游志強(qiáng)

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行政許可的法律屬性及其監(jiān)督途徑探析

游志強(qiáng)

（福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350108）

行政許可是國(guó)家行政管理的主要手段之一，行政許可監(jiān)督是規(guī)范政府行為的需要。加強(qiáng)行政許可監(jiān)督，能大大促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的力度，加快政府的職能轉(zhuǎn)變。在國(guó)家權(quán)力法治化視野下的行政許可監(jiān)督，有助于加快轉(zhuǎn)變政府職能、改善投資環(huán)境、減少政府審批、擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)法治社會(huì)的健康發(fā)展。將對(duì)現(xiàn)行的行政許可法律屬性及其監(jiān)督途徑進(jìn)行分析。

行政許可；法律屬性；監(jiān)督途徑

一、近年來(lái)對(duì)行政許可法律屬性的研究

關(guān)于行政許可的法律屬性問(wèn)題，即行政許可究竟是賦予權(quán)利的行為還是解除禁止的行為。目前學(xué)界對(duì)于行政許可法律屬性的說(shuō)法較多，還沒(méi)形成一個(gè)統(tǒng)一的觀點(diǎn)，比較具有代表性的觀點(diǎn)有三種學(xué)說(shuō)：

一是賦權(quán)說(shuō)，認(rèn)為行政許可是作為行政主體的行政機(jī)關(guān)賦予行政相對(duì)人進(jìn)行某種活動(dòng)、允許其享有某種行政權(quán)利或資格的行政行為。這種學(xué)說(shuō)認(rèn)為，行政相對(duì)人并沒(méi)有享有某種行政權(quán)利去從事某種行政行為，由于行政機(jī)關(guān)的賦予，才享有從事某種行政行為的權(quán)利。

二是解禁說(shuō)，“解禁說(shuō)認(rèn)為，行政許可是對(duì)一般禁止行為的解除，恢復(fù)相對(duì)人自由的行為。應(yīng)受許可的事項(xiàng)，在沒(méi)有這種限制以前，是任何人都可以做出的行為或者享有的資格，因?yàn)榉?、法?guī)、法令規(guī)定的結(jié)果使其自由受到限制，所以許可是自由的恢復(fù)，而非權(quán)利的賦予?！盵1]

三是折衷說(shuō)，“折衷說(shuō)認(rèn)為，賦權(quán)說(shuō)與解禁說(shuō)兩種觀點(diǎn)并非截然對(duì)立，它們的差異只是認(rèn)識(shí)角度不同造成的。從表面上來(lái)看，許可的確表現(xiàn)為政府賦予相對(duì)人某種權(quán)利，稱之為賦權(quán)行為未嘗不可；但是從根本上來(lái)說(shuō)，許可不僅是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的形式，而且是對(duì)原屬于公民某種權(quán)利自由的恢復(fù)，是對(duì)特定人解除普遍禁止的行為。它試圖彌補(bǔ)賦權(quán)說(shuō)和解禁說(shuō)的不足，但其并沒(méi)給行政許可下一個(gè)清楚的定義?！盵1]

二、行政許可的前提是法律的一般性禁止

在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人這對(duì)行政主體的相互關(guān)系中，行政相對(duì)人的權(quán)利是來(lái)自于行政機(jī)關(guān)的賦予。賦予或設(shè)定權(quán)利表明權(quán)利原來(lái)本不存在，而予以創(chuàng)設(shè)、給予權(quán)利的法定性。行政許可的定義中包含了行政許可的目的和作用，就是通過(guò)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定的行政相對(duì)人從事某種活動(dòng)或者實(shí)施某種行為的權(quán)利或資格。通過(guò)合法的途徑保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，通過(guò)行政主體對(duì)行政相對(duì)人予以一般禁止的解除，行政相對(duì)人獲得從事某種活動(dòng)或者實(shí)施某種行為的權(quán)利或資格，從而保障自己的權(quán)益，獲得更好的發(fā)展。

