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風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下的公共服務(wù)：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)之道

文／徐艷晴

摘要：近年來(lái)的各種突發(fā)事件預(yù)示著中國(guó)高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的到來(lái)。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的多種挑戰(zhàn)需要社會(huì)多元主體的協(xié)同治理，政府在其中發(fā)揮著核心作用，政府是公共服務(wù)的主要供給者。把風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和公共服務(wù)供給兩個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)分析十分必要。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景對(duì)公共服務(wù)需求變化、供給資源、供給主體責(zé)任和機(jī)制等提出了挑戰(zhàn)，中外風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)有很大的不同，中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特性是由社會(huì)轉(zhuǎn)型所決定的，包括制度轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型等。因此，在中國(guó)國(guó)情下應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，應(yīng)從戰(zhàn)略層面上，對(duì)公共服務(wù)需求導(dǎo)向、公共服務(wù)供給主體及責(zé)任、公共服務(wù)供給機(jī)制以及服務(wù)供給的可持續(xù)性等問(wèn)題做一些深層思考。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；公共服務(wù)；需求導(dǎo)向；供給機(jī)制

一　問(wèn)題的提出

21世紀(jì)以來(lái)，重大自然災(zāi)害、群體性事件、公共衛(wèi)生事件、環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，人們真切地感受到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的存在和影響，以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的強(qiáng)烈反差。德國(guó)學(xué)者貝克敏銳觀察到這些變化，并以反思和批判的態(tài)度提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念：“‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)’指的是一組特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的情形，其特點(diǎn)是不斷增長(zhǎng)的人為制造的不確定性的普遍邏輯，它要求當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度和聯(lián)系向一種包含更多復(fù)雜性、偶然性和斷裂性的型態(tài)轉(zhuǎn)型?！盵1]吉登斯也認(rèn)為，全球化時(shí)代潛伏著許許多多、多種多樣的風(fēng)險(xiǎn)。我們?nèi)找婷鎸?duì)的就是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，風(fēng)險(xiǎn)橫行的“失控的世界”。[2]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義：“作為社會(huì)問(wèn)題的當(dāng)代話語(yǔ)形式的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，不僅為把握當(dāng)?shù)厣鐣?huì)問(wèn)題的形成機(jī)制和特征提供了全新的觀察視角，而且必將重塑社會(huì)學(xué)中的社會(huì)問(wèn)題傳統(tǒng)?！盵3]

應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的多種挑戰(zhàn)需要社會(huì)多元主體的協(xié)同治理，政府在其中發(fā)揮著核心作用，而政府治理的主要方式就是公共服務(wù)供給。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論要求我們研究風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的各種特點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)有的公共服務(wù)供給模式進(jìn)行系統(tǒng)審視、分析和評(píng)估，并進(jìn)行理念的相應(yīng)變革。

