)定和制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。為此，筆者近期對山東省部分地區(qū)的農(nóng)村財務管理問題進行了專題調(diào)研。調(diào)研表明，近年來，隨著“兩基”(基礎工作和基本建設)建設和“兩化”(標準化、規(guī)范化)管理的強力推進，基層財政管理體制已經(jīng)基本理順，農(nóng)村財務管理水平也有所提高。但是在社會主義新農(nóng)村建設中，一些地區(qū)的村級財務管理工作仍然存在不能適應新形勢要求的問題，還需要進一步研究解決。

一、當前農(nóng)村財務管理的成效

自山東省全面推行會計委托代理制以來，按照確保村級集體資金所有權、使用權、收益權、監(jiān)督權、處置權“五權”不變，民主自愿，因地制宜，積極穩(wěn)妥的原則[1]，農(nóng)村財務管理得到了進一步的規(guī)范，在工作中取得了一定的成效。

(一)農(nóng)村財務管理制度的逐步健全

目前全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理體制已經(jīng)徹底理順，財務管理制度也已經(jīng)逐步健全，帳務處理程序和民主管理機制也正在不斷地規(guī)范。

例如山東省臨沭縣，在全縣范圍內(nèi)推廣會計委托代理制以來，相繼出臺和完善了《臨沭縣農(nóng)村財務管理制度》、《關于推行農(nóng)村會計委托代理制的意見》、《推行農(nóng)村會計委托代理制的實施細則》等文件。建立了現(xiàn)金管理制度、財務收支預算決算制度、開支審批制度、債權債務管理制度、財務人員備案制度、“一事一議”籌資籌勞管理制度等，完善了針對財務人員的使用、調(diào)整、備案等相關規(guī)定，并定期對村級財務人員進行業(yè)務培訓，開展警示教育，增強了農(nóng)村財務人員的自律意識和風險防范意識。

(二)農(nóng)村集體“三資”管理正逐步規(guī)范

幾年來，山東省正不斷規(guī)范村集體資產(chǎn)、資源、資金的管理，積極探索集體經(jīng)濟保值增值的有效措施和資產(chǎn)管理的有效形式，收到了明顯的效果。

以山東省臨沭縣為例，自2012年以來，全縣本著“統(tǒng)一部署、穩(wěn)步推進、注重實效”的原則，不斷推進農(nóng)村清產(chǎn)核資工作的扎實開展。一方面對各項資產(chǎn)、負債、收支業(yè)務進行完整準確的登記，并報送農(nóng)村財務委托代理中心審查入賬，實現(xiàn)了賬賬相符、賬證相符。另一方面，逐項清理資產(chǎn)資源，梳理承包租賃協(xié)議、合同，整理債權債務的有關書面證明，切實做到全面細致，不留死角。截至目前，共清理核實資金7763.35萬元，資產(chǎn)58023.37萬元，債權15174.28萬元，債務28622.86萬元，資源827706.29萬畝，經(jīng)濟合同11408份，全縣涉農(nóng)信訪量同比下降67%。

(三)農(nóng)村內(nèi)外監(jiān)督管理的逐步完善

目前全省各縣(市、區(qū))乃至各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了財政資金監(jiān)管領導小組，充分發(fā)揮農(nóng)村財政管理局日常監(jiān)管的職能作用，同時很多地區(qū)還創(chuàng)新監(jiān)管辦法，突出抓好資金使用的安全性和時效性。

例如臨沭縣就建立了“農(nóng)村財務管理服務中心”和“農(nóng)村財務網(wǎng)絡監(jiān)控中心”，通過統(tǒng)一監(jiān)管臺賬、檔案、流程等，確保監(jiān)管工作的有序進行，同時還可以實現(xiàn)對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務數(shù)據(jù)的匯總查詢，指導農(nóng)村財務管理服務中心工作，監(jiān)督村級財務運行，全面掌握全縣村級財務狀況。此外，還要求“中心”定期將財務收支信息通過財務公開欄和網(wǎng)絡等公開形式進行公布，接受群眾的監(jiān)督和意見，讓群眾切實行使好監(jiān)督權力，并將賬簿、憑證、報表、公開榜及電子數(shù)據(jù)的備份等有關資料整理存檔，上報縣網(wǎng)控中心匯總。目前，全縣300個村，按月公開的有277個，占92.3%，按季公開的有23個村，占7.7%。

