作者簡(jiǎn)介：邊敬（1986-），女，天津靜海人，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)職業(yè)教育學(xué)院，碩士研究生。研究方向：高等教育管理；

咸桂彩（1973-），男，山東諸城人，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)職業(yè)教育學(xué)院，碩士生導(dǎo)師，高級(jí)實(shí)驗(yàn)師。

2014年6月10日，代課教師秦開美主動(dòng)要求以自己做人質(zhì)，與攜帶自制炸藥、汽油、手槍的歹徒斗智斗勇，最終使52名學(xué)生脫離險(xiǎn)境，為此被中宣部評(píng)為“見義勇為最美人物”，并頒發(fā)了榮譽(yù)證書。通過(guò)媒體的報(bào)道，大家發(fā)現(xiàn)秦開美作為代課老師曾經(jīng)兩次被清退，在教師資源仍短缺的情況下，一度被重新聘為代課教師。

這個(gè)事件被頻頻報(bào)道后，代課教師清退狀況再一次進(jìn)入大眾的視野。其中熊丙奇發(fā)文，提出代課教師為什么還沒(méi)有退出歷史舞臺(tái)， [1]這個(gè)問(wèn)題也正是諸多學(xué)者所關(guān)心的問(wèn)題。自從國(guó)家出臺(tái)清退代課教師政策以來(lái)，幾次要求清退所有代課教師，然而為什么如今代課教師清退工作并未全部落實(shí)，其中涉及到了教育政策的能力限度問(wèn)題。

一、教育政策的能力限度

教育政策的頒布是為了通過(guò)規(guī)范和指導(dǎo)教育活動(dòng)來(lái)解決現(xiàn)實(shí)的教育問(wèn)題，以期實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的教育目標(biāo)。然而教育政策的調(diào)節(jié)作用也不是沒(méi)有邊際的，每個(gè)教育政策都有其相應(yīng)的能力限度。

袁振國(guó)對(duì)教育政策能力限度提出的定義是：“教育政策力所能及的范圍和解決教育問(wèn)題所能達(dá)到的程度。” [2]教育政策的能力限度，表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是某一教育政策所能施加影響的范圍，二是對(duì)某一教育問(wèn)題的調(diào)控所能達(dá)到的程度。 [3]通俗來(lái)講，是指每一個(gè)教育政策都有其所能解決問(wèn)題的范圍，在這個(gè)范圍內(nèi)，這個(gè)教育政策就能解決一定的教育問(wèn)題，然而超出相應(yīng)的范圍，教育政策則很難發(fā)揮其解決教育問(wèn)題的作用了；同時(shí)在一定范圍內(nèi)政策解決問(wèn)題能力的程度還受其他因素制約。因此，能否正確地認(rèn)識(shí)與把握教育政策能力限度對(duì)教育政策本身的制定與調(diào)整、教育政策的執(zhí)行與結(jié)果都起著至關(guān)重要的作用。

二、代課教師清退政策的制定與調(diào)整

代課教師的出現(xiàn)有其復(fù)雜的歷史背景，究其主要原因，早在20世紀(jì)60-70年代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力還比較薄弱，用于教育事業(yè)的財(cái)政性支出比例比較低。而當(dāng)時(shí)教育面臨的主要問(wèn)題就是教育資源稀缺，表現(xiàn)在師資方面則是教師資源不足，且當(dāng)?shù)卣慕逃?jīng)費(fèi)不足以聘請(qǐng)足額的公辦教師，從而影響了當(dāng)?shù)貙W(xué)校正常的教學(xué)活動(dòng)。為了滿足當(dāng)?shù)貙W(xué)生的教育需求，在這樣的時(shí)代背景下代課教師應(yīng)運(yùn)而生。臨時(shí)聘請(qǐng)的代課教師往往文化水平與專業(yè)素養(yǎng)不高，并且沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的教師資格培訓(xùn)，勢(shì)必會(huì)影響教學(xué)水平的提高，因此代課教師的產(chǎn)生純屬無(wú)奈之舉。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)與教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，國(guó)家與民眾越來(lái)越重視基礎(chǔ)教育的發(fā)展，由于絕大部分代課教師并不具備作為一名真正教師應(yīng)該具備的知識(shí)水平與教學(xué)能力，他們的存在影響著教師隊(duì)伍的專業(yè)化發(fā)展，也制約著基礎(chǔ)教育水平的提高，因此清退代課教師是大勢(shì)所趨。國(guó)家開始制定代課教師清退政策：2001年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“堅(jiān)決辭退不具備教師資格的人員，逐步清退代課人員”。此政策一經(jīng)頒布，各地便開始了清退工作，代課教師的人數(shù)由1997年的100.55萬(wàn)迅速遞減到2005年的44.8萬(wàn)。在此基礎(chǔ)上，2006年3月，教育部提出在短時(shí)間內(nèi)“全部清退”代課教師。 [4]

