李榮娟，田仕兵

基于整體性治理理論的街道辦事處改革研究

李榮娟，田仕兵

街道辦事處是我國城市基層政府組織，是實(shí)現(xiàn)城市有效管理的直接推動(dòng)者和創(chuàng)新社會(huì)管理的直接組織者，在城市的日常管理中發(fā)揮著重要作用。隨著行政權(quán)力的下放，市民社會(huì)的發(fā)展，街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成和職能權(quán)限發(fā)生了重大變化，街道辦事處的改革顯得日益迫切。文章從我國現(xiàn)階段街道辦事處存在的主要問題出發(fā)，在探討整體性治理之于街道辦事處改革合理性的基礎(chǔ)上，根據(jù)整體性治理理論從橫、縱、內(nèi)、外四個(gè)維度對(duì)街道辦事處提出整體性治理對(duì)策。

整體性治理；街道辦事處；改革

街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)（本文主要以市轄區(qū)的街道辦事處為研究對(duì)象），是我國城市基層政權(quán)的重要組成部分，是理論與實(shí)踐的接合部，是上情下達(dá)和下情上傳的樞紐。但是，隨著單位制的解體，社會(huì)棘手問題的增多，街道辦事處作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)地位和現(xiàn)實(shí)狀況迫切需要變革和創(chuàng)新。

一、街道辦事處運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，職能交叉嚴(yán)重

街道辦事處為了有效協(xié)調(diào)行政權(quán)力下放的各種權(quán)力和職能，實(shí)現(xiàn)上下銜接，就不斷增加上下對(duì)口部門設(shè)置。作為我國政府組織的派出性機(jī)構(gòu)，其幾乎涵蓋了一級(jí)政府所有的行政職能和部門。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)階段街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置一般包括黨群系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。黨群系統(tǒng)一般下設(shè)黨委辦公室、組織科、宣傳科、紀(jì)律檢查委員會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)、武裝部、統(tǒng)戰(zhàn)科、老干科等工作部門，而行政系統(tǒng)一般下設(shè)行政辦公室、經(jīng)發(fā)科、民政科、城市管理科、社會(huì)保障科、司法科、社區(qū)服務(wù)辦公室、計(jì)劃生育科等工作部門。黨政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，職能交叉嚴(yán)重，如經(jīng)發(fā)科和財(cái)政所、黨委辦公室與行政辦公室之間職責(zé)不清，任務(wù)不明，一旦出現(xiàn)問題，管理就會(huì)出現(xiàn)部門分割和空白。

（二）工作任務(wù)雜亂，執(zhí)行協(xié)調(diào)不足

我國大部分街道辦事處事實(shí)上是根據(jù)“派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，一級(jí)政府的任務(wù)”在運(yùn)作，事無巨細(xì)，管天、管地、管天氣，街道辦事處事情零散雜亂，任務(wù)繁重。如武漢市武昌區(qū)街道辦事處改革前的奇特現(xiàn)象：“每個(gè)街道有12-15個(gè)科室，可是有些事情問起責(zé)來，在街道找不到直接的負(fù)責(zé)人，有的科室忙得腳不沾地，有的科室閑得無所事事?！盵1]表面上看來，是工作任務(wù)零亂，部門之間的職能分配不合理，而實(shí)質(zhì)是職能分散，各自為政，協(xié)同機(jī)制不足。

（三）職責(zé)定位不清，行政關(guān)系模糊

街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，應(yīng)該直接受區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，輔助區(qū)政府做好日常管理工作。但是，從區(qū)政府與街道辦事處各自的職能設(shè)置和部門劃分上看，二者又同時(shí)具有相同的職能和部門，因此，就出現(xiàn)了職責(zé)重心不分和職責(zé)同構(gòu)的問題。結(jié)果是，區(qū)政府更多是任務(wù)下派的一個(gè)過渡性機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有真正起到一級(jí)政府應(yīng)有的作用，而街道辦事處作為派出機(jī)構(gòu)則承擔(dān)了一級(jí)政府的職責(zé)，起到了一級(jí)政府的作用。街道辦事處又將社區(qū)居委會(huì)作為自己的“派出機(jī)構(gòu)”，將部分行政職能下沉到居委會(huì)，將大量的行政工作細(xì)化到社區(qū)，因此，街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)由指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系演變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