二、目前村級財務管理中存在的問題

雖然農(nóng)村財務管理工作在很大程度上已經(jīng)有了一定的成效，但是在部分地區(qū)，尤其是在新農(nóng)村的建設的推進過程中，仍存在著一些突出的問題，有待我們解決。

(一)在新農(nóng)村建設下村級財務制度還亟需健全

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村政策改革的不斷推行，國家出臺了一系列關于完善村級財務制度的政策，雖然村級財務制度已經(jīng)有所完善，但是這些政策目前大都以修改現(xiàn)有村級財務制度為主題，并非一套完整的新的村級財務制度。另外，村級財務制度在新農(nóng)村建設的運行過程中也出現(xiàn)了或多或少的問題，有些已經(jīng)嚴重影響到了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

以威海市為例，雖然要求各鎮(zhèn)按照自身實際情況制訂農(nóng)村財務政策，但在一些管理較為落后的村鎮(zhèn)，村級集體經(jīng)濟組織缺乏健全的或是完善的村級財務制度，在管理中也存在很多明顯的紕漏。此外，還有部分村鎮(zhèn)雖然按照要求構建了村級財務制度，但在執(zhí)行時，卻明顯敷衍塞責并未發(fā)揮制度應有的作用，也沒有形成一套完整而有效的管理體系。例如，文登經(jīng)濟開發(fā)區(qū)雖然制訂了相關村級財務管理規(guī)定，但是在執(zhí)行過程中，各村的執(zhí)行情況差距很大。就以財務預算、決算制度為例，70%的村雖然按要求提交財務預算和決算，但大都比較簡單，流于表面形式，而且并不經(jīng)過村民監(jiān)督委員會監(jiān)督，只是為了應付鎮(zhèn)經(jīng)管站的檢查。另有20%的村只做預算或是偶爾做一下預算、決算，還有10%的村根本就不制作財務預算和決算。[2]

(二)預算管理執(zhí)行不到位、負債問題突出

在對被調(diào)查對象走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然很多村鎮(zhèn)執(zhí)行預算管理，但是在實施時并不符合相應預算管理的要求，入不敷出的現(xiàn)象時常出現(xiàn)。比如收入預算，無論其是否實現(xiàn)，都一律納入；而對于支出，則很少有村能做到量入為出，以收定支，更不用說嚴格按照預算制度執(zhí)行了，致使赤字預算和寅吃卯糧的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使債務問題非常突出，存在原因多樣、覆蓋面廣、規(guī)模大、增長速度快等特點。截至2013年底，文登營鎮(zhèn)全鎮(zhèn)76個村均有負債，負債總額達到18587萬元，其中逾期未還債務達到11150萬元，占到債務總額的60%，逾期3年以上的占到3968萬元，占到債務總額的21.3%，平均每個村負債達到244.57萬元，負債最多的村達到1786萬元，是該村當年地方財政收入的7.7倍，負債最少的村已達到46萬元[3]。其中向個人、非金融組織、單位借款9190萬元，占到債務總額的49.5%(其中向個人借款4955萬元，向非金融組織借款1266萬元，向單位借款2969萬元，分別占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額的26.7%、6.8%、16%)。

筆者對該鎮(zhèn)4個樣本村的債務情況進行了詳細的調(diào)研，表1顯示了4個樣本村2009年至2013年歷年年底債務余額的情況?？梢钥闯鰝鶆盏脑鲩L速度實屬驚人。

表1 樣本村歷年年底債務余額(萬元)