二　風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一般特征及其對(duì)公共服務(wù)的挑戰(zhàn)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)具有幾個(gè)主要特征：第一，風(fēng)險(xiǎn)范圍具有全球性。隨著全球化進(jìn)程的不斷加快，世界聯(lián)系愈加密切，相互影響也愈加擴(kuò)大，在一個(gè)國(guó)家甚至一個(gè)地方發(fā)生的事情會(huì)迅速跨越國(guó)界波及全球，造成世界性災(zāi)難與后果。如2008年美國(guó)華爾街爆發(fā)的金融危機(jī)、中國(guó)SARS事件、英國(guó)瘋牛病事件等。第二，風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域具有廣泛性。風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型也越來(lái)越多樣化，輻射趨勢(shì)日益明顯。第三，人為風(fēng)險(xiǎn)成為主要風(fēng)險(xiǎn)。吉登斯采用細(xì)致分類(lèi)的方法將現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分為“外部風(fēng)險(xiǎn)”和“人造風(fēng)險(xiǎn)”兩類(lèi)。貝克斷言，風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)生活和人類(lèi)活動(dòng)的反映，是“人為風(fēng)險(xiǎn)”引發(fā)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)。盧曼認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)不能推諉到上帝或者大自然的身上，大多數(shù)關(guān)乎人類(lèi)活動(dòng)的突發(fā)性事件都是人們自己導(dǎo)致的。我們已經(jīng)無(wú)可奈何的卷入一場(chǎng)由我們發(fā)起和進(jìn)行但卻在某種程度上超出了我們控制的宏大實(shí)驗(yàn)。[4]第四，風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)轉(zhuǎn)化具有不確定性和難以預(yù)測(cè)性，一旦轉(zhuǎn)化為危機(jī)會(huì)迅速擴(kuò)散蔓延，像“蝴蝶效應(yīng)”那樣對(duì)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活造成重大沖擊，嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序、危及人民生活財(cái)產(chǎn)和公眾生存狀態(tài)。第五，風(fēng)險(xiǎn)影響的不平衡性。風(fēng)險(xiǎn)具有平等性和不平等雙重屬性。平等性指的是，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槲C(jī)時(shí)，人人都不能逃脫。比如溫室效應(yīng)導(dǎo)致的氣候異常和災(zāi)害、傳染性疾病、空氣、風(fēng)、核能利用伴隨的風(fēng)險(xiǎn)等明顯“無(wú)邊界”，這使得安全、環(huán)境、健康等問(wèn)題對(duì)每個(gè)人都無(wú)二異，所以人們常說(shuō)災(zāi)難來(lái)了人人平等。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)的分配更多表現(xiàn)得不平等：越往社會(huì)頂層的精英群體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越分散；越往社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越集中。處于底層的公眾由于貧窮承受著各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，這是個(gè)體本身無(wú)力選擇和規(guī)避的，但具有權(quán)力、財(cái)富和地位的頂層精英群體卻可以有購(gòu)買(mǎi)安全和免除風(fēng)險(xiǎn)的特權(quán)。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的上述特征對(duì)公共服務(wù)需求及其供給模式提出了一系列挑戰(zhàn)：首先是公共服務(wù)需求變化及其帶來(lái)的挑戰(zhàn)。從歷史來(lái)看，政府提供公共服務(wù)的范圍擴(kuò)張是應(yīng)對(duì)危機(jī)的產(chǎn)物：20世紀(jì)30年代的大危機(jī)催生了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政府職能；隨后的嚴(yán)重壟斷和市場(chǎng)無(wú)序促進(jìn)了微觀管制職能的強(qiáng)化；20世紀(jì)50年代前后的社會(huì)動(dòng)亂促進(jìn)了社會(huì)保障職能的加強(qiáng)和建設(shè)福利國(guó)家的努力；20世紀(jì)70年代末頻繁顯現(xiàn)的生態(tài)災(zāi)難促進(jìn)了應(yīng)對(duì)氣候變暖的跨國(guó)努力。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共服務(wù)需求的主要特點(diǎn)是日益增加的復(fù)雜性。按照曾維和的界定，復(fù)雜性是“需求規(guī)模總量、差異性數(shù)量和交叉性?xún)?nèi)容的綜合表現(xiàn)，它具有漸增性、多樣性、交叉性三個(gè)基本特征”：漸增性指公共服務(wù)需求不斷提高和不斷變化；多樣性指公共服務(wù)需求的個(gè)性化內(nèi)容與表現(xiàn)形式多樣化；交叉性指某一公共服務(wù)需求問(wèn)題在內(nèi)容上具有交疊、交互、模糊等交叉性特征。[5]風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)服務(wù)需求帶來(lái)的挑戰(zhàn)及其因果鏈條可以概括為：風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)處不在及其廣泛影響，使得公共服務(wù)需求日益呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)、多樣性和多變性等特征；服務(wù)需求的復(fù)雜性一方面賦予社會(huì)成員應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，另一方面又超越了他們的能力邊界；政府要在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中承擔(dān)更多的責(zé)任。

其次，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)給公共服務(wù)提供帶來(lái)嚴(yán)峻的資源約束。一方面，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)增加了政府服務(wù)供給的責(zé)任和負(fù)擔(dān)；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)公共服務(wù)賴(lài)以提供的資源形成嚴(yán)重約束。近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的財(cái)政黑洞、主權(quán)債務(wù)危機(jī)、債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)象，既是長(zhǎng)期問(wèn)題和矛盾積累的結(jié)果，也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)政府的警示。即要求“工作更好”而“成本更小”，政府成了無(wú)米的“巧婦”，壓力和挑戰(zhàn)可想而知。

