馬先標 楊雪鋒

區(qū)域經(jīng)濟政策概念含義及義理性探討

馬先標 楊雪鋒

對區(qū)域經(jīng)濟政策這一概念本身的含義，還缺乏深度認識和準確把握，導致國內(nèi)諸多扭曲的區(qū)域經(jīng)濟政策井噴式涌現(xiàn)，形成新的堅硬的市場壁壘，阻礙要素在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域之間自由流動，影響區(qū)域資源配置效率、政市關系和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。該文圍繞“區(qū)域經(jīng)濟政策”這一組合式概念術語，沿“區(qū)域→區(qū)域經(jīng)濟→區(qū)域經(jīng)濟政策”的邏輯進路，界說區(qū)域經(jīng)濟政策的含義，評析區(qū)域經(jīng)濟政策在國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的義理性問題。

區(qū)域經(jīng)濟政策 概念含義 政策的義理性

一、引 言

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展歷程表明，由于區(qū)域經(jīng)濟政策在促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，乃至促進國家經(jīng)濟、政治等多方面發(fā)展的重要意義，諸多發(fā)達經(jīng)濟體、新興經(jīng)濟體的政府和理論界，高度重視區(qū)域經(jīng)濟政策研究、制定、實施和相關績效評價，以克服區(qū)域之間（下簡稱區(qū)際）經(jīng)濟發(fā)展嚴重失衡而帶來的諸多負效應。

就國內(nèi)情況來看，對區(qū)域經(jīng)濟政策概念這一基本理論內(nèi)核的含義，還缺乏深度認識和準確把握，導致諸多井噴式涌現(xiàn)的扭曲的區(qū)域經(jīng)濟政策，影響區(qū)域發(fā)展中的政市關系協(xié)調，損害區(qū)域內(nèi)和區(qū)域之間資源配置效率。加上改革進程中政府職能轉變不到位，對政府績效考核予以貫徹落實的效果難提高，以及市場本身的缺陷，使得區(qū)域經(jīng)濟政策亂象長存難治，進而影響區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

與此相伴隨，包括區(qū)域規(guī)劃（即區(qū)域發(fā)展規(guī)劃）、城市規(guī)劃在內(nèi)的諸多戰(zhàn)略性區(qū)域經(jīng)濟政策，其內(nèi)容“寬窄失范”、重復矛盾、規(guī)劃“碎片化”①丁任重、陳姝興：《區(qū)域協(xié)調：新時期我國區(qū)域經(jīng)濟政策的趨向分析——兼論區(qū)域經(jīng)濟政策“碎片化”現(xiàn)象》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2015年第5期。等現(xiàn)象也較為嚴重，由此也引發(fā)對某些區(qū)域經(jīng)濟政策是否有必要存在的誤解和詰難：如認為順應經(jīng)濟全球化和加入WTO后的國際形勢，國內(nèi)經(jīng)濟一體化和構建統(tǒng)一的國內(nèi)大市場是必然選擇，眾多跨省市的區(qū)域一體化政策，以及省市層面普遍制定實施區(qū)域經(jīng)濟政策，是與國內(nèi)經(jīng)濟和國內(nèi)市場一體化的大方向相違背的；理論界也有一些關于區(qū)域經(jīng)濟政策干預區(qū)域間資源、要素和產(chǎn)品自由流動配置，損害市場效率、妨礙市場機制、造成“無為損失”的評責，進而認為國內(nèi)政府部門制定紛繁雜亂的區(qū)域經(jīng)濟政策是好心辦壞事，等等。這都在一定程度上使得區(qū)域經(jīng)濟政策面臨義理性危機。

基本理論問題具有始基性、源頭性特征，在此情境下，有必要重新思考、準確界說區(qū)域經(jīng)濟政策這一概念本身的核心要義，并在此基礎上正確認識區(qū)域經(jīng)濟政策的義理性危機問題。

二、區(qū)域經(jīng)濟政策概念含義的界說

全面而準確地界說區(qū)域經(jīng)濟政策概念的含義，需沿“區(qū)域→區(qū)域經(jīng)濟→區(qū)域經(jīng)濟政策”的邏輯進路展開解讀。

1.區(qū)域的概念

（1）區(qū)域的含義。正如專家在梳理解讀區(qū)域含義時所指出的，“區(qū)域一詞，迄今還沒有明確的定義，其大小也完全取決于研究的目的和問題的性質。許多經(jīng)濟學家在討論區(qū)域問題時，往往使用帶有中性的抽象而模糊的空間或地域的概念，而避開區(qū)域界定和劃分上的混亂這一現(xiàn)實?！边M而指出，在西方經(jīng)濟學界中，有較常見的三種區(qū)域，即均質區(qū)域、節(jié)點區(qū)域和規(guī)劃區(qū)域，其中，節(jié)點區(qū)域又叫極化區(qū)域，規(guī)劃區(qū)域則指按政府的政策目標而界定的區(qū)域②魏后凱：《西方區(qū)域經(jīng)濟學及其發(fā)展——西方區(qū)域經(jīng)濟學述評（上）》，《開發(fā)研究》1990年第2期。。

