袁賽男

中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革的難點(diǎn)與對(duì)策※
——基于“十三五”規(guī)劃視角的分析

袁賽男

中央農(nóng)業(yè)投資是推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要渠道。本文基于“十三五”規(guī)劃的視角，對(duì)當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制的現(xiàn)實(shí)依據(jù)、難點(diǎn)挑戰(zhàn)進(jìn)行了剖析，并據(jù)此提出了明確劃分投資領(lǐng)域、優(yōu)化升級(jí)投資結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新投資管理機(jī)制、強(qiáng)化投資法規(guī)建設(shè)等對(duì)策建議。

“十三五”規(guī)劃 中央農(nóng)業(yè)投資 管理體制改革

長(zhǎng)期以來(lái)，中央農(nóng)業(yè)投資對(duì)保障供給、促進(jìn)增收、產(chǎn)業(yè)安全、保護(hù)生態(tài)、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但由于投資管理體制不完善、不順暢等原因所造成的行業(yè)部門之間、中央與地方之間、政府與市場(chǎng)之間的利益沖突已嚴(yán)重影響了中央農(nóng)業(yè)投資的使用效率和質(zhì)量。因此，如何進(jìn)一步深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革，明確政府市場(chǎng)邊界，理順中央涉農(nóng)部門的權(quán)責(zé)，積極發(fā)揮中央農(nóng)業(yè)投資杠桿作用，是當(dāng)前，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)“十三五”時(shí)期需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

一、深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

當(dāng)前，我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段、所面臨的改革發(fā)展新形勢(shì)和所具有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新特點(diǎn)，迫切需要深化當(dāng)前我國(guó)中央農(nóng)業(yè)投資體制改革。

1.深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革是主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的必然要求

“新常態(tài)”是以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處新階段的總體判斷。認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是“十三五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。為適應(yīng)新常態(tài)的發(fā)展要求，預(yù)計(jì)“十三五”時(shí)期的金改、稅改、價(jià)格改、土改都將提速，這將繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步去杠桿化、去產(chǎn)能化。與此相對(duì)應(yīng)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐將加快，在政府資金的引導(dǎo)下，更多的社會(huì)資本將有望流入農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的投資機(jī)會(huì)將逐步顯現(xiàn)。然而，推動(dòng)這種趨勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，需要發(fā)揮好中央農(nóng)業(yè)投資資金的引導(dǎo)作用?；诖耍鲃?dòng)適應(yīng)新常態(tài)、有效引領(lǐng)新常態(tài)，迫切需要進(jìn)一步深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革，尤其是通過(guò)管理體制改革，來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，引導(dǎo)社會(huì)投資進(jìn)一步向新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)傾斜，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展“從主要依靠要素投入向更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變”（李克強(qiáng)，2014），從而真正確保中央農(nóng)業(yè)投資適應(yīng)新常態(tài)的“趨穩(wěn)”、“蓄勢(shì)”、“創(chuàng)新”。

2.深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的必然要求

中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。應(yīng)該說(shuō)，改善政府宏觀調(diào)控機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)資源配置中的決定性作用，不僅是提升我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需要，同時(shí)也是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、激發(fā)市場(chǎng)活力的客觀要求。長(zhǎng)期以來(lái)，在原有的農(nóng)業(yè)投資管理體制下，中央政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資雖然增幅不小，但波動(dòng)較大，其實(shí)際使用效益也不盡如人意。按照一些學(xué)者的觀點(diǎn)，來(lái)自政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的干預(yù)，主要作用必須是“保護(hù)法律和秩序，保證私人契約的履行，扶植競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”（弗里德曼，1986）。從當(dāng)前政府在中央農(nóng)業(yè)投資管理中的行為來(lái)看，“越位”與“缺位”共存的現(xiàn)象還比較突出：一方面我國(guó)政府在農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域存在干預(yù)范圍太廣、程度太深、程序過(guò)繁等越位行為，導(dǎo)致嚴(yán)重?cái)D占民間在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資空間、投資結(jié)構(gòu)扭曲和資源配置低效、涉農(nóng)企業(yè)投資成本高企等問(wèn)題。另一方面，在政府越位的同時(shí)又存在對(duì)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域投資不足、對(duì)農(nóng)業(yè)投資過(guò)程和投資管理監(jiān)管不嚴(yán)等缺位問(wèn)題。這就要求我國(guó)應(yīng)加快中央農(nóng)業(yè)投資體制改革，進(jìn)一步科學(xué)界定政府在農(nóng)業(yè)投資管理領(lǐng)域和范圍，簡(jiǎn)化管理程序，綜合利用市場(chǎng)化調(diào)控手段，使市場(chǎng)作用真正成為配置資源的決定性力量，使政府職能歸位，從而將有限的公共資源配置到最有效率的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)投資的高效調(diào)控。