第三，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)公共服務(wù)主體和提供機(jī)制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論相關(guān)研究中，貝克提出了一個(gè)重要觀點(diǎn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”——“政策制定者、企業(yè)和專(zhuān)家結(jié)成的聯(lián)盟在制造了現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后，又建立一套話語(yǔ)來(lái)推卸責(zé)任。對(duì)于某種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，人們可以向一個(gè)又一個(gè)主管機(jī)構(gòu)求助并要求它們來(lái)負(fù)責(zé)，而這些機(jī)構(gòu)則總能從風(fēng)險(xiǎn)的不確定性中，找到為自己開(kāi)脫的理由”。[6]這就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)需求的復(fù)雜性不僅要求公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)統(tǒng)籌，而且要求服務(wù)供給中的跨部門(mén)協(xié)同和無(wú)縫隙治理，但是，相關(guān)機(jī)構(gòu)總能以風(fēng)險(xiǎn)的不確定性為由逃脫責(zé)任。關(guān)于公共服務(wù)的提供機(jī)制，傳統(tǒng)社會(huì)面對(duì)相對(duì)結(jié)構(gòu)化的社會(huì)問(wèn)題和常規(guī)突發(fā)事件，相應(yīng)形成了常規(guī)的工作模式：即組織化體制、專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍和程序化處理的管理模式。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面對(duì)的是大量非結(jié)構(gòu)化的問(wèn)題和非常規(guī)突發(fā)事件，其特點(diǎn)是發(fā)生異常突然、擴(kuò)展迅速、具有高度不確定性，政府掌握其動(dòng)態(tài)演化規(guī)律相對(duì)困難并缺乏處置經(jīng)驗(yàn)，需要探討新的服務(wù)供給機(jī)制。

第四，公共服務(wù)公平原則面臨的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為, 有效率的市場(chǎng)制度可能產(chǎn)生極大的不平等，因?yàn)椤拔锲犯S的是貨幣選票,而不是最大的需要”。[7]公共服務(wù)作為矯正市場(chǎng)缺陷的手段，其核心價(jià)值和堅(jiān)持的主要原則之一是公平。公平的含義及其實(shí)現(xiàn)方式一直在變化。在《正義論》中羅爾斯曾提出了一個(gè)有關(guān)公平的“差別原則”：在滿足了平等自由原則與機(jī)會(huì)平等原則的前提下，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該有利于社會(huì)之最不利成員的最大利益。因此，公共服務(wù)向弱勢(shì)群體傾斜長(zhǎng)期是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法。風(fēng)險(xiǎn)的廣泛存在和風(fēng)險(xiǎn)影響的不平衡使得弱勢(shì)群體保護(hù)尤為主要，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)伴隨的嚴(yán)峻資源約束又對(duì)此構(gòu)成挑戰(zhàn)。正是由于這一挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家20多年來(lái)一直在尋求公平與效率、關(guān)照弱勢(shì)群體與資源約束、輸血與造血機(jī)能等的平衡。

三　中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特性及其緣由

除上文討論的普遍特征之外，中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)還有一些自己的特性，這是由特殊國(guó)情和發(fā)展階段所決定的。崔德華總結(jié)了中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的三大特征：一是“風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)性”；二是“風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合性”，各種風(fēng)險(xiǎn)相互交織、彼此滲透、協(xié)同沖刺、聯(lián)袂出擊，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的時(shí)空壓縮和重疊性；三是“社會(huì)安全類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成為主要風(fēng)險(xiǎn)”，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，群體性突發(fā)事件不僅在我國(guó)占據(jù)很大的比例，而且具有明顯的突發(fā)性和無(wú)序性。[8]

在筆者看來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)是潛在的不良狀態(tài)，適當(dāng)條件下這種潛在不良狀態(tài)外化為具體行動(dòng)或現(xiàn)象，嚴(yán)格地說(shuō)就不再是風(fēng)險(xiǎn)而是危機(jī)。多發(fā)性、復(fù)合性和社會(huì)安全類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)成為主要風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是“危機(jī)”表現(xiàn)出的特點(diǎn)，或者說(shuō)是風(fēng)險(xiǎn)外化出來(lái)的一些表面特征。所以，中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特性的探討應(yīng)關(guān)注社會(huì)特性與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，也就是構(gòu)成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的深層次根源。