至于區(qū)域這一術語本身的含義，可能有幾個層面，如土地界分下的一定地理空間的范圍，有一定形狀、面積和界限，此時與地區(qū)的術語含義基本同序列，即某一地區(qū)的空間范圍，英文是region；再比如，區(qū)域也有界限或范圍的意思，如人的活動區(qū)域，此時英文為scope或range①http：//baike.baidu.com/link？url=MKpTGN6XsmFt4-myqM2eyHxvKfTiC6sIwPX2ECNONWKx4m0lcHIdgAFDSV8cp1IpX-8_Nq Nt57vdNZN9uKuR.。顯然，當探討區(qū)域經(jīng)濟活動時，此時的區(qū)域可能主要是指被劃定的，具有一定形狀、面積和界限的土地空間、地理空間。

把握區(qū)域的含義，需要認識其與“地區(qū)”這一術語之間的關系。一定范圍的空間，也簡稱地區(qū)，可以認為是所管理的地理區(qū)域的簡稱。國內(nèi)，在經(jīng)濟、工商管理和公共管理范疇談區(qū)域經(jīng)濟政策時，理論與政策的中文表述中，經(jīng)?；焱褂脜^(qū)域與地區(qū)這兩個術語，就從一個側面說明了這一點。例如，作為具有法律效率的文件，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》（下簡稱國家十一五規(guī)劃）和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》（下簡稱國家十二五規(guī)劃）的第五篇標題，凸顯“促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”，但是具體內(nèi)容中頻現(xiàn)“東北地區(qū)”、“中部地區(qū)”、“民族地區(qū)”的術語②參見：《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》的第五篇。；實踐層面，如欠發(fā)達地區(qū)、發(fā)達地區(qū)、貧困地區(qū)，西部地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。作為中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)典戰(zhàn)略模塊，則由政府主管部門加以制定。

（2）等級視角下的各類區(qū)域。與經(jīng)濟政策相聯(lián)系，這里的區(qū)域或地區(qū)，主要是被確定劃界后進行管理的各級行政區(qū)，或跨行政區(qū)的“組合地區(qū)”。就區(qū)域或地區(qū)的等級而言，既有跨國家的區(qū)域（大區(qū)域或國際區(qū)域）、跨省市區(qū)域（國家級區(qū)域或“一級經(jīng)濟綜合區(qū)”）、省級區(qū)域和地市級區(qū)域，也存在更低層級的縣域乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域。當然，與國內(nèi)區(qū)域的等級劃分有差異的是，與區(qū)域經(jīng)濟政策相聯(lián)系的“區(qū)域”，在一些市場經(jīng)濟發(fā)達國家，以“問題區(qū)域”的形態(tài)出現(xiàn)，如美國的田納西河流區(qū)域（TVA）、日本的北海道和沖繩地區(qū)等。

應該說，全球治理語境和邏輯下，區(qū)域經(jīng)濟政策中的區(qū)域，重在指跨國的空間范圍，如東盟、北美、歐盟、亞太區(qū)域以及近期“一帶一路”的戰(zhàn)略構想③張慶安：《一帶一路：機遇與發(fā)展》，《中國民族》2015年第6期。，致力于調節(jié)國與國之間的發(fā)展差距，實現(xiàn)多國乃至各國的共贏共榮。

在國家治理視角下，與區(qū)域經(jīng)濟政策相關的區(qū)域，主要指上述的跨省市區(qū)域，如環(huán)渤海、京津冀、長三角、東北、西部、中部區(qū)域等，以及內(nèi)置于一個省級空間內(nèi)的局部市縣區(qū)構成的區(qū)域，如珠三角、長株潭、昌九一體化區(qū)域，它們都致力于縮小相應區(qū)域內(nèi)次級區(qū)域之間的發(fā)展差距。

國內(nèi)，存在一些地理空間內(nèi)置于省級行政區(qū)的區(qū)域，但是因事關全國經(jīng)濟增長戰(zhàn)略，仍然被視為國家級的戰(zhàn)略性區(qū)域，如上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)等。地級市的經(jīng)濟區(qū)域、縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域④王功成：《圍繞當?shù)貙嶋H 探索致富新路——拐兒鎮(zhèn)推行區(qū)域經(jīng)濟政策初見成效》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1989年第12期。，這里暫不列舉。