3.深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革是提高農(nóng)業(yè)投資效益的必然要求

在我國(guó)這樣財(cái)力不夠充足的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投資尤其是中央農(nóng)業(yè)投資必須講求效益，通過(guò)改革來(lái)明確權(quán)責(zé)，理順機(jī)制，最終提高中央支農(nóng)財(cái)政資金的使用效益。1844年，法國(guó)工程師朱利斯·迪比特（J.Dupult）發(fā)表《論公共工程項(xiàng)目效用的度量》一文，首次提出“消費(fèi)者剩余”概念。從此以后，成本-收益分析逐漸發(fā)展成為制定公共政策、實(shí)施法律規(guī)范過(guò)程中一種重要的分析評(píng)估工具。把成本-收益模型應(yīng)用于中央農(nóng)業(yè)投資上，意味著在評(píng)估一個(gè)中央農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的實(shí)際效益時(shí)，需要盡可能地找出并計(jì)算這個(gè)項(xiàng)目所涉及的所有成本與收益。應(yīng)該看到，近年來(lái)，我國(guó)中央農(nóng)業(yè)投資效益與質(zhì)量低下現(xiàn)象仍比較突出。中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院“農(nóng)業(yè)投資管理體制改革研究”課題組利用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及農(nóng)業(yè)部所公布的相關(guān)年鑒資料，分別對(duì)中央及地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投資的效率進(jìn)行匡算，結(jié)果顯示，2006年我國(guó)中央財(cái)政農(nóng)業(yè)投資效率僅為51.6%，比2001年下降了1.2個(gè)百分點(diǎn)，“十五”和“十一五”前兩年，中央和地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投資效率平均僅為52.7%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均83%的效率水平（朱信凱、馬九杰，2008）。顯然，這么低的投資效率意味著當(dāng)前我國(guó)中央農(nóng)業(yè)投資運(yùn)行存在巨大的浪費(fèi)和不經(jīng)濟(jì)，而責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等、管理不順暢、考核評(píng)價(jià)欠缺等體制問(wèn)題則是導(dǎo)致效率如此低下的一個(gè)重要因素。貫徹落實(shí)中共十八大提出來(lái)的“加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來(lái)”，迫使我們必須加快深化農(nóng)業(yè)投資管理體制改革，力爭(zhēng)把資源導(dǎo)入到最有效率的領(lǐng)域中去，提高中央農(nóng)業(yè)投資的質(zhì)量和效益，防止同構(gòu)性、同質(zhì)化發(fā)展，從而從源頭確保實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量、速度、效益的有機(jī)統(tǒng)一。

二、深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革的難點(diǎn)及挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)多年改革，我國(guó)中央農(nóng)業(yè)投資管理體制已逐步從投資主體高度集中的計(jì)劃投資管理體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型投資管理體制。同時(shí)也應(yīng)看到，現(xiàn)行中央農(nóng)業(yè)投資管理體制中的難點(diǎn)問(wèn)題仍然比較突出，嚴(yán)重影響投資效率的發(fā)揮，亟須進(jìn)一步理順。