代課教師由此被紛紛清退，然而清退過(guò)程中也暴露了很多問(wèn)題：如不顧一切的“一刀切”現(xiàn)象導(dǎo)致許多貧困地區(qū)在原本僅靠代課教師支撐教學(xué)活動(dòng)的情況下，由于代課教師被清退后，沒(méi)有公辦教師及時(shí)補(bǔ)充，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟虒W(xué)活動(dòng)無(wú)法正常維持，使得學(xué)生輟學(xué)率增加。此外，由于過(guò)于剛性的執(zhí)行清退政策，使得被清退的代課教師沒(méi)有得到合理安置，嚴(yán)重侵犯了被清退代課教師的自身利益。考慮到代課教師畢竟在教育資源稀缺的年代，在各自的教學(xué)崗位上付出了辛勤的勞動(dòng)與汗水，支撐了貧窮地區(qū)的基礎(chǔ)教育，而如今卻被一退了之。因此這種現(xiàn)象引起了大眾的不滿，最終影響到了社會(huì)的和諧安定。為了解決這些在清退過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，廣大學(xué)者經(jīng)過(guò)調(diào)查研究紛紛提出相關(guān)建議，呼吁“剛性的”政策應(yīng)“有情的”執(zhí)行。

國(guó)家在代課教師清退政策不斷調(diào)整的過(guò)程中，一方面為了教育事業(yè)的公平均衡發(fā)展而不得已清退代課教師；另一方面為了保障被清退代課教師的基本權(quán)益而制定相關(guān)政策合理安置代課教師。于2010年1月21日，教育部表示要嚴(yán)格禁止聘用新的代課人員，反對(duì)中小學(xué)這種不規(guī)范的用人行為，并提出地方各級(jí)政府在清退中小學(xué)代課人員時(shí)可以考慮“擇優(yōu)招聘、辭退補(bǔ)償、納入社保”，多途徑妥善解決代課人員問(wèn)題。 [5]清退政策的不斷調(diào)整在一些省份收到了相當(dāng)好的成效。

三、利益相關(guān)群體影響政策能力限度的分析與反思

教育政策的每一次調(diào)整，都是對(duì)該政策所涉及相關(guān)利益群體的利益重新分配。盡管這些政策已經(jīng)盡量考慮各利益群體的相關(guān)利益，但由于各利益群體與政策主體存在著價(jià)值觀、社會(huì)地位、利益傾向等方面的差異，從而制約著政策的能力效度，最終影響著清退政策實(shí)現(xiàn)的程度。下面從幾個(gè)不同的利益相關(guān)群體入手來(lái)分析他們是如何影響并制約政策能力效度的。

1.被清退代課教師自身的訴求影響著清退進(jìn)程。自代課教師被清退以來(lái)，盡管國(guó)家提出相關(guān)照顧政策幫助其轉(zhuǎn)正或是再就業(yè)，但是大部分代課教師由于尚且不具備“代轉(zhuǎn)公”考試資格，致使絕大部分代課教師仍需要被清退。再加上他們擔(dān)任代課教師年數(shù)已久，除了教學(xué)能力以外，不具備社會(huì)上其他崗位所要求的技能。同時(shí)大部分代課教師已屆中年，他們不愿意再去學(xué)習(xí)其他新的技能，被清退以后尋求生活出路成為他們關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，也是難點(diǎn)所在。于是，他們通過(guò)上訪或是接受媒體采訪途徑，訴求國(guó)家能夠放寬政策，試圖以此挽留住代課教師這份工作，他們的種種行為足以牽制代課教師清退政策的清退進(jìn)程。

2.政府能力規(guī)定著代課教師清退政策能力實(shí)現(xiàn)的程度。政府能力在一定程度上也制約著政策的能力限度，關(guān)于政府能力一詞，施雪華在政府職能理論中給出的定義是：“政府能力是指建立政治行政領(lǐng)導(dǎo)部門和政府行政機(jī)構(gòu)，并使它們擁有制定政策和在社會(huì)中執(zhí)行政策、特別是維持公共秩序和維護(hù)合法性的能力?！?[6]而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為政府推進(jìn)各項(xiàng)工作的經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)保障，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平狀況直接制約著政府能力的高低，也間接影響著代課教師清退政策的實(shí)現(xiàn)程度。