（3）行政區(qū)域、經(jīng)濟區(qū)域和主體功能區(qū)域。美國區(qū)域經(jīng)濟政策的著力區(qū)域，是以一種“問題區(qū)域”（沈濱、王海龍，2000；賈慶軍，2004；王濤，2007；張力等，2010）的形式而出現(xiàn)的落后地區(qū)、膨脹地區(qū)等類型。國內(nèi)，與人的活動和管理的領域相關，區(qū)域則被賦予經(jīng)濟區(qū)域、行政區(qū)域乃至主體功能區(qū)域等不同的組合稱謂。

需要認識到，對一定地理空間的劃分，不僅存在經(jīng)濟導向的經(jīng)濟區(qū)劃方式，和相應形成的經(jīng)濟區(qū)域、經(jīng)濟地區(qū)，也存在便于管理的行政區(qū)劃方式和相應形成的行政區(qū)域、行政地區(qū)，新中國成立初期的七大一級行政區(qū)，如對中國東部地區(qū)簡稱的華東地區(qū)，包括六個省市是行政區(qū)域概念。但是，作為經(jīng)濟導向下的區(qū)域稱謂，同樣是對中國東部地區(qū)簡稱的 “東部地區(qū)”，其所覆蓋的省市數(shù)量和空間范圍，涵蓋東北、環(huán)渤海、東南沿海、長三角等，就遠大于行政區(qū)視角下的華東地區(qū)。當然，兩者由于不同時包括安徽省，而并不存在外延大小的從屬關系。即行政區(qū)域視角下的華東地區(qū)包括安徽省，但是，經(jīng)濟區(qū)域視角下的東部地區(qū)，安徽省被劃入中部地區(qū)或中部區(qū)域，而一般認為不在東部經(jīng)濟區(qū)域。另外，行政區(qū)劃視角下曾經(jīng)的華中地區(qū)，也與現(xiàn)在經(jīng)濟視角下的中部地區(qū)不同。

行政地區(qū)的等級無疑直接來自管理該地區(qū)的政府的層級。而國內(nèi)一些經(jīng)濟區(qū)，也在不同層級政府的審批確認下，戴上了不同的行政化級別之帽，即國家級經(jīng)濟區(qū)和省級經(jīng)濟區(qū)等，并意味著得到不同級別和強度的財政支持。

“作為戰(zhàn)略性公共政策，發(fā)展規(guī)劃在實現(xiàn)我國發(fā)展戰(zhàn)略目標、彌補市場失靈、協(xié)調利益關系、有效配置公共資源等方面發(fā)揮越來越重要的作用?！雹贄钣篮悖骸锻晟莆覈l(fā)展規(guī)劃的編制》，《行政管理改革》2014年第1期。為促進人口資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展，促進經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境生態(tài)保護，國家十一五規(guī)劃界說了主體功能區(qū)域的新型概念，國家十二五規(guī)劃進一步強調實施城市化地區(qū)（優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)兩個子類）、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)（限制開發(fā)和禁止開發(fā)兩個子類）分類管理的區(qū)域政策，重點生態(tài)功能區(qū)凸顯其中。主體功能區(qū)的界定，本身也是“按照全國經(jīng)濟合理布局的要求，規(guī)劃開發(fā)秩序，控制開發(fā)強度，形成高效、協(xié)調、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局”的角度，形成的戰(zhàn)略性區(qū)域②參見：《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》和《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》的第五篇。，以及一些少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)等“特殊問題區(qū)域”。

如此看來，不同價值取向下，國內(nèi)存在經(jīng)濟區(qū)域、行政區(qū)域，和主體功能區(qū)域等主要類別，而按照行政等級，又存在國家級、省級、地市級，乃至縣鄉(xiāng)等多個層次，區(qū)域類型和形態(tài)豐富多樣。

2.區(qū)域經(jīng)濟的含義

區(qū)域經(jīng)濟通常的英文表達是Regional economy。經(jīng)濟、政治、管理和法律學科，以及地理學科都重視區(qū)域經(jīng)濟理論和實踐，就此而言，存在行政區(qū)域經(jīng)濟③韓塔娜：《行政區(qū)劃與我國的行政區(qū)域經(jīng)濟》，《北方經(jīng)濟》2008年第11期。、空間區(qū)域經(jīng)濟、地理空間區(qū)域經(jīng)濟等相關的術語全稱，其共同的簡稱基本歸結為“區(qū)域經(jīng)濟”。