1.管理?xiàng)l塊分割問(wèn)題

現(xiàn)行的中央農(nóng)業(yè)投資在資源配置上具有“條塊分割”的特點(diǎn)。財(cái)政部主要管理農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金，以及各種農(nóng)業(yè)發(fā)展財(cái)政專項(xiàng)資金；國(guó)家發(fā)改委主要管理農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，而水利部管理農(nóng)田水利建設(shè)投資；農(nóng)業(yè)部主要管理的是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面相關(guān)的部分農(nóng)業(yè)投資（劉克剛、宋微、王振澤，2005）。這一現(xiàn)象暴露出三大弊端：一是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部，作為國(guó)務(wù)院主管農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合部門，管理范圍僅限于生產(chǎn)領(lǐng)域。農(nóng)產(chǎn)品流通、加工、進(jìn)出口和農(nóng)用生產(chǎn)資料管理的權(quán)力，被分配在不同部門，職能配置分散，造成支農(nóng)資金在分配、使用和管理上紊亂。二是導(dǎo)致投資資金的分散。中央支農(nóng)資金分屬發(fā)改、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等不同部門，部門間協(xié)調(diào)配合難度大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投資資金在使用方向、實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面的重復(fù)投資、分散投資同時(shí)存在。三是導(dǎo)致協(xié)調(diào)機(jī)制的不暢。原本如此眾多的投資主體可以強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，但限于部門壁壘，加上各地區(qū)、各部門、各行業(yè)之間沒(méi)有合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，往往造成政策制定、執(zhí)行和協(xié)調(diào)成本居高不下，工作效率不高。

2.事權(quán)界定不清問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)中央農(nóng)業(yè)投資管理體制存在的一個(gè)很大的問(wèn)題就是事權(quán)界定不清。造成這一問(wèn)題的主要原因是我國(guó)中央農(nóng)業(yè)投資管理實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理。這種計(jì)劃管理方式固然有利于農(nóng)業(yè)投資的整體謀劃和投資管理的規(guī)范化，但也由此造成了中央政府與地方政府之間的事權(quán)界定不清。比如，在災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)產(chǎn)品商品儲(chǔ)備基地建設(shè)等領(lǐng)域，中央政府與地方政府存在一定程度的責(zé)任不清問(wèn)題，而在農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)方面卻又存在權(quán)限下放過(guò)低問(wèn)題。另如糧食價(jià)格補(bǔ)貼等支出負(fù)擔(dān)本應(yīng)由中央承擔(dān)的，往往由地方來(lái)負(fù)擔(dān)；一些區(qū)域性的基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)投資應(yīng)由地方政府承擔(dān)的，中央?yún)s在安排支出。中央與地方之間的這種事權(quán)劃分不清晰現(xiàn)象，很容易致使在農(nóng)業(yè)投資權(quán)問(wèn)題上出現(xiàn)責(zé)任模糊、管理權(quán)上互為糾葛等一系列問(wèn)題。

3.調(diào)控方式滯后問(wèn)題

由于農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性，外部的資金投入對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展尤為重要，特別是政府投資扮演了至關(guān)重要的角色。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是需要考慮通過(guò)促進(jìn)市場(chǎng)投資農(nóng)業(yè)發(fā)展，來(lái)激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力和活動(dòng)。這是因?yàn)榻?jīng)過(guò)了30多年的改革開(kāi)放，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有了大量的剩余和積累，促使農(nóng)業(yè)的投資來(lái)源、投資領(lǐng)域都有了很大拓展。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的中央農(nóng)業(yè)投資采取的仍是直接投資管理的方式，對(duì)社會(huì)資金和資源的撬動(dòng)作用十分有限，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需求。例如，在其它領(lǐng)域進(jìn)行改革創(chuàng)新的股權(quán)投資、公私合營(yíng)、收益?zhèn)?、?xiàng)目法人招標(biāo)、政府購(gòu)買服務(wù)等新的政府投融資方式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)十分緩慢。造成調(diào)控方式滯后的原因，既有中央農(nóng)業(yè)投資管理部門對(duì)新的投資方式認(rèn)識(shí)不一致的因素，也有農(nóng)業(yè)與其它產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展特點(diǎn)不一致，導(dǎo)致新投資方式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭须y度較大。但是，創(chuàng)新投資方式，發(fā)揮中央資金引導(dǎo)多元投入、集聚社會(huì)資源、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的杠桿作用，是滿足新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求。