行政許可的法律屬性包含著一個(gè)基本的法理，即行政許可的前提是法律的一般性禁止，其許可的內(nèi)容不是公民的權(quán)利，凡是公民權(quán)利自由范圍內(nèi)的權(quán)利不得禁止。由此，行政許可的法律屬性可以認(rèn)定為以下三點(diǎn)：一是行政許可是以法律的一般禁止為前提；二是行政許可是對(duì)禁止義務(wù)的解除；三是行政許可也是對(duì)行政行為設(shè)定的限制。

在行政許可的法律屬性中，必須嚴(yán)格區(qū)分一般性禁止、公民權(quán)利和絕對(duì)禁止這三類權(quán)利的關(guān)系。

法律調(diào)整的一般性禁止，是按照“法律所禁止的，都是不許做的”原則進(jìn)行調(diào)整，法律所允許的內(nèi)容是具體的，法律所禁止的內(nèi)容則是一般的，即具體的允許和一般的禁止相結(jié)合。在日常生活中，人們可以做法律所不予禁止的任何事情，如果是法律所禁止的，就是不能做的，這樣的調(diào)整類型也被稱之為批準(zhǔn)或準(zhǔn)許的法律調(diào)整。反映在行政許可上，未獲得行政許可的相關(guān)證件均不得行為就是這個(gè)意思，如從事餐飲業(yè)必須獲得經(jīng)營(yíng)許可證、衛(wèi)生許可證和環(huán)保許可證等等相關(guān)證件，從事煙草買(mǎi)賣(mài)行業(yè)則必須獲得經(jīng)營(yíng)許可證和煙草專營(yíng)許可證。未獲得相關(guān)許可證的不具備經(jīng)營(yíng)資格，也就是違法經(jīng)營(yíng)。行政許可奉行的是“法無(wú)明文允許不可為”的原則。

公民權(quán)利，是公民享有的、為憲法和法律所保護(hù)的合法權(quán)利。具體是指一個(gè)國(guó)家的公民依法所享有的公民資格和與公民資格相關(guān)的一系列政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利。公民權(quán)利是社會(huì)成員的個(gè)體自主和自由在法律上的反映，是國(guó)家對(duì)公民所承諾和維護(hù)的權(quán)利，是一種社會(huì)所認(rèn)可的賦予公民個(gè)體可做或不可做的自由，包括依照憲法和法律所享有的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。具有主體性、社會(huì)性和形式性三個(gè)基本特征。根據(jù)《憲法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)公民享有的基本權(quán)利主要有平等權(quán)、參政權(quán)、自由權(quán)、社會(huì)權(quán)。原則上，公民權(quán)利是不受禁止的，但是在特殊情況下可以設(shè)定行政許可。根據(jù)《行政許可法》第十二條的相關(guān)規(guī)定，直接涉及國(guó)家安全、公共安全、有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置等五類事項(xiàng)需要設(shè)定行政許可。

絕對(duì)禁止，就是法律明文規(guī)定禁止的行為。行政許可機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)這些行為設(shè)定行政許可，行政相對(duì)人如果實(shí)施了這些行為，就會(huì)觸犯行政法規(guī)甚至是刑法規(guī)定。絕對(duì)禁止的嚴(yán)肅性，要求行政許可機(jī)關(guān)和行政許可相對(duì)人都必須遵守法律的規(guī)定，不得從事法律所絕對(duì)禁止的事項(xiàng)。

從一般性禁止、公民權(quán)利和絕對(duì)禁止這個(gè)概念的界定中不難看出，法律的一般性禁止是表明法律確定了普遍的義務(wù)，這種義務(wù)解除的條件在于法律是否規(guī)定對(duì)特定公民予以授權(quán)；公民權(quán)利是由法律作出明文規(guī)定的，基本上是一些比較基礎(chǔ)的權(quán)利，但這些權(quán)利原則上是公民合法享有的，不需要通過(guò)行政許可的授予，其實(shí)現(xiàn)都能得到法律的有效保障；絕對(duì)禁止是與一般性禁止相對(duì)應(yīng)的，是法律明確規(guī)定了不可為的行為。在絕對(duì)禁止的領(lǐng)域內(nèi)，不存在行政許可。