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著較為嚴(yán)重的地區(qū)差異，導(dǎo)致西部偏遠(yuǎn)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的地方政府在執(zhí)行清退政策時(shí)，由于當(dāng)?shù)卣捎玫呢?cái)力、物力資源是有限的，比經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)達(dá)地區(qū)清退政策的實(shí)現(xiàn)程度要低很多。例如，廣東省曾是我國(guó)代課教師人數(shù)存在最多的省份，當(dāng)時(shí)廣東省的情況也是令人堪憂的，但是廣東省在執(zhí)行清退政策時(shí)，卻是收獲效果最明顯的省份，究其原因與廣東省的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為雄厚是密不可分的。因此，要想使貧困地區(qū)的清退政策能夠更好地推進(jìn)，則需要國(guó)家相應(yīng)的財(cái)政傾斜支持。

3.清退代課教師后沒(méi)有足夠的師資及時(shí)補(bǔ)充，影響到當(dāng)?shù)亟逃顒?dòng)的正常開展。由于教育資源稀缺，公辦教師不能滿足當(dāng)?shù)亟逃枨蠖a(chǎn)生了代課教師。因此，越是貧困地區(qū)代課教師越多。再加上很大一部分教師不愿意去貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)支教，導(dǎo)致那些地區(qū)不得不聘請(qǐng)當(dāng)?shù)刭Y質(zhì)不高的人員擔(dān)任代課教師。當(dāng)我國(guó)基礎(chǔ)教育需要進(jìn)一步提高教育質(zhì)量的情況下，頒布了清退代課教師政策，當(dāng)?shù)卣疄榱送瓿烧?jī)，在沒(méi)有足夠的公辦教師補(bǔ)充的情況下，斷然清退所有代課教師，導(dǎo)致該校在原本教師資源短缺的情況下，使情況變得更糟，以致無(wú)法正常完成教學(xué)工作，直接影響到了學(xué)生的受教育權(quán)。因此，在解決貧困地區(qū)教師問(wèn)題的時(shí)候，應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳钏?，更多地考慮如何留住公辦教師，提高當(dāng)?shù)亟處熧|(zhì)量與數(shù)量的穩(wěn)定性。

4.部分新聘代課教師的出現(xiàn)影響著代課教師清退政策的推進(jìn)。自從國(guó)家頒布代課教師清退政策后，考慮到代課教師的切身利益，陸續(xù)出臺(tái)一些“代轉(zhuǎn)公”考試錄取相關(guān)政策。這些政策一方面為代課教師的清退起到了積極的作用，使一些資質(zhì)尚可的代課教師通過(guò)“代轉(zhuǎn)公”考試，使自己順利成為一名合格的公辦教師。然而，這一政策也給代課教師的清退帶來(lái)了負(fù)面影響。代課教師清退政策中，盡管提出在清退代課教師的同時(shí)，不允許出現(xiàn)新的代課教師，但是為了滿足教育所需，有些地區(qū)仍需要繼續(xù)聘請(qǐng)代課教師。同時(shí)，國(guó)家在安置代課教師時(shí)，提出的“代轉(zhuǎn)公”政策，政策明確表示將會(huì)對(duì)代課教師放寬一定的標(biāo)準(zhǔn)，使代課教師在提升自身教學(xué)水平的情況下，能夠通過(guò)“代轉(zhuǎn)公”考試成為一名真正的公辦教師，正是這種優(yōu)惠政策使得一部分人鉆了空子。有些大學(xué)生在經(jīng)過(guò)正規(guī)的教師編制考試失敗的情況下，先讓自己成為一名代課教師，然后再試圖通過(guò)相應(yīng)的代轉(zhuǎn)公考試，使自己進(jìn)入公辦教師隊(duì)伍， [7]他們的行為給清退工作造成了一定的阻力。

5.社會(huì)輿論對(duì)代課教師群體持有過(guò)于褒揚(yáng)的態(tài)度傾向，大肆渲染代課教師的功績(jī)與待遇的不公，并堅(jiān)信代課教師不應(yīng)該被“無(wú)情”清退。代課教師的確在我國(guó)教育資源稀缺的年代，貢獻(xiàn)了他們的辛勤勞

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