實踐維度，簡要地說，區(qū)域經(jīng)濟指的是一定空間地域內(nèi)稀缺資源有效配置的活動和過程，或稀缺資源的空間配置活動和過程。

理論維度，當我們談論區(qū)域經(jīng)濟時，主要是要認識區(qū)域經(jīng)濟學的含義。區(qū)域經(jīng)濟學的形成和發(fā)展最早源于1826年德國經(jīng)濟學家杜能提出的農(nóng)業(yè)區(qū)位論，至今已有近190年的歷史。然而，作為一門相對獨立的科學，其大體形成于20世紀50年代。自20世紀60年代以來，隨著區(qū)位研究由微觀向宏觀領域的不斷擴展，以及各國政府為解決區(qū)域問題而加強對區(qū)域經(jīng)濟活動的干預，并大規(guī)模開展各種區(qū)域規(guī)劃工作，區(qū)域經(jīng)濟學因而獲得迅速的發(fā)展。

與上世紀80年代初國內(nèi)對區(qū)域經(jīng)濟學一些基本理論認識不夠深刻相比較，當前對區(qū)域經(jīng)濟學概念的界定和把握已經(jīng)比較成熟。當然，盡管學界對區(qū)域經(jīng)濟學概念含義的界說很多，也仍存在形式乃至內(nèi)容方面的差異。

國外學術界，關于區(qū)域經(jīng)濟學的一個經(jīng)典表述是：區(qū)域經(jīng)濟學是用經(jīng)濟學的觀點，研究在資源不平均分配且不能完全自由流動的世界中，各個地區(qū)的差異以及各地區(qū)間的關系的科學（V.Dubey，1964）。

如果循“區(qū)域”+“經(jīng)濟學”的認知模式，簡而言之，區(qū)域經(jīng)濟學是研究稀缺資源在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域之間有效配置的一門學科。如果從“個體的空間行為”、“總體的空間行為”等角度，就存在區(qū)域微觀經(jīng)濟理論和區(qū)域宏觀經(jīng)濟理論等理論分支④楊開忠：《區(qū)域經(jīng)濟學概念、分支與學派》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2008年第1期。。上述兩種對區(qū)域經(jīng)濟學概念含義的解讀，無疑是綜合而抽象的概括性簡述。至于更為詳細具體的表述，可能還要包括其研究的主要內(nèi)容、研究價值取向、研究方法等要素。與計劃經(jīng)濟時期相比，現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟理論主要研究市場經(jīng)濟條件下，促進稀缺資源在空間的優(yōu)化配置問題，包括調整區(qū)際發(fā)展極不平衡的格局，提高區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展水平的重要命題。限于篇幅，這里暫不羅列、總結多學科的專家學者，從不同視角對區(qū)域經(jīng)濟學從的諸多定義，以及更細化的理論要素解讀。

3.已有的關于區(qū)域經(jīng)濟政策概念的若干定義

在梳理探討了區(qū)域和區(qū)域經(jīng)濟的含義后，區(qū)域經(jīng)濟政策的含義也就浮出水面。區(qū)域經(jīng)濟政策是區(qū)域經(jīng)濟學研究的一個主要內(nèi)容，實際上，只要統(tǒng)一了對政策含義的準確理解，就自然推導出區(qū)域經(jīng)濟政策概念的要義。

政策科學表明，政策的本質是關于某些行為的規(guī)則，按其起作用的領域不同，有經(jīng)濟政策、公共政策、社會保障政策、環(huán)境保護政策等等；也存在交叉領域的政策范疇，如公共性部門、公共資源的經(jīng)濟政策，可歸并為公共經(jīng)濟政策。

因循上述認知理路，簡而言之，區(qū)域經(jīng)濟政策就是政府制定的關于一定空間區(qū)域內(nèi)資源如何有效配置，以促進區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展乃至社會和諧穩(wěn)定的規(guī)則，區(qū)域經(jīng)濟政策體系則是這些若干規(guī)則或系列規(guī)則的集合。

準確把握區(qū)域經(jīng)濟政策更為詳細的含義，就需要在梳理學術文獻解讀的基礎上，再予以歸納和重新概述。一些經(jīng)典的學術論文對區(qū)域經(jīng)濟政策的表述如下：

區(qū)域經(jīng)濟政策是由政府或其它權威部門在特定時期針對特定區(qū)域制定的經(jīng)濟政策的總和。區(qū)域經(jīng)濟政策可分為中央政府的區(qū)域政策和各級地方政府的區(qū)域政策；區(qū)域經(jīng)濟政策手段包括區(qū)域投資政策、區(qū)域財政政策、區(qū)域金融政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域布局政策，區(qū)域開放政策等。但最重要的是前三者①李建華：《中國轉型期的區(qū)域經(jīng)濟政策研究》，中央黨校博士論文（2002）。。

區(qū)域經(jīng)濟政策是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟差異制定的促進資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的一系列政策的總合②成學真等：《西部區(qū)域經(jīng)濟政策環(huán)境建設的必要性探析——地區(qū)經(jīng)濟差距的視角》，《未來與發(fā)展》2005年第10期 。。