回到行政許可的法律屬性上，行政許可是對(duì)公民法定義務(wù)的有條件免除，經(jīng)行政許可的權(quán)利是通過(guò)法律所認(rèn)可、允許之后才享有的，法律所不認(rèn)可、不允許享有的權(quán)利，就會(huì)被禁止，如果從事不被法律認(rèn)可的行為，就會(huì)被認(rèn)定為違法行為。行政許可也是對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為設(shè)定的限制。行政許可行為必須有法可依，只有在明確的法律授權(quán)之下，行政許可行為才是有效的，才能發(fā)揮行政許可行為的效果；從法律意義上來(lái)說(shuō)，就是對(duì)行政許可行為設(shè)定嚴(yán)格的限制，行政許可行為的實(shí)施必須有明確的法律依據(jù)。

三、國(guó)家權(quán)力法治化視野下行政許可監(jiān)督的途徑

（一）立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是指狹義上的立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督。在我國(guó)現(xiàn)行人民代表大會(huì)體制下，對(duì)行政許可的監(jiān)督，可以說(shuō)是復(fù)雜多樣的，各種形式的監(jiān)督齊全。但是，在現(xiàn)行體制下，一系列監(jiān)督制度的效果卻十分不理想。無(wú)論是單獨(dú)監(jiān)督，還是整體監(jiān)督的合力上，都沒(méi)有很好地發(fā)揮作用。至于政協(xié)的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督等等，就更沒(méi)有力度了?？傮w上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行人民代表大會(huì)制度和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度下的權(quán)力監(jiān)督體制，存在著監(jiān)督乏力的問(wèn)題，這是毋庸置疑的。在具體的行政監(jiān)督制度方面，也存在著落實(shí)制度或者行使監(jiān)督權(quán)不力的現(xiàn)象，從而使得許多行政許可權(quán)出現(xiàn)越權(quán)、濫用、不足的現(xiàn)象。

各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在對(duì)行政許可監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用方面還存在著兩個(gè)突出的問(wèn)題。一是法律賦予的監(jiān)督權(quán)沒(méi)有得到很好的運(yùn)用。在現(xiàn)行的監(jiān)督方式中，地方人民代表大會(huì)運(yùn)用頻率較高的是聽(tīng)取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察和調(diào)查、工作評(píng)議、受理人民群眾的申訴控告和檢舉等等。其工作量占到了人民代表大會(huì)日常工作量中的很大一個(gè)部分，而像法律中明文規(guī)定的例如詢問(wèn)、特定問(wèn)題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免和撤職等剛烈性的監(jiān)督手段卻很少運(yùn)用，甚至擱置不用。二是許多實(shí)際運(yùn)用的探索性監(jiān)督方式缺乏具體的法律依據(jù)。近年來(lái)，地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在行使監(jiān)督職權(quán)的過(guò)程中，進(jìn)行大膽地探索和嘗試，創(chuàng)造了許多種新的監(jiān)督方式。主要有：代表評(píng)議、述職評(píng)議、推行執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案追究制、個(gè)案監(jiān)督、運(yùn)用法律監(jiān)督書(shū)或?qū)徸h意見(jiàn)書(shū)等形式。其中有些形式已經(jīng)成為各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行行政許可監(jiān)督的主要形式，有些形式仍然在進(jìn)一步的探索和實(shí)踐中。

權(quán)力監(jiān)督制約不力的結(jié)果，就是愈來(lái)愈嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。大吃大喝、鋪張浪費(fèi)、貪污受賄、中飽私囊等腐敗現(xiàn)象普遍存在。這給立法機(jī)關(guān)對(duì)行政許可的監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。我國(guó)許多學(xué)者對(duì)目前權(quán)力監(jiān)督制約不力的原因進(jìn)行了大量的研究，提出了許多有價(jià)值的意見(jiàn)和看法。比較具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約不力的主要原因可以歸納為以下幾點(diǎn)：一是權(quán)力過(guò)于集中，分工制約不夠。二是政務(wù)公開(kāi)未全面推開(kāi)。三是法制不健全，法律制約不力。四是監(jiān)督機(jī)構(gòu)松散，缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督的權(quán)力與手段不強(qiáng)。