中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一些特性，首先是由中國(guó)所處的發(fā)展階段決定的。經(jīng)過(guò)幾十年改革開(kāi)放和高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入已經(jīng)達(dá)到中等水平。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，這一階段既是機(jī)遇期，也是矛盾凸顯期，“中等收入陷阱”以及拉美化發(fā)展困境等，中國(guó)也難以完全擺脫這些“規(guī)律”的約束。其次，中央執(zhí)政理念的升華和轉(zhuǎn)變雖然順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，但也會(huì)為社會(huì)需求的釋放提供空間。比如多年來(lái)的唯增長(zhǎng)論和“GDP崇拜”到科學(xué)發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，意味著發(fā)展目標(biāo)從“物”到“人”的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建和諧社會(huì)成為理想目標(biāo)，服務(wù)型政府則成為構(gòu)建和諧社會(huì)的主要支柱。第三，中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特性也是由社會(huì)轉(zhuǎn)型所決定的，包括制度轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型等。任何轉(zhuǎn)型都意味著新舊制度的漸進(jìn)交替，新舊制度之間競(jìng)爭(zhēng)的背后又是觀念和利益的激烈博弈，這為各種社會(huì)不和諧因素和風(fēng)險(xiǎn)提供了被擊活、被激化、顯現(xiàn)和運(yùn)行的平臺(tái)，成為風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)主要集結(jié)點(diǎn)。第四，中國(guó)發(fā)展還面臨一些內(nèi)部和外部條件的特殊約束，如“未富先老”即老齡化社會(huì)對(duì)政府服務(wù)水平和能力的巨大挑戰(zhàn)，人口紅利的逐步喪失，勞工成本上升對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)，環(huán)境生態(tài)惡化的滯后影響等。最后，是政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的能力弱、經(jīng)驗(yàn)不足。

四　中國(guó)政府公共服務(wù)提供面臨的特殊挑戰(zhàn)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)中國(guó)公共服務(wù)提出了特有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)需要相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之道，從戰(zhàn)略層面考慮，幾個(gè)重要問(wèn)題需要討論和認(rèn)真思考。

（一）公共服務(wù)供給的需求導(dǎo)向

根據(jù)公民的需求而不是政府便利來(lái)提供公共服務(wù)是政府管理的理念和重要原則，這要求公共服務(wù)“供給”與公民“需求”的有機(jī)對(duì)接。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)公共服務(wù)供需對(duì)接中的問(wèn)題更為嚴(yán)重。從需求角度看，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)、巨大的貧富差距和地域差距、社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱等，意味著公共服務(wù)需求的復(fù)雜性遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家。更重要的是，從服務(wù)供給主體角度看，政府的相關(guān)制度建設(shè)滯后和管理經(jīng)驗(yàn)不足。制度建設(shè)滯后例子之一是，公民需求的確認(rèn)、傳遞、整合機(jī)制不夠完善；決策重心較高，公眾需求需要層層上傳，需求信息容易失真和扭曲；公眾需求表達(dá)方式比較消極，多在權(quán)益受損時(shí)采取上訪、申訴等方式尋求個(gè)案的解決，而不是針對(duì)作為問(wèn)題根源的制度規(guī)則提出改革訴求；公眾需求表達(dá)具有一定的被動(dòng)性。[9]制度滯后還表現(xiàn)在決策體制，特別是改革決策中的公民參與。

公共服務(wù)“供給”與公民“需求”的有機(jī)對(duì)接要深入研究幾個(gè)重大問(wèn)題。一是理念問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和全能政府的目標(biāo)是通過(guò)統(tǒng)制來(lái)改造社會(huì)和公民，服務(wù)型政府理念需要一個(gè)長(zhǎng)期努力才能扎根的過(guò)程。但沒(méi)有理念的切實(shí)轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)“供給”與公民“需求”的有機(jī)對(duì)接只能是一句空話。二是相應(yīng)制度和機(jī)制的建設(shè)和完善，包括公民需求的確認(rèn)、傳遞和整合機(jī)制的完善；公共決策體制的完善，特別是決策的民主化和科學(xué)化；政府透明度的提升，為公民參與和監(jiān)督奠定基礎(chǔ)；當(dāng)然其中最主要的是干部選拔制度的完善，確保官員能做到“眼睛向下”，回應(yīng)公民的愿望與訴求。三是在理念切實(shí)轉(zhuǎn)變和制度完善的基礎(chǔ)上，探討和完善相應(yīng)的技術(shù)手段,實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化、精細(xì)化，提高執(zhí)行力。

（二）公共服務(wù)供給主體及其責(zé)任

從服務(wù)提供主體角度來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的一個(gè)巨大風(fēng)險(xiǎn)是“有組織的不負(fù)責(zé)任”。根據(jù)貝克的有關(guān)討論，這種有組織的不負(fù)責(zé)任既涉及政府與其他社會(huì)主體之間的關(guān)系，又涉及不同層級(jí)政府和不同部門(mén)之間的關(guān)系。