區(qū)域經(jīng)濟政策是指政府為兼顧效率和公平，防止區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距過大，促進整體經(jīng)濟均衡發(fā)展而制定的一系列宏觀經(jīng)濟政策。同時，區(qū)域經(jīng)濟政策是促進國民經(jīng)濟發(fā)展，解決區(qū)域經(jīng)濟問題，維護社會安定和民族團結的有效措施，也是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置及生產(chǎn)力合理布局的重要途徑③謝蓉：《國外區(qū)域經(jīng)濟政策的特點與啟示》，《外國經(jīng)濟管理》1997年第7期 。。

區(qū)域經(jīng)濟政策是指國家旨在改善一國范圍內(nèi)經(jīng)濟活動的空間分布，推動區(qū)域經(jīng)濟活動協(xié)調發(fā)展，以實現(xiàn)國民經(jīng)濟的健康成長和社會公平的合理而采取的所有公共干預行為。區(qū)域經(jīng)濟政策體系主要包括區(qū)域經(jīng)濟政策目標、區(qū)域經(jīng)濟政策手段、區(qū)域經(jīng)濟政策效應評價三個相互關聯(lián)和制約的方面④李仁貴、瞿強，《西方國家區(qū)域經(jīng)濟政策體系評析》，《經(jīng)濟學動態(tài)》1995年第5期。。

專家在界定區(qū)域經(jīng)濟政策的含義時，也同時指出了關于區(qū)域經(jīng)濟政策的幾個相似的稱謂，即“區(qū)域經(jīng)濟政策，亦稱區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調政策、地區(qū)經(jīng)濟政策或簡稱區(qū)域政策，是市場經(jīng)濟條件下政府調控區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與運行的重要手段之一?！雹輳埧稍?，《論我國區(qū)域經(jīng)濟政策的幾個基本問題》，《開發(fā)研究》1997年第10期。

以課題組的集體研究成果對區(qū)域經(jīng)濟政策概念的界定，似乎具有某種權威性：區(qū)域經(jīng)濟政策是指中央政府為推動和協(xié)調各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，調控區(qū)域經(jīng)濟運行而采取的一系列方針、政策和措施的總稱。主要包括區(qū)域經(jīng)濟布局、發(fā)展、組織和調控等方面的政策。其根本目的是推動和協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)資源的區(qū)域優(yōu)化配置⑥中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所區(qū)域經(jīng)濟政策課題組：《我國90年代的區(qū)域經(jīng)濟政策》，《中國工業(yè)經(jīng)濟研究》1990年第6期。。

也有專家學者認為，“根據(jù)比較流行的區(qū)域經(jīng)濟分析理論，可以從基礎設施、工業(yè)化政策、人力資本投資、城鎮(zhèn)體系與增長極、農(nóng)業(yè)發(fā)展措施、激勵措施、分權化與地方財政等方面，分析欠發(fā)達地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟政策的主要內(nèi)容以及調控手段。”⑦安虎森：《有關區(qū)域經(jīng)濟政策的一些思考》，《南開學報（哲學社會科學版）》2003年第4期。相應的調控手段自然也就成為某類區(qū)域經(jīng)濟政策，而各種區(qū)域經(jīng)濟政策則構成區(qū)域政策框架，如各有側重的區(qū)域發(fā)展政策、促進生產(chǎn)要素在各區(qū)域間自由流動的政策、區(qū)際公共服務均等化政策等⑧王一鳴：《中國區(qū)域經(jīng)濟政策與區(qū)域協(xié)調發(fā)展》，《中國金融》2006年第8期。。

4.區(qū)域經(jīng)濟政策概念含義的重新界說

結合已有的對區(qū)域經(jīng)濟政策概念含義的解讀，并遵循“區(qū)域→區(qū)域經(jīng)濟→區(qū)域經(jīng)濟政策”的邏輯進路，可對區(qū)域經(jīng)濟政策的含義作如下界說：