資料來源：作者調(diào)研

(三)村級財務缺乏透明化，財務公開力度不夠

一個村財務工作的透明化，一方面可以清楚的展示該村的物質(zhì)基礎與實際情況、財力的匹配程度，以及惠民政策落實情況。另一方面，村級財務、政務的公開透明化也是村民有效行使民主監(jiān)督權利的前提。村民通過了解各項財務收支情況，對各項經(jīng)濟活動核算結果進行監(jiān)督，并查找問題、總結經(jīng)驗教訓，使得村級財務制度更加規(guī)范。然而，在實際工作中，部分地區(qū)的村級財務管理仍缺乏透明化，財務公開的力度也不夠。像文登營鎮(zhèn)教場東村，就存在財務公開程序不規(guī)范的現(xiàn)象，財務公開人員為民辦事意識不強，工作過程中缺乏責任心。他們把公開當作一種形式，每到上級檢查時，突擊張貼，敷衍了事[4]。

(四)財務監(jiān)督審計機制不健全，監(jiān)管往往滯后

目前在村級組織中，多數(shù)村鎮(zhèn)審計監(jiān)督工作執(zhí)行不力，不能及時針對村級財務進行年審，對于村干部的任期審計和離任審計工作也很滯后，甚至有些村并沒有建立必要的審計監(jiān)督組織。其主要原因是相關財務監(jiān)管法律法規(guī)不夠健全，村級財務管理中缺乏一套行之有效的運行監(jiān)督機制，再加上農(nóng)村自身財務問題的特殊性和各地開展審計依據(jù)標準的差異性，致使許多相關村級財務審計方面的規(guī)定缺乏一定的可操作性，致使審計渠道不順、監(jiān)督不力，機制不健全。

除此之外，在村委會人員管理中，許多針對村干部違規(guī)違紀行為的處理滯后性嚴重，許多人只有犯了錯才發(fā)現(xiàn)，才處理，而在平時并沒有做到必要的內(nèi)部控制和監(jiān)督管理，最終導致事態(tài)惡化，甚至出現(xiàn)村民集體簽名狀告村書記的情況。最典型的就是文登營鎮(zhèn)東耩村，村支書私自轉(zhuǎn)讓村集體土地和樹木，導致村民聯(lián)名上告到法院，影響非常惡劣[5]。

(五)項目建設管理中存在諸多隱患

在新農(nóng)村建設的過程中，許多村在確定項目施工單位時并沒有實施民主程序，操作既不規(guī)范也不透明，甚至有的施工項目不簽訂施工合同，竣工驗收也沒有相關的驗收報告和結算手續(xù)。另外，在工程結算中存在大量的假發(fā)票和虛開金額等問題[6]。雖然一些村鎮(zhèn)也建立了村務監(jiān)督委員會，但是這種民主監(jiān)督小組的成員要么與村干部串通一氣，名不副實，要么就會因為在實際工作中與村干部就一些敏感問題產(chǎn)生分歧，致使應有的權力得不到有效履行，亦無法配合村委會人員對村級財務進行獨立監(jiān)督，更無法對村級賬目和關乎農(nóng)民切身利益的重要經(jīng)濟活動進行獨立審核，結果往往導致村民的監(jiān)督權力被虛化，很多工程項目缺乏監(jiān)管，資金被截留，存在大量的隱患。

三、進一步優(yōu)化村級財務管理的思路

(一)建立完整的村級財務機構，健全規(guī)章制度，加強管理

首先，我們要建立一套完整的村級財務組織機構，保證職責分工明確，防止權力交叉，杜絕越權操作和相互責任推諉。此外，還要設立完整的賬務處理程序、適合的財務管理模式和相關監(jiān)督檢查機構。對此，我們可以借鑒企業(yè)中的財務運作模式并按照相關法律法規(guī)的要求，對村級財務賬目進行監(jiān)督檢查，出具書面結果報告，提交給上級部門。