我們把對(duì)行政許可權(quán)力監(jiān)督的邏輯結(jié)構(gòu)劃分為三個(gè)要素或者說(shuō)是三個(gè)環(huán)節(jié)，即“監(jiān)督信息”、“監(jiān)督建議”和“監(jiān)督制裁”。評(píng)價(jià)和分析權(quán)力監(jiān)督的有效性也應(yīng)當(dāng)從這三個(gè)方面進(jìn)行考慮。任何對(duì)行政許可的權(quán)力監(jiān)督，都是從監(jiān)督信息的獲取開(kāi)始的，以監(jiān)督建議為核心，以監(jiān)督制裁收尾，也就是說(shuō)，權(quán)力監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就是獲取監(jiān)督信息、提出監(jiān)督建議、進(jìn)行監(jiān)督制裁。對(duì)行政許可的監(jiān)督是否有效，也應(yīng)當(dāng)從這兩個(gè)方面來(lái)分析判斷，既要看監(jiān)督信息是否充分準(zhǔn)確，也要看監(jiān)督建議和監(jiān)督制裁是否確有權(quán)威并且能夠發(fā)揮出應(yīng)有的作用。分析我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政許可監(jiān)督不力的原因，也可以集中到這兩個(gè)方面來(lái)。

（二）司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，行政許可行為屬于司法審查的范圍。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要途徑是行政訴訟，包括立法階段對(duì)行政許可的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)運(yùn)用審判權(quán)對(duì)行政許可進(jìn)行監(jiān)督。

立法階段對(duì)行政許可的監(jiān)督主要從四個(gè)方面進(jìn)行。一是對(duì)行政許可設(shè)定主體的監(jiān)督，根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，行政許可的設(shè)定主體包括：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；國(guó)務(wù)院；省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；較大市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府。對(duì)行政許可設(shè)定的主體必須依照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，否則都將不符合行政許可行為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，將其認(rèn)定為違法行為。二是對(duì)行政許可設(shè)定形式的監(jiān)督，根據(jù)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，立法形式主要有憲法、基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章、軍事法規(guī)以及軍事規(guī)章。《行政許可法》規(guī)定可以設(shè)定行政許可的形式只能按照法律明文規(guī)定的形式予以設(shè)定，否則都要受到法律的追究。三是對(duì)行政許可設(shè)定權(quán)限的監(jiān)督，根據(jù)《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，基本法律，法律，行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院的決定，地方性法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，在《行政許可法》規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)可以設(shè)定行政許可，其他規(guī)范性文件，包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、較大市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)以外的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，國(guó)務(wù)院、省級(jí)地方人民政府以外的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，軍事機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織章程等，甚至國(guó)務(wù)院各個(gè)部委制定的部委規(guī)章，一律無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可性規(guī)范性文件。行政許可的設(shè)定必須是行政主體在合法權(quán)限范圍內(nèi)作出的行政許可行為，否則都將視為違法行為。四是對(duì)行政許可設(shè)定程序的監(jiān)督，《行政許可法》第五條明確規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則?！边@條法律說(shuō)明了行政許可的程序必須遵循公開(kāi)、公平、公正的原則，同時(shí)也提高了行政許可設(shè)定的合理性、可行性和透明度，也有利于陽(yáng)光政府的構(gòu)建以及和諧社會(huì)的進(jìn)步。