區(qū)域經(jīng)濟政策是政府制定的關于一定空間區(qū)域內(nèi)資源如何有效配置，以促進區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展乃至社會和諧穩(wěn)定的公共性規(guī)則，區(qū)域經(jīng)濟政策體系則是這些若干規(guī)則或系列規(guī)則的集合。擴展開來，區(qū)域經(jīng)濟政策的制定實施主體是中央和地方政府，以及相關的政府部門，其根本屬性是公共性⑨區(qū)域經(jīng)濟政策的根本屬性顯然是公共性。道理很簡單，既然區(qū)域經(jīng)濟政策的制定實施主體是政府，那么，經(jīng)濟學、政治學或公共管理理論的一個共識是，政府作為公共部門而存在，其職能就只能是提供公共服務、公共產(chǎn)品。所以，如果由政府來制定實施某種區(qū)域經(jīng)濟政策，這種政策就必然作為一種公共政策而存在，而且更確切的說是一種市場機制不能替代的公共經(jīng)濟政策。否則，就會出現(xiàn)邏輯上的矛盾和沖突。；功能方面，其具有促進資源有效配置，防止區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距過大或較大，實現(xiàn)整體經(jīng)濟均衡發(fā)展，以及維護社會安定和民族團結等多維度功能；以層級視角，其種類可分為中央政府的區(qū)域政策和各級地方政府的區(qū)域政策，其工具或手段主要包括區(qū)域投資政策、區(qū)域財政政策、區(qū)域金融政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域布局政策和區(qū)域開放政策等。

三、區(qū)域經(jīng)濟政策的義理性問題評述

在沿“區(qū)域→區(qū)域經(jīng)濟→區(qū)域經(jīng)濟政策”的邏輯進路，并從制定實施主體、功能、性質、種類等概念要素出發(fā)，較為深入系統(tǒng)地界說區(qū)域經(jīng)濟政策本身的含義后，區(qū)域經(jīng)濟政策的義理性命題，就變得容易理解和把握了。

1.學理維度下區(qū)域經(jīng)濟政策的義理性

一般來說，市場經(jīng)濟體制下企業(yè)獨立投資和生產(chǎn)，形成部門經(jīng)濟或行業(yè)經(jīng)濟結構，也形成了經(jīng)濟活動的空間結構。當這種經(jīng)濟空間結構過度扭曲、失衡，市場機制不能有效地發(fā)揮作用或失靈，導致區(qū)際之間在人均收入、就業(yè)狀況等主要指標的發(fā)展差距較大乃至過大時，政府會通過財政轉移支付、福利補貼、科技教育促進和再就業(yè)培訓支持等政策，以調控這種區(qū)域之間發(fā)展的過大或較大差距，區(qū)域經(jīng)濟政策由此而產(chǎn)生。區(qū)域經(jīng)濟政策所具有的市場機制不能替代的諸多功能和性質的闡述，首先證明了必須由政府來制定的公共性的區(qū)域經(jīng)濟政策，有其存在的必要性。這就是說，區(qū)域經(jīng)濟政策本身，具有學理維度下的充分的義理性。

2.現(xiàn)實中區(qū)域經(jīng)濟政策的義理性危機

如上所述，學理維度下區(qū)域經(jīng)濟政策本身的義理性毋庸置疑。而現(xiàn)實中，之所以出現(xiàn)評責和詰難區(qū)域經(jīng)濟政策義理性的現(xiàn)象，既源于學界對區(qū)域經(jīng)濟政策某些基本理論要素的界說不當，還有部分公眾對區(qū)域經(jīng)濟政策本身含義缺乏全面深刻的認識，從而引發(fā)某種認識偏誤；此外，一些政策制定者對區(qū)域經(jīng)濟政策概念本身的核心要義，同樣缺乏全面而準確的認識，導致一些地區(qū)所制定的某些種類區(qū)域經(jīng)濟政策，違背該類政策本身所具有的基本意蘊、基本規(guī)則。

（1）存在一些經(jīng)典的理論誤區(qū)引發(fā)義理性危機。一個經(jīng)典的理論誤區(qū)是，較普遍地認為區(qū)域經(jīng)濟政策是要縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距。實際上，這種對區(qū)域經(jīng)濟政策基本功能或目標的表述，似有不當之處。應該說，縮小區(qū)域之間較大或過大的經(jīng)濟差距，包括區(qū)際人均收入、就業(yè)狀況等關鍵指標的較大或過大差距，才是政府制定的區(qū)域經(jīng)濟政策的著力點。而對于區(qū)域之間發(fā)展中所存在的合理范圍內(nèi)的差距，既難以消除，也不必要消除。

理由很簡單，各區(qū)域的發(fā)展，其不平衡是絕對的，平衡或均衡是相對的、易逝的，并且，各區(qū)域之間有一定的差距，才會通過一定的“勢差“，推動要素、資源在區(qū)域之間流動，以實現(xiàn)資源配置的效率。而當這種勢差過大，以至于形成資源、要素過度膨脹集聚，進而在資源配置扭曲、市場機制無形之手失靈時，才需要政府這只有形之手來采取合適的區(qū)域經(jīng)濟政策，調節(jié)過度的區(qū)際經(jīng)濟差距。