4.監(jiān)督管理松弛問(wèn)題

盡管近年來(lái)，中央農(nóng)業(yè)投資引入項(xiàng)目管理、專家評(píng)審制度、政府采購(gòu)等相關(guān)管理辦法，但總的來(lái)說(shuō)，投資管理法規(guī)不完善、機(jī)制不健全、監(jiān)督不嚴(yán)等問(wèn)題仍是造成當(dāng)前中央農(nóng)業(yè)投資的結(jié)構(gòu)性偏差和資源配置低效率的主要原因。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)業(yè)投資相關(guān)法規(guī)建設(shè)薄弱。目前，雖然各部門陸續(xù)制定了一系列投資項(xiàng)目管理制度規(guī)定，但中央農(nóng)業(yè)投資的支出范圍、支出主體、支出規(guī)模、預(yù)算安排、資金管理等方面還是缺乏具體、系統(tǒng)、完善的規(guī)定。二是中央投資決策不科學(xué)。目前，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策過(guò)于籠統(tǒng)，農(nóng)業(yè)投資重點(diǎn)不突出，相關(guān)投資缺乏與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的有機(jī)配合。再加上中央農(nóng)業(yè)投資前期論證工作不嚴(yán)謹(jǐn)、不細(xì)致，導(dǎo)致中央農(nóng)業(yè)投資存在一定的盲目性和隨意性。三是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目審批制度化、公開(kāi)化、科學(xué)化不夠。“各地上報(bào)項(xiàng)目的審核批準(zhǔn)普遍缺乏事前監(jiān)督，難以科學(xué)判斷項(xiàng)目的真實(shí)性、可行性，完全憑借自下而上的公文和主觀臆斷進(jìn)行決策”，嚴(yán)重影響投資效果（羅東，2014）。四是考評(píng)機(jī)制嚴(yán)重缺失。由于財(cái)政管理體制長(zhǎng)期存在“重投入、輕效率”的思維慣性，各級(jí)農(nóng)業(yè)資金使用管理部門也是“重資金分配、輕資金管理”，使得中央農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施效果不盡如人意。

三、“十三五”時(shí)期深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革的對(duì)策

“十三五”時(shí)期的中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革，必須清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)中央農(nóng)業(yè)投資管理體制上的難點(diǎn)挑戰(zhàn)，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)新常態(tài)，立足于服務(wù)農(nóng)業(yè)大局，以清晰的投資職能、科學(xué)的投資決策、公平的投資環(huán)境、高效的投資機(jī)制，努力促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本穩(wěn)定與質(zhì)量的提升，確保中央的農(nóng)業(yè)投資向適合新常態(tài)的新結(jié)構(gòu)、新增長(zhǎng)動(dòng)力的方向轉(zhuǎn)變。

1.以科學(xué)劃分投資領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，?shí)現(xiàn)中央農(nóng)業(yè)投資職能的合理歸位

各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)力的匹配度是投資體制改革需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題，而實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力與事權(quán)匹配的首要環(huán)節(jié)就是要實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理化、職能清晰化。因此，提高中央農(nóng)業(yè)投資績(jī)效和更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門在農(nóng)業(yè)投資管理中作用，首要任務(wù)就是要科學(xué)劃分農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域，明確事權(quán)在政府與市場(chǎng)、中央與地方、中央各部門之間分工與合作。具體而言，在政府與市場(chǎng)邊界的問(wèn)題上，可將關(guān)系國(guó)家糧食安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的公益性和基礎(chǔ)性領(lǐng)域，尤其是農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)等，主要由政府投資；而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，則可以市場(chǎng)投資為主。在中央與地方事權(quán)的區(qū)分問(wèn)題上，中央可側(cè)重投資關(guān)系國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展全局、屬于全國(guó)范圍或跨地區(qū)的農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品領(lǐng)域。地方可側(cè)重投資本區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)性及社會(huì)公益、生態(tài)效益較顯著的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。在中央各部門之間職能的劃分問(wèn)題上，可借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制，整合現(xiàn)有職能，將農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品以及有關(guān)的投資管理服務(wù)歸口到農(nóng)業(yè)部，既強(qiáng)化管理，具有統(tǒng)一運(yùn)用多樣化的調(diào)控手段，又有效避免推諉扯皮。事權(quán)區(qū)分是其他中央農(nóng)業(yè)投資管理制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，有了這個(gè)相對(duì)清晰的界定，其他制度安排才有望有機(jī)銜接，這也是“十三五”時(shí)期我國(guó)中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革需要重點(diǎn)加以破解的方面。

