毛昌華

(建陽(yáng)區(qū)林業(yè)局，福建南平350784)

建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

毛昌華

(建陽(yáng)區(qū)林業(yè)局，福建南平350784)

摘要自2001年建陽(yáng)區(qū)開(kāi)始建立生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制，并做出有益的探索，但同時(shí)也存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、監(jiān)督制度不完善、補(bǔ)償與保護(hù)脫節(jié)等不足。在分析建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前存在的主要問(wèn)題，從集體、林業(yè)站、基金分配、生態(tài)林場(chǎng)、聯(lián)防護(hù)林等方面提出具體對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞生態(tài)公益林;補(bǔ)償機(jī)制;發(fā)展對(duì)策

生態(tài)公益林為生態(tài)效益兼具外部性、非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性特征的社會(huì)公眾商品，其經(jīng)營(yíng)管理與保護(hù)補(bǔ)償存在相當(dāng)難度。20世紀(jì)80年代末我國(guó)開(kāi)始積極探索生態(tài)公益林補(bǔ)償途徑并開(kāi)展一系列保護(hù)措施。時(shí)至今日，國(guó)家已投入上千億資金全面啟動(dòng)森林生態(tài)工程建設(shè)，但我國(guó)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度并不完善。鑒于此，本研究以南平市建陽(yáng)區(qū)為例，系統(tǒng)分析建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀并提出相應(yīng)建設(shè)對(duì)策，以期為我國(guó)建立健全生態(tài)公益林效益補(bǔ)償機(jī)制提供參考。

1　建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林及補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林現(xiàn)狀

2014年5月27日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意南平市行政區(qū)劃調(diào)整，同意撤銷建陽(yáng)市，設(shè)立南平市建陽(yáng)區(qū)。按統(tǒng)計(jì)單位，建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林分布于2個(gè)街道，11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，11個(gè)林場(chǎng)，2個(gè)企業(yè)，涉及190個(gè)自治村。據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)，建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林統(tǒng)計(jì)總面積67 834 hm2，國(guó)家級(jí)44 636 hm2，省級(jí)23 198 hm2，與實(shí)發(fā)面積相一致。26個(gè)單位生態(tài)公益林平均面積為2 609 hm2，國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林平均面積為1 717 hm2，省級(jí)為892 hm2。生態(tài)公益林總面積最大值為6 805 hm2，最小值僅501 hm2。國(guó)家級(jí)生態(tài)公益林最大面積為5 017 hm2，省級(jí)生態(tài)公益林面積最大值為3 629 hm2。南紙建陽(yáng)與延潭公司分別統(tǒng)計(jì)1 686 hm2和517 hm2的生態(tài)公益林，落于9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，自2014年逐步取消由延潭公司進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，并將其統(tǒng)計(jì)林區(qū)劃入相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

目前建陽(yáng)生態(tài)公益林已劃分為4大林業(yè)分區(qū)(圖1) :中部用材林水土保持功能區(qū)( 25 852 hm2)，東部水土保持用材林及經(jīng)濟(jì)林功能區(qū)( 24 928 hm2)，西南部用材林與水源涵養(yǎng)功能區(qū)( 9 015 hm2)，西北部自然保護(hù)區(qū)及水源涵養(yǎng)毛竹林功能區(qū)( 8 039 hm2)。功能上以水土保持林和水源涵養(yǎng)林為主，其中水土保持林40 487 hm2，水源涵養(yǎng)林19 273 hm2，分別占生態(tài)林總面積59.60%與28.37%。

圖1　2010—2020年建陽(yáng)市生態(tài)公益林林業(yè)分區(qū)

1.2建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林地處閩西北生態(tài)公益林區(qū)，為福建省主要水系區(qū)域，其生態(tài)林保護(hù)的重點(diǎn)為江河流域生態(tài)公益林保護(hù)，重點(diǎn)保護(hù)天然林。為此，福建省委、省政府決定在全省范圍內(nèi)實(shí)施生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)工程，為生態(tài)公益林健康持續(xù)發(fā)展提供了有力的保障。2001年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)一致，2008年，生態(tài)公益林每667 m2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅提高到6.75元; 2009年每667 m2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與2008年相同，均含下游補(bǔ)上游2元; 2011年，建陽(yáng)已實(shí)行保護(hù)

和發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，每667 m2補(bǔ)償金額為11.65元;截至2014年，扣除每667 m2公共管護(hù)支出0.25元與保險(xiǎn)0.125元，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為11.625元。

2　現(xiàn)行生態(tài)公益林補(bǔ)償存在的問(wèn)題

2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低

建陽(yáng)區(qū)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償采用中央和省財(cái)政撥出資金，同時(shí)以鄉(xiāng)、村為單位聘用護(hù)林員，將補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)發(fā)放給林權(quán)所有者。目前建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)金額為249元·hm－2，與林農(nóng)經(jīng)營(yíng)商品林所獲收益存在較大反差，而林農(nóng)要承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)公益林管護(hù)責(zé)任。補(bǔ)貼能否及時(shí)發(fā)放與發(fā)放是否足額有待進(jìn)一步監(jiān)管以及生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)力度的脫節(jié)，大大降低了林農(nóng)參與保護(hù)的積極性?，F(xiàn)以童游街道為例，除申請(qǐng)未撥付外，2014年童游街道統(tǒng)計(jì)生態(tài)公益林總面積2 305 hm2，國(guó)家級(jí)1 572 hm2，省級(jí)733 hm2，人口16 093人，所有者補(bǔ)償費(fèi)372 643.44元，人均23.16元。鄉(xiāng)村人均最大值位于溪口村，但每667 m2撥付金額不到60元，最低值為童游村，人均僅7.65元，各個(gè)鄉(xiāng)村人均補(bǔ)償費(fèi)撥付不平衡且金額偏低，影響管護(hù)工作。就目前的生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制而言，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)公益林的發(fā)展作用并不明顯，主要原因在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)低，達(dá)不到商品林的林地使用收益。