此前學業(yè)界在闡述區(qū)域經(jīng)濟問題破解時，所述及的“縮小區(qū)域差距”，在諸多解讀語境下，實際上就是“縮小區(qū)域之間過大或較大差距”的意思。但是，區(qū)域問題、區(qū)域經(jīng)濟問題相當復雜廣泛，因而，為保證理論健康發(fā)展，以及相關政策解讀的精準化，需要明晰“區(qū)域差距”與“區(qū)域之間過大差距或較大差距”的區(qū)別。

（2）存在一些經(jīng)典的認識誤區(qū)引發(fā)義理性危機。省級行政單元有制定本省的區(qū)域經(jīng)濟政策的必要性嗎？答案基本肯定?！芭c一些面積較小的國家相比，我國的一個省相當于一個中等規(guī)模的國家?！雹傩そ鸪桑骸蛾P于我國行政區(qū)劃體制改革的初步思考》，《經(jīng)濟研究參考》2005年第26期。在相當一些省際行政區(qū)域，也就相應地存在跨地級市的次區(qū)域發(fā)展差距過度的現(xiàn)象。例如，江蘇的蘇南蘇北、四川的川西川東，以及陜西的陜北、關中和陜南等，均存在貧富差距大、苦樂嚴重不均的現(xiàn)象。這些省級政府就需要在充分調研論證的基礎上，確定本省內(nèi)的“問題區(qū)域”，以合適的區(qū)域性公共政策縮小次區(qū)域之間大的經(jīng)濟差距。

但是，存在地級市、縣級等較低層級政府，不能制定所在區(qū)域經(jīng)濟政策的觀點。不錯，就國內(nèi)外的區(qū)域經(jīng)濟政策實踐來看，諸多“問題區(qū)域”，主要屬于跨省的國家級大區(qū)域和跨地級市的省級區(qū)域。但是，中國的國情表明，西北一些地級市或少數(shù)民族自治州盟，其地域的廣闊也不亞于東部沿海的省，在此特殊背景下，該類地級市在遵循高階區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃和高階區(qū)域經(jīng)濟政策的前提下，自主探索破解本地域范圍次級區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展極度不平衡的政策，似乎同樣有必要。

至于認為市場可以自動調節(jié)區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間資源要素有效配置，從而不需要政府制定區(qū)域經(jīng)濟政策，乃至政府制定實施區(qū)域經(jīng)濟政策違背市場規(guī)律的偏誤觀點，也在一定階層和一定地域占有較大的市場。的確，市場經(jīng)濟背景下，要發(fā)揮市場機制對資源配置的決定性作用的政策取向，使得不少人士在對待如何縮小區(qū)域差距時，多主張由市場來單一調節(jié)。市場機制確實具有自動調節(jié)要素和資源在區(qū)際之間自由流動，從而縮小區(qū)際失衡，形成區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局的取向。但是，另一方面，正如循環(huán)累積因果理論所揭示的，落后地區(qū)愈落后、發(fā)達地區(qū)愈發(fā)達的邏輯普遍地起作用，因而，市場的作用傾向于擴大而不是縮小地區(qū)之間的差距（繆爾達爾），此時，就需要政府制定相關法律法規(guī)和制度安排，縮小區(qū)際過大或較大的差距，實現(xiàn)各區(qū)域協(xié)同發(fā)展平等發(fā)展。由此可見，制定實施區(qū)域經(jīng)濟政策，著力于破解區(qū)際經(jīng)濟發(fā)展較大或過大差距具有必要性，并且與發(fā)揮市場機制對資源配置的決定性作用的規(guī)律不矛盾。

（3）違背基本規(guī)律的區(qū)域經(jīng)濟政策引發(fā)義理性危機。前文對區(qū)域經(jīng)濟政策基本理論組分的要義進行明晰和界說，然而，現(xiàn)實中一些區(qū)域經(jīng)濟政策違背這些基本理論要義和原則，自然就因缺乏義理性而遭受批評和詰難，從而也給區(qū)域經(jīng)濟政策本身的義理性聲譽帶來不良的影響。例如，制定區(qū)域經(jīng)濟政策所應堅持的基本要義之一，就是要首先能夠有利于縮小區(qū)域之間較大差距或過大差距，為此，需要把公共財政轉移支付、公共性投資、差別化的稅收補貼和就業(yè)促進等區(qū)域經(jīng)濟政策工具，投向發(fā)展落后的“問題區(qū)域”，在此基礎上，也可選擇對國家和省的發(fā)展戰(zhàn)略有全局性重大影響的“特殊區(qū)域”，如少數(shù)民族地區(qū)，實施特殊的區(qū)域性制度安排。然而，現(xiàn)實中所看到的種類五花八門、數(shù)量層出不窮的“問題區(qū)域”，被較多地布局到經(jīng)濟繁榮地區(qū)，特別是給一般性的市場機制可以正常發(fā)揮效用的地區(qū)，亂戴上“問題區(qū)域”的帽子，這確實有區(qū)域公共經(jīng)濟政策被濫用之嫌。