2.以聚焦重大建設(shè)項(xiàng)目為依托，實(shí)現(xiàn)中央農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)

目前，僅中央部門管理的涉農(nóng)資金就有近百個(gè)專項(xiàng)，而這些專項(xiàng)又多是按行業(yè)、體系、環(huán)節(jié)，甚至于品種來(lái)設(shè)計(jì)的，這就導(dǎo)致中央農(nóng)業(yè)投資“散、小、亂”的問(wèn)題比較突出。那么，在當(dāng)前財(cái)政能力有限的情況下，如何充分利用現(xiàn)有的財(cái)力，在操作層面上既符合農(nóng)業(yè)資金使用的有關(guān)規(guī)定，又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，正是此次中央農(nóng)業(yè)投資體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從近年來(lái)的實(shí)踐摸索看，只有立足農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，以重大建設(shè)項(xiàng)目投入為依托，進(jìn)一步整合各類支農(nóng)資金，才有可能推動(dòng)現(xiàn)有投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。在重大建設(shè)項(xiàng)目的選擇上，我們認(rèn)為，以下三方面“重點(diǎn)投資”需要引起重視：一是重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。只有高度重視國(guó)家糧食安全，重點(diǎn)支持種植業(yè)種子工程、畜禽良種工程、水產(chǎn)良種工程，切實(shí)解決好水利設(shè)施、田間機(jī)耕道、水土保持等問(wèn)題，才能提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。近年來(lái)，化肥農(nóng)藥的過(guò)量低效使用和溫室大棚推廣造成的土壤鹽漬問(wèn)題、養(yǎng)殖環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重。因此，必須加大投資力度，把更多資金投入到流域清潔、面源污染治理、水土保持和防護(hù)林建設(shè)，保護(hù)良好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。三是農(nóng)業(yè)重大科技創(chuàng)新領(lǐng)域。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的主要途徑。要加大對(duì)農(nóng)業(yè)重大科技研發(fā)和技術(shù)推廣領(lǐng)域的投資，扶持新型經(jīng)營(yíng)主體的培訓(xùn)、扶持涉農(nóng)企業(yè)研究和推廣新型農(nóng)產(chǎn)品等。

3.以創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制為抓手，實(shí)現(xiàn)中央農(nóng)業(yè)投資效益的不斷提升