（四）街道辦事處的外部協(xié)同機(jī)制不健全

“社會(huì)公共管理和公共服務(wù)的日趨復(fù)雜化,政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)公共事物的管理并不可能單純地依靠政府來實(shí)現(xiàn),需要多元主體的協(xié)同。”[2]隨著單位制社會(huì)管理職能的日益弱化，流動(dòng)人口的增多，城市管理、治安維穩(wěn)、計(jì)劃生育等越來越多的管理和服務(wù)職能都由街道辦事處承擔(dān)起來，并且，許多可以由第三部門或社會(huì)組織完成的工作也寄生在街道辦事處身上。在美國，政府就有意識(shí)地通過資格認(rèn)證，把某些權(quán)力下放到民間，大量地利用民間力量來實(shí)現(xiàn)政府的管理作用[3]，如美國馬薩諸塞州的加油站車檢制度，用社會(huì)中介組織承擔(dān)了大量在中國由基層政府承擔(dān)的職責(zé)。

二、整體性治理之于街道辦事處改革的合理性考量

整體政府最早源于1997年?？怂钩霭娴摹墩w政府》一書，其利用“協(xié)同政府”和“整體政府”的方式來解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題[4]。隨后，?？怂固岢隽恕罢w性合作與整體政府向度”。此后，整體政府理論便發(fā)展成為一種以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級(jí)、治理功能、公私部門、破碎化的責(zé)任機(jī)制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和政府運(yùn)作模式[5]的整體性治理理論。整體性治理著力于政府組織體系整體運(yùn)作的整合性與協(xié)調(diào)性[6]，試圖“為公民提供無縫隙而非分離的服務(wù)”[7]。街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)，改革的根本目標(biāo)就是為公民提供無縫隙服務(wù),建設(shè)服務(wù)型政府。雖然二者的改革思路在產(chǎn)生的背景和具體的應(yīng)用環(huán)境上存在差異，但二者都要求對(duì)治理層級(jí)、治理功能、公私部門之間的關(guān)系進(jìn)行反思。

(一)整體性治理反映街道辦事處改革的理論反思

從街道辦事處目前所遇到的條塊分割、各自為政、功能破碎、協(xié)調(diào)效率低下等現(xiàn)實(shí)問題來看，都透視出街道辦事處在治理層級(jí)、治理功能、公私部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，需要從治理層級(jí)、治理功能及公私部門關(guān)系的維度對(duì)街道辦事處進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合。而整體性治理理論的倡導(dǎo)者希克斯認(rèn)為，整體性治理涉及的關(guān)鍵活動(dòng)包括政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控[8]。這些活動(dòng)的整合就要求對(duì)治理層級(jí)、治理功能、公私部門之間進(jìn)行整合?？梢?，整體性治理正是對(duì)街道辦事處現(xiàn)實(shí)協(xié)調(diào)困境提出的一種全新治理范式。

（二）整體性治理與街道辦事處改革追求的基本目標(biāo)相契合

從2004年我國政府改革確立建設(shè)服務(wù)型政府為總體目標(biāo)以來，我國“政府在行政改革方面所作出的一切努力都必須是走向服務(wù)型政府的行動(dòng)”[9]，街道辦事處的改革亦是如此。而整體性治理以解決人民的生活問題作為政府運(yùn)作的核心[10]，將人民需要作為核心關(guān)懷，以滿足公民需要為主導(dǎo)理念，有效地處理公眾最關(guān)心的問題，創(chuàng)人民滿意政府。所以，整體性治理正是引導(dǎo)街道辦事處改革實(shí)現(xiàn)基本目標(biāo)的理想選擇。