就政府與其他社會(huì)主體之間關(guān)系而言，發(fā)達(dá)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的應(yīng)對(duì)之道似乎與中國(guó)走了兩個(gè)不同的方向。幾十年的高稅收、高福利在財(cái)政黑洞的沖擊下難以為繼，削減公共支出、延遲退休年齡、福利縮水等一系列舉措，著眼點(diǎn)都是公共服務(wù)的“瘦身”和政府的退卻。中國(guó)政府的努力方向則是強(qiáng)化公共服務(wù)的供給，這是由歷史欠賬、當(dāng)下需求和未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略所決定的。問(wèn)題在于，如何在“盡力而為”的同時(shí)“量力而行”，避免重走發(fā)達(dá)國(guó)家的彎路?！罢鲗?dǎo)”在中國(guó)是一個(gè)時(shí)髦詞匯，社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域幾乎無(wú)一例外。在實(shí)踐中，政府似乎承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任。因此，中國(guó)國(guó)情下風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)對(duì)之道的一個(gè)重要方面，就是認(rèn)真梳理界定政府責(zé)任邊界，確定服務(wù)責(zé)任的多元主體結(jié)構(gòu)，發(fā)揮個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織自主治理。

對(duì)于不同層級(jí)政府和政府不同部門(mén)之間的關(guān)系，發(fā)達(dá)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)應(yīng)對(duì)之策主要是強(qiáng)化橫向協(xié)同，“整體政府”“協(xié)同政府”“協(xié)作治理”等成為學(xué)術(shù)前沿和熱門(mén)實(shí)踐。從不同層級(jí)政府的縱向關(guān)系來(lái)看，“職責(zé)同構(gòu)”、[10]事權(quán)劃分不明晰、責(zé)任與資源脫節(jié)、條塊分割等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。從橫向關(guān)系來(lái)看，部門(mén)之間關(guān)系不順導(dǎo)致了普遍的“協(xié)同失靈”，進(jìn)而在公共服務(wù)領(lǐng)域造成政策碎片化、統(tǒng)籌層次過(guò)低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)等一系列問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特征迫切要求公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)的前提則是理順政府內(nèi)部縱向關(guān)系和橫向關(guān)系。

（三）公共服務(wù)供給機(jī)制

政府在公共服務(wù)中的責(zé)任邊界著眼于政府與其他社會(huì)主體的關(guān)系，解決的重要問(wèn)題包括：哪些服務(wù)應(yīng)列入政府供給的范圍？目標(biāo)群體或目標(biāo)情境是什么？環(huán)境和資源約束下這些服務(wù)應(yīng)該達(dá)到什么水平？公共服務(wù)的供給機(jī)制解決的核心問(wèn)題是：在確定應(yīng)該由政府承擔(dān)的服務(wù)中，服務(wù)供給應(yīng)通過(guò)哪些主體和方式？換個(gè)說(shuō)法，政府在公共服務(wù)供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用的具體方式有哪些？筆者認(rèn)為，“掌舵”而不是“劃槳”的定位同樣適用于公共服務(wù)供給。政府“掌舵”主要表現(xiàn)在決定公共服務(wù)范圍、目標(biāo)群體、水平和質(zhì)量、資源保障等方面，從而體現(xiàn)政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和對(duì)公共服務(wù)大方向的把握。至于公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，通過(guò)引入非政府主體和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)領(lǐng)域資源投入的經(jīng)濟(jì)性和效率。承擔(dān)“劃槳”職責(zé)的既可以是企業(yè)等市場(chǎng)主體，也可以是非營(yíng)利組織等社會(huì)主體，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給中的多元主體合作。借鑒學(xué)者汪錦軍的說(shuō)法，這種合作關(guān)系可分為協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補(bǔ)缺三種類(lèi)型，[11]憑借平衡、雙贏的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，最終形成一個(gè)功能互補(bǔ)的公共服務(wù)供給系統(tǒng)。