一個不爭的事實是，自“十一五”以來，已經(jīng)發(fā)布和批復的區(qū)域規(guī)劃和相關政策文件不下70個，其數(shù)量之多、密集程度之高前所未有。這些文件的名稱包括“新區(qū)”、“經(jīng)濟區(qū)”、“試驗區(qū)”等不同字眼。僅2008年以來，先后批復了16個上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域規(guī)劃①龔曉菊、張震、王一楠：《當前我國區(qū)域合作戰(zhàn)略思考》；金碚、陳耀、楊繼瑞：《2013-2014中國區(qū)域經(jīng)濟學前沿：區(qū)域與城鄉(xiāng)一體化》，經(jīng)濟管理出版社2014年版。江國成：《區(qū)域經(jīng)濟政策密集出臺用意何在？》，《江蘇經(jīng)濟報》2012年10月12日。，各個規(guī)劃所針對的區(qū)域，自然也就戴上“問題區(qū)域”的帽子。按理，既然是國家戰(zhàn)略，就應該具有相當?shù)娜珖詰?zhàn)略意義，否則，動用國家公共財政或政策性金融，對一些意義不顯著的不屬于“問題區(qū)域”的地區(qū)實施政策傾斜，勢必會對其它地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展造成不公平，也就引發(fā)公眾和企業(yè)對一些不倫不類的打著區(qū)域經(jīng)濟政策旗號，反而影響區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的過度“行政化的區(qū)域經(jīng)濟政策”（金碚，2014）持懷疑甚至否定態(tài)度，進而從另一個側面引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟政策的義理性危機。

四、結 語

概念是構成理論的基本粒子，也是理論發(fā)展的先導和理論體系的重要組分，在區(qū)域經(jīng)濟政策基本理論框架內(nèi)，邏輯亦然。前文對與區(qū)域經(jīng)濟政策概念相關的基本理論要素的界說，有利于夯實區(qū)域經(jīng)濟政策理論發(fā)展的基礎，也會為積極制定區(qū)域經(jīng)濟政策提供學理依據(jù)和支撐動力。在結束本文前，還需強調兩點：

其一，作為致力于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的、縮小區(qū)際經(jīng)濟發(fā)展較大或過大差距的公共性經(jīng)濟政策，區(qū)域經(jīng)濟政策還具有民族、國防、社會等特殊向度的擴展功能。新常態(tài)下的中國區(qū)域經(jīng)濟政策，不僅要著重關注“資源豐富、城鎮(zhèn)化潛力巨大的廣袤的中西部地區(qū)”②張可云：《論中國區(qū)域經(jīng)濟的新常態(tài)》，《區(qū)域經(jīng)濟評論》2015年第2期。，更要關注作為特殊問題區(qū)域的中西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，“十三五”時期，隨著“民族地區(qū)經(jīng)濟的戰(zhàn)略地位躍升”（陳耀，2010）③陳耀：《我國區(qū)域規(guī)劃特點、問題及區(qū)域發(fā)展新格局》，《創(chuàng)新》2010年第3期。，特別應將公共財政資金和相關傾斜政策，投向那些牽動西部民族地區(qū)發(fā)展全局的“西部特色農(nóng)業(yè)、西部特色旅游業(yè)和西部民族教育事業(yè)”（張麗君，2001，2002，2003）④張麗君：《論大力發(fā)展西部地區(qū)特色農(nóng)業(yè)》，《西北民族學院學報》2002年第5期；張麗君：《立足優(yōu)勢 大力發(fā)展西部地區(qū)特色旅游業(yè)》，《中央民族大學學報》2003年第4期；張麗君：《西北大開發(fā)背景下民族教育發(fā)展的新舉措》，《民族教育研究》2001年第3期。。

其二，區(qū)域經(jīng)濟政策的全稱，就其屬性而言，無疑是區(qū)域公共經(jīng)濟政策。其公共性的發(fā)揮，要有利于形成市場主導、政府引導的政市協(xié)調的破解“區(qū)域問題”的長效機制。在選定好名副其實的“問題區(qū)域”后，需重視圍繞“問題區(qū)域”設立相應的區(qū)域問題破解的組織機構，并在實踐中推動區(qū)域經(jīng)濟政策系統(tǒng)化和法制化，利用法律的威權和強大執(zhí)行力，使促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

［責任編輯：吳 群］

F061.5

A

1009-2382（2015）12-0025-06

馬先標，南昌大學經(jīng)濟管理學院教授、南開大學經(jīng)濟學博士；楊雪鋒，浙江財經(jīng)大學城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理學院教授（杭州 310018）。