（三）整體性治理符合街道辦事處改革的現(xiàn)實(shí)需要

需要是改革的內(nèi)在動(dòng)力。從政治上講，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)改革逐步深入，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，需要對(duì)街道辦事處重新進(jìn)行政治定位，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新環(huán)境。從管理上講，隨著民主政治和市民社會(huì)的發(fā)展，公民要求政府進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)社會(huì)需求做出迅速敏捷的反映。從法律上講，法律制度作為“補(bǔ)救抽象規(guī)則所想象的情形和現(xiàn)實(shí)存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”[11]，是街道辦事處改革的重要組成部分，而缺少法律制度的保障，街道辦事處的改革難以有效運(yùn)行。整體性治理的制度化策略包括政治、管理和法律三大維度[12]，主張從政治、管理和法律三個(gè)層面構(gòu)建整體性治理制度?？梢?，整體性治理制度化策略思想正是街道辦事處政治、管理和法律現(xiàn)實(shí)改革所需要的指導(dǎo)理論。

三、街道辦事處改革的整體性治理對(duì)策研究

（一）橫向維度：加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與功能調(diào)整

整體性治理對(duì)街道辦事處改革的指導(dǎo)在于以問題為導(dǎo)向的理性機(jī)構(gòu)與功能調(diào)整，把街道辦事處管理職能與服務(wù)職能相分離，將一些職能相近或者相似的機(jī)構(gòu)和功能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與功能相互之間的正和博弈，提高對(duì)公共問題的回應(yīng)效率。

1.街道辦事處管理功能與服務(wù)功能的拆分

以街道辦事處為核心的社區(qū)管理模式，使街道辦事處疲于應(yīng)付大量的社會(huì)事務(wù)，弱化了其本應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)職能，從而造成社區(qū)居委會(huì)自治職能的錯(cuò)位和扭曲。為此，亟需將街道辦事處的管理職能與服務(wù)職能相分離，保留街道辦事處的管理職能，負(fù)責(zé)管理社會(huì)事務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)等，將服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)的主要載體，如社區(qū)居委會(huì)或第三部門等，從而使管理和服務(wù)職能從交叉混淆走向明晰。

2.注重街道辦事處的職能與機(jī)構(gòu)整合

職能拆分后的街道辦事處基本職能包括城市管理、社會(huì)事務(wù)管理、社會(huì)保障和指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)等，其不再直接從事直接經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，逐步減少經(jīng)濟(jì)職能，并將公益性和社會(huì)性的社會(huì)服務(wù)職能賦予社區(qū)載體。根據(jù)調(diào)整后的街道辦事處的職能定位和現(xiàn)實(shí)需要，將職責(zé)相近或相似的部門職能和機(jī)構(gòu)進(jìn)行再次整合。

（二）縱向維度：注重行政關(guān)系的調(diào)試

“重大的行政改革都必須認(rèn)真思考改變部門之間的工作關(guān)系?！盵13]同樣，改革也必須認(rèn)真思考改革政府層級(jí)之間的工作關(guān)系。整體性治理注重通過行政關(guān)系的調(diào)適，構(gòu)筑政府各層級(jí)、各機(jī)構(gòu)和公私部門之間平等的伙伴關(guān)系。推進(jìn)街道辦事處改革的特殊性要求，街道辦事處改革必須加強(qiáng)工作關(guān)系的調(diào)試。

1.加快街道立法步伐

要有效的推進(jìn)街道辦事處的改革，提高為民服務(wù)的能力，需要健全的法律來保障。《城市街道辦事處組織條例》廢除至今，街道辦事處缺乏具體、詳實(shí)和系統(tǒng)的法律對(duì)其機(jī)構(gòu)、職能、人員編制、條塊關(guān)系進(jìn)行說明。為此，應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于街道辦事處的法律，對(duì)街道辦事處的職能和職責(zé)進(jìn)行明確定位，細(xì)化有關(guān)街道辦事處部門設(shè)置、人員編制、行政關(guān)系的法律條款。

2.明確行政關(guān)系中不同主體的職責(zé)定位

首先，街道辦事處作為區(qū)政府的派出結(jié)構(gòu)，不具有行政主體的資格，所以應(yīng)該將行政執(zhí)法類工作從街道辦事處剝離。區(qū)政府應(yīng)該減少下放給街道辦的行政事務(wù)，把屬于市、區(qū)兩級(jí)政府的專業(yè)管理職能從街道剝離出來[14]