司法機(jī)關(guān)運(yùn)用審判權(quán)對(duì)行政許可進(jìn)行監(jiān)督，在現(xiàn)實(shí)生活中非常必要。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政許可行為的監(jiān)督包含兩個(gè)途徑：一是通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的工作人員在行政許可行為過(guò)程中的違法犯罪行為追究刑事責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；二是通過(guò)法院受理公民不服行政機(jī)關(guān)的行政許可行為提起的相關(guān)行政許可訴訟的案件來(lái)實(shí)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。前者屬于刑事訴訟問(wèn)題，后者屬于行政訴訟問(wèn)題，無(wú)論是刑事訴訟還是行政訴訟，作為司法機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法，在審判權(quán)的實(shí)施上不能有任何的差錯(cuò)、紕漏，防止造成冤假錯(cuò)案和不可挽回的結(jié)果。這樣的結(jié)果是絕對(duì)不允許發(fā)生的，因此，應(yīng)當(dāng)在審判階段對(duì)司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)做出監(jiān)督，實(shí)施強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)才能最好地發(fā)揮司法審判作用，才能為行政許可行為和行政許可當(dāng)事人的權(quán)益保駕護(hù)航。

（三）媒體的監(jiān)督

當(dāng)今社會(huì)，科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的信息化時(shí)代，媒體的宣傳作用是最直接最廣泛的，其監(jiān)督作用是其他宣傳工具所不能取代的，媒體監(jiān)督逐漸成為行政許可監(jiān)督的主要途徑之一。媒體監(jiān)督，主要是指廣播電視、報(bào)紙報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)媒體等大眾傳媒對(duì)各種各樣的違紀(jì)行為、違法犯罪行為和瀆職腐敗行為進(jìn)行揭露、報(bào)道、評(píng)論或者抨擊；或者對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的積極行為進(jìn)行支持和監(jiān)督。這樣的監(jiān)督方式具有速度快、范圍廣和影響力大的特點(diǎn)。媒體監(jiān)督，由于其自身所特有的開(kāi)放性與廣泛性，為我國(guó)的監(jiān)督體系注入了新的活力，在促進(jìn)司法公正、遏制司法腐敗方面發(fā)揮了積極作用。然而，媒體監(jiān)督是一面雙刃劍，缺乏制約或運(yùn)用不當(dāng)就有可能對(duì)司法公正造成負(fù)面影響，從另一側(cè)面妨礙或破壞司法公正。

在對(duì)行政許可的監(jiān)督上，媒體的監(jiān)督是兩面性的，有積極作用，也有消極影響，但仍應(yīng)提倡媒體的監(jiān)督，特別是要重視網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用，嚴(yán)格實(shí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管制度?！缎姓S可法》己經(jīng)確立了便民原則和公開(kāi)原則，而對(duì)這一原則的具體落實(shí)就是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。得益于科學(xué)技術(shù)的日新月異，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也取得了高速發(fā)展，使人們能夠迅速地了解信息，拓寬知識(shí)領(lǐng)域，豐富文化生活。通過(guò)如此發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)媒體技術(shù)，“只要輸入被許可人實(shí)施行政許可的相關(guān)資料，再把被許可人電腦與政府電腦檔案系統(tǒng)進(jìn)行互聯(lián)，這樣，被許可人從事被許可事項(xiàng)活動(dòng)的數(shù)據(jù)資料就能被行政機(jī)關(guān)適時(shí)掌握，從而進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)被許可事項(xiàng)的監(jiān)管能力?！盵2]我們也應(yīng)當(dāng)注意到網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督同樣也是一把“雙刃劍”。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督作為一種特殊的、嶄新的監(jiān)督形式，具有其特定的優(yōu)勢(shì)。但是，對(duì)于其存在的弊端，我們也應(yīng)當(dāng)重視起來(lái)，加強(qiáng)對(duì)策性研究。

總而言之，在網(wǎng)絡(luò)媒體的有效監(jiān)督下，國(guó)家權(quán)力法治化視野下的行政許可監(jiān)督必然能夠得到更加全面的運(yùn)行，我國(guó)的行政許可行為肯定能更加公平、公正、公開(kāi)。

[1]李靜.對(duì)行政許可性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)[J].紅河學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(3).

[2]陸靜瑜.論行政許可監(jiān)督檢查制度[D].華東政法大學(xué)專業(yè)學(xué)位碩士學(xué)位論文,2010.

2014-12-01

游志強(qiáng)（1991-）,男,福建寧德人,福建師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生.

DF31

A

1672-4658(2015)02-0057-03