2.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于統(tǒng)一

目前，建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償依據(jù)為林地面積，不同質(zhì)量等級(jí)的森林均按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使所有生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者都得到了補(bǔ)償，但無(wú)法滿足因各林地區(qū)位條件、立地等級(jí)、林分質(zhì)量、林種多樣性的不同而客觀上要求差別補(bǔ)償?shù)男枨?，從而造成事?shí)上的不平衡。由于各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，造林方式各異，按規(guī)定金額發(fā)放的統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使森林的實(shí)際生態(tài)效益價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償存在一定差異，而森林生態(tài)補(bǔ)償未將其社會(huì)影響納入考慮范圍，使得在具體實(shí)踐中不能滿足多方需求，降低區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)者保護(hù)和建設(shè)生態(tài)公益林的積極性。

3　發(fā)展對(duì)策

目前，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，大體形成價(jià)值補(bǔ)償、效益補(bǔ)償、成本補(bǔ)償及支付意愿補(bǔ)償四類基本補(bǔ)償方式。鑒于建陽(yáng)區(qū)生態(tài)公益林基本現(xiàn)狀，為解決具體存在的問(wèn)題，提出以下具體對(duì)策:

3.1增加村集體監(jiān)管費(fèi)

村集體為森林管護(hù)的基層單位，其監(jiān)管費(fèi)相對(duì)偏低，造成有關(guān)生態(tài)公益林的保護(hù)宣傳、病蟲(chóng)害調(diào)查、森林防火等相關(guān)工作難以落實(shí)，影響工作積極性。作為最一線的監(jiān)督管護(hù)工作人員，村干部的工作方式與態(tài)度在很大程度上決定了區(qū)域內(nèi)生態(tài)公益林的管理質(zhì)量與管理成本，因此需增加村集體監(jiān)督管理經(jīng)費(fèi)，提高領(lǐng)導(dǎo)積極性，有助于更有力地管護(hù)生態(tài)公益林。

3.2增加林業(yè)站等監(jiān)管單位的工作經(jīng)費(fèi)

林業(yè)站承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林的重要保護(hù)管理責(zé)任，在全面落實(shí)生態(tài)公益林管護(hù)責(zé)任制過(guò)程中，負(fù)責(zé)選聘護(hù)林員、簽訂經(jīng)濟(jì)責(zé)任書與管護(hù)合同、建立管護(hù)人員費(fèi)用卡與檔案、開(kāi)展護(hù)林員上崗培訓(xùn)、考核護(hù)林員等多項(xiàng)工作，而較低的監(jiān)管費(fèi)用與繁重的工作任務(wù)相矛盾。因此須適度增加各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站等監(jiān)管單位的工作費(fèi)用。

3.3合理分配生態(tài)公益林補(bǔ)償基金

對(duì)所有者補(bǔ)償費(fèi)、直接管護(hù)費(fèi)、村集體監(jiān)管費(fèi)分配比例做出明確規(guī)定，并將分配與管護(hù)落實(shí)情況張榜公示，接受群眾監(jiān)督。各村可通過(guò)村民代表表決同意后，在確保護(hù)林員工資的基礎(chǔ)上，合理分配林地、林木所有者補(bǔ)償費(fèi)用，保證管護(hù)質(zhì)量。

3.4組建生態(tài)林場(chǎng)

根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和生態(tài)需求調(diào)整建陽(yáng)市生態(tài)公益林分布。城區(qū)周邊與崇陽(yáng)溪、麻陽(yáng)溪、南浦溪三溪兩岸、綠色通道(高速公路、國(guó)道、省道、鐵路等)一重山，森林公園等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位的林地和森林由國(guó)家采取多種形式分期贖買，組建生態(tài)林場(chǎng)實(shí)行專業(yè)管護(hù)，通過(guò)補(bǔ)植改造、封山育林逐步提高重點(diǎn)區(qū)位生態(tài)公益林在水源涵養(yǎng)、水土保持、綠色景觀及生物多樣性保護(hù)等方面的功能。

3.5建立聯(lián)防護(hù)林、經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌的工作機(jī)制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各管護(hù)主體之間應(yīng)互相聯(lián)合，并建立護(hù)林聯(lián)防區(qū)，統(tǒng)籌生態(tài)公益林補(bǔ)償基金中用于直接管護(hù)的經(jīng)費(fèi)，組建專業(yè)護(hù)林隊(duì)，明確責(zé)任與酬勞，加強(qiáng)巡山監(jiān)護(hù)，提升生態(tài)公益林管護(hù)成效。

參考文獻(xiàn):

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作者簡(jiǎn)介:毛昌華( 1972－)，福建南平人，大專，工程師，現(xiàn)從事森林資源管理研究，Email: fjhujing@163.com

基金項(xiàng)目:國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目( 41301203; 30870435)

收稿日期:2015－07－09

文章編號(hào):1005－5215( 2015)09－0122－02

中圖分類號(hào):F326.20

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:Adoi:10.13601/j.issn.1005－5215.2015.09.050