要避免中央農(nóng)業(yè)投資效益低下和政策失靈的問(wèn)題，關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新投資項(xiàng)目管理機(jī)制，為投資活動(dòng)營(yíng)造良好環(huán)境。從現(xiàn)行體制看，作為一種生產(chǎn)性投入，我國(guó)農(nóng)業(yè)投入主要靠中央和省一級(jí)的投入，而在項(xiàng)目申報(bào)上多以部門為主體，“跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金”耗費(fèi)了不少資金和精力。即便是上級(jí)部門批準(zhǔn)了項(xiàng)目資金，不是“灑了胡椒面”，就是在下?lián)苓^(guò)程中“雁過(guò)拔毛”層層截留，嚴(yán)重影響資金使用效益。因此，可以考慮從決策科學(xué)化、程序簡(jiǎn)單化、考核績(jī)效化三個(gè)方面來(lái)提高農(nóng)業(yè)投資資金的使用效益。在投資決策方面，為避免投資盲目性，中央農(nóng)業(yè)投資必須重視可行性研究，對(duì)項(xiàng)目可能存在的問(wèn)題進(jìn)行分析判斷并采取補(bǔ)救措施，從而使投資效果更接近預(yù)期的目標(biāo)。在管理程序方面，“十三五”時(shí)期，中央農(nóng)業(yè)投資體制改革應(yīng)加快簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐，將增速的短期增長(zhǎng)與質(zhì)量的長(zhǎng)遠(yuǎn)提高相結(jié)合，重點(diǎn)取消那些符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向、利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的行業(yè)審批權(quán)，重點(diǎn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的增加創(chuàng)造條件。在績(jī)效考核方面，要把績(jī)效管理當(dāng)作財(cái)政支出管理的重要職能，重視對(duì)中央農(nóng)業(yè)投資總量及變化情況、中央農(nóng)業(yè)投資安排的主要領(lǐng)域及其合理性、中央農(nóng)業(yè)投資的主要項(xiàng)目的管理方式及效果進(jìn)行考核，對(duì)未達(dá)到要求的項(xiàng)目進(jìn)行追究責(zé)任，以有效提高財(cái)政資金的使用效果，切實(shí)解決中央農(nóng)業(yè)投資管理中缺位、越位、錯(cuò)位等問(wèn)題。

4.以強(qiáng)化法律法規(guī)建設(shè)為保障，實(shí)現(xiàn)中央農(nóng)業(yè)投資的合法規(guī)范

以法律手段明確規(guī)范和調(diào)整農(nóng)業(yè)投資政策，能減少政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資行為的隨意性。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)投資管理體制，在法制建設(shè)上已制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，也采取了一些監(jiān)督制約措施，但總體看，相關(guān)法律法規(guī)還很不健全，農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督制約機(jī)制還很薄弱。為此，當(dāng)前我國(guó)亟需在農(nóng)業(yè)投資方面建立一個(gè)合理的法制框架和嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制。具體而言，要建立完備的農(nóng)業(yè)投資法律體系，即：以《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》為依托，在農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)指引下加快法制進(jìn)程，將中央政府農(nóng)業(yè)投資職責(zé)、農(nóng)業(yè)投入的項(xiàng)目、份額、投向、使用原則、資金來(lái)源納入法律規(guī)范，并在投資法規(guī)中規(guī)定各部門的職責(zé)，確保中央農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理法制化、規(guī)范化。建立農(nóng)業(yè)投資評(píng)估制度和投資責(zé)任追究制度，即加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)投資全過(guò)程的監(jiān)管和事后處罰，尤其是對(duì)欺詐性的農(nóng)業(yè)投資或產(chǎn)生嚴(yán)重不良后果的農(nóng)業(yè)投資行為嚴(yán)格追究責(zé)任；要建立嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機(jī)制，改變以往聽(tīng)取匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)考察、研究報(bào)告撰寫(xiě)等粗放監(jiān)管方式，從資金使用、質(zhì)量檢測(cè)、效益評(píng)價(jià)等諸多方面，嚴(yán)格把關(guān)，強(qiáng)化監(jiān)管。

1.弗里德曼著、張瑞玉譯：《資本主義與自由》，商務(wù)印書(shū)館1986年版。

2.朱信凱、馬九杰：《關(guān)于農(nóng)業(yè)投資管理體制改革的思考》，《農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2008年第2期。

3.劉克剛、宋微、王振澤：《改革和完善中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革問(wèn)題研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2005年第86期。

4.羅東：《我國(guó)中央政府農(nóng)業(yè)投資分析》.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院2014年博士論文。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F304.4

A

1009-2382（2015）12-0058-04

袁賽男，中共中央黨校進(jìn)修部助理研究員、博士（北京 100091）。

※本文系農(nóng)業(yè)部“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制前期重大研究課題“深化中央農(nóng)業(yè)投資管理體制改革研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15號(hào)）的階段性成果。