其次，在原村級財務管理的基礎上，根據(jù)新農(nóng)村建設中出現(xiàn)的新情況，完善各項制度，規(guī)范管理。例如，加大針對農(nóng)村征地補償費的管理和相關檢查力度，建立實施有效的管理辦法，摸清征地補償費底數(shù)，并實行全方位、全人員、全過程的“三全”動態(tài)監(jiān)管，明確監(jiān)管的主體和責任，規(guī)范征地補償費的使用過程[7]，保障農(nóng)民的切身利益。

再次，要完善建設項目開支過程中的內(nèi)部控制制度。對于村集體經(jīng)濟組織的各項支出都應嚴格按照審批程序進行，切不可越權操作。此外，還應明確日常開支的限額，凡是超出限額規(guī)定的大額資金支出更應從嚴審批，而對于日常開支報銷，則應保證票據(jù)的完整、真實，嚴格賬務處理程序。

(二)多方聯(lián)動，加強“三資”管理

針對農(nóng)村“三資”管理也就是資金、資產(chǎn)、資源的管理問題，我們也可以采取以下優(yōu)化措施：

1.資金管理方面，由于目前許多村鎮(zhèn)實行村帳鎮(zhèn)(鄉(xiāng))管或者委托代理制的形式，我們可以考慮在此基礎上，另設村基本核算賬戶，采取村級與代理中心“雙管”齊下的管理模式，同時還要建立票據(jù)管理、資金管理的有效制度，加強責任分配，明確權利與義務。

2.資產(chǎn)管理方面，要完備相應的資產(chǎn)臺賬資料，對于資產(chǎn)的入賬、使用和清理都要嚴格進行監(jiān)督，并明確相關管理人員的權限與責任，保證賬務處理的合法性、合理性、真實性、正確性、及時性。此外，還要對資產(chǎn)進行定期和不定期的盤點清查，防止大額資產(chǎn)不入賬或應入賬資產(chǎn)直接費用化以及私自變賣、抵押等處置不規(guī)范的情況發(fā)生[8]，同時還要嚴格執(zhí)行資產(chǎn)承包租賃制度，嚴格區(qū)分經(jīng)營租賃與融資租賃，以保證核算的嚴謹性。

3.資源管理方面，建立健全登記制度?？h財政部門首先應針對管理制度的完善性、管理機構的健全性、合同文本的規(guī)范性、合同簽訂流程的明確性、租賃價格公開以及合同臺賬的完備性等方面進行檢查，并針對問題指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行整改，以提高資源管理水平。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門還要注意完善資源管理公開協(xié)商以及招投標制度，對于資源承包租賃合同，要經(jīng)過農(nóng)經(jīng)站的審核批準蓋章才有效，以保證資源的有效合理利用。同時還應進一步完善資源利用公開制度，并嚴格按照規(guī)定做好月、季、年的“三資”公示工作，進一步完善農(nóng)村“三資”的民主監(jiān)督、動態(tài)報告、審核反饋和責任追究等制度，做好年度理財清帳工作和定期業(yè)務培訓工作。并建立督導機制，及時對問題進行處理和反饋。

(三)完善村級財務公開，建立民主評議制度

我們可以利用網(wǎng)絡、公告、報紙、廣播等多種形式將村級財務計劃、資金收支、“三資”管理、債權債務和收益分配等情況進行全面的公開。此外，土地征用補償費、 “四補貼”資金、“一事一議”財政獎補等財政資金也應逐項逐筆全程公開，建立“陽光財務”[9]。為保證這一工作的順利進行，還應建立和規(guī)范村級民主評議活動，對與參與相關工作的財務人員，包括村會計、財務主管和民主理財負責人，都應納入民主評議的范圍，接受村民會議對其履職情況的評議。這項工作可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府統(tǒng)一組織，由村務監(jiān)督機構主持，每年一次。