（四）公共服務(wù)的可持續(xù)性

發(fā)達(dá)國(guó)家在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中面臨著公共服務(wù)的可持續(xù)性危機(jī)，應(yīng)對(duì)之道可以簡(jiǎn)單歸結(jié)為瘦身（一些社會(huì)和服務(wù)職能的收縮）、聚焦（有限資源向優(yōu)先領(lǐng)域和優(yōu)先人群的傾斜）和增效（機(jī)制創(chuàng)新提高公共投入的效果或效益）。中國(guó)則是增加公共服務(wù)的供給。公共服務(wù)供給的邊界在哪里？這不僅涉及政府角色和責(zé)任的認(rèn)識(shí)，更受到公共資源的約束。公共服務(wù)同樣存在可持續(xù)問(wèn)題，而且比經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性更為重要，也更為復(fù)雜。學(xué)者周志忍覺(jué)察到現(xiàn)實(shí)和潛在的風(fēng)險(xiǎn)如下：薄弱的現(xiàn)有基礎(chǔ)和巨大且日益增長(zhǎng)的潛在需求；各級(jí)政府特別是基層政府的巨額債務(wù)；可能的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等。他最擔(dān)憂的是政府運(yùn)行機(jī)制，“其主要特征是自上而下的指令和自下而上的響應(yīng)。前些年，每當(dāng)中央政府確立經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，地方政府多會(huì)層層拔高、層層加碼，呈現(xiàn)出某種大轟大嗡的運(yùn)動(dòng)式特征。強(qiáng)化社會(huì)職能和公共服務(wù)恐怕難以擺脫這一‘規(guī)律’。這樣，發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资瓴胚M(jìn)入的社會(huì)職能可持續(xù)陷阱和財(cái)政黑洞，中國(guó)可能用不了多少年就不可自拔”。[12]

結(jié)　語(yǔ)

近年來(lái)的各種突發(fā)事件預(yù)示著高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的到來(lái)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。危機(jī)管理的最有效方式是關(guān)口前移，通過(guò)科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)防突發(fā)事件和危機(jī)的發(fā)生。按照中央服務(wù)型政府的施政理念和目標(biāo)，提升政府公共服務(wù)水平和質(zhì)量是風(fēng)險(xiǎn)管理的核心和根本路徑，而強(qiáng)化公共服務(wù)的需求導(dǎo)向、服務(wù)供給主體及責(zé)任的合理化明晰化、創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，則是提升服務(wù)水平和治理的努力方向。

注釋?zhuān)?/p>

[1]Barbara Adam,Ulrich Beck and Joost Van Loon. The Risk Society and Beyond: Critical Issues for Social Theory， London:Sage Publications，2000，p.5.

[2]貝克、吉登斯、拉什：《自反性現(xiàn)代化》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2001年，第76頁(yè)。

[3]成伯清：《“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”視角下的社會(huì)問(wèn)題》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版）2007年第2期。

[4]張戌凡：《觀察“風(fēng)險(xiǎn)”何以可能：關(guān)于〈盧曼風(fēng)險(xiǎn):一個(gè)社會(huì)學(xué)理論〉》，《社會(huì)》2006年第4期。

[5]曾維和：《當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)變革：基于服務(wù)需求復(fù)雜性的一項(xiàng)探討》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第65-69頁(yè)。

[6]Ulrich Beck，Risk Society: Towards a New Modernity， London: Sage Publications,1992，p.33.

[7]查爾斯·沃爾夫：《市場(chǎng)或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》，謝旭譯，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1994年，第84頁(yè)。

[8]崔德華：《西方風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論及其對(duì)我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的啟示》，博士學(xué)位論文，山東大學(xué)，2008年，第105-110頁(yè)。

[9]周志忍：《深化行政改革需要深入思考的三個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》2010年第1期。

[10]朱光磊：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期。

[11]汪錦軍：《公共服務(wù)中政府與非政府組織合作：三種模式的分析》，《中國(guó)行政管理》2009年第10期。

[12]周志忍：《財(cái)政黑洞、烏鴉嘴和杞人憂天（序）》，戴維·奧斯本、彼得·哈欽森：《政府的價(jià)格——如何應(yīng)對(duì)公共財(cái)政危機(jī)》，商紅日、呂鵬譯，上海：上海譯文出版社，2011年，第3頁(yè)。

責(zé)任編輯余茜

作者簡(jiǎn)介：徐艷晴，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，北京市，100871。

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“整體政府視角下的中國(guó)政府跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制研究”（71173004）；海南省自然科學(xué)基金“海南省自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制研究”（713181）；北京大學(xué)“國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心”成果

文章編號(hào)：1006-0138(2015)06-0090-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類(lèi)號(hào)：D630