(四)充分發(fā)揮預算管理和監(jiān)督作用，使管理有序可循

村組織應按照要求認真編制年度預決算，完善事前、事中、事后審計工作，形成一套完整有效的財務預決算、公開監(jiān)督體系。第一，應建立村民監(jiān)督委員會，加強對村級財務預算的監(jiān)督控制。由村級財務人員編制預算，交由村民監(jiān)督委員會審核并通過后，提交村民大會進行審批。在審批過程中，任何村民都可以自由發(fā)表意見，村民監(jiān)督委員會應對村民提出的意見和建議進行認真的思考和對待，并在此基礎上對預算進行適當修改，使其更符合村集體經(jīng)濟的實際情況。第二，相關部門應設置舉報電話和信箱，廣泛聽取群眾的意見和建議，及時處理和反饋，確實做到取信于民。

(五)化解村級債務除了要財政支持外，更要群策群力

目前很多村，債務規(guī)模較大，涉及面寬，原因復雜，化解任務艱巨。因此，上級財政部門首先應適時出臺相應的農(nóng)村欠款清收政策，明確各類欠款的經(jīng)辦人和審批人，明確還款時間和還款方式，在借款出現(xiàn)風險的情況下，相關責任人應負責到底，跟蹤到底，共同催繳和追繳。此外，還應采取多種手段逐步化解村級債務。第一，對村級組織正常運轉(zhuǎn)形成的負債，可以按照不低于80%的比例給予一定財力的補助；第二，對于為民謀福利的社會公益事業(yè)，應大力支持，給予全額財力補助；第三，由村干部和財會人員牽頭，在國家相關政策指引下，充分調(diào)動村民群眾參與的積極性，提高村集體的經(jīng)濟實力和內(nèi)部償債能力，靠自身的積累來償還債務。

(六)建立村級財務管理審計監(jiān)督機制

首先，村民要樹立加強監(jiān)督的意識，正確認識和行使監(jiān)督的權利，并適時向上反映監(jiān)督問題，發(fā)表自己見解和意見。

其次，建立具有相對獨立性的村級財務監(jiān)督機構，并明確其地位、職能，協(xié)調(diào)好與村委會的關系，加強雙方在業(yè)務上的合作，以期更有效地開展村務監(jiān)督。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還必須要強化政府審計監(jiān)督的職能，設立專門的審計辦公室，并定期組織專業(yè)人員深入鄉(xiāng)村對各村的賬務進行集中審計。此外，還應隨時聽取群眾意見，對于群眾反映強烈的村子和村干部，要及時進行專項重點審計。對于賬務規(guī)模較大或是審計難度較大的村級財務，也可以實施政府審計。聘請注冊會計師或者直接委托專業(yè)審計機構進行社會審計。這樣不僅可以保證審計的客觀性也更有利于提高工作效率。[10]另外，還要注重審計結果的反饋，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題應建立適當?shù)脑u價以及跟蹤體系，直到問題得到解決。

[1]山東省人民政府辦公廳關于進一步推進村級會計委托代理制切實加強村級集體財務規(guī)范化管理的意見[EB].發(fā)布部門:山東省人民政府辦公廳.發(fā)布文號:魯政辦發(fā)[2007]40號.

[2]文登經(jīng)濟開發(fā)2012年度村級概況統(tǒng)計表匯總[EB].

[3]李龍彬.新時期農(nóng)村財務公開存在的問題及對策[J].農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民(A版)，2008，(12)：76-78.

[4]張幫勝.北京市豐臺區(qū)農(nóng)村財務管理情況調(diào)研[J].農(nóng)村財政與財務，2013，(3)：39-41.

[5]李定春.關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的探討[J].農(nóng)村財政與財務，2013，(1)：33-34.

2015-03-21

山東省社會科學規(guī)劃會計研究專項，一般項目，《新農(nóng)村建設中存會計管理問題調(diào)研》，(13CKJJ11)。

王倩(1980-)，女，碩士，會計學專業(yè)，山東廣播電視大學副教授。主要研究方向：財務管理。

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1008—3340(2015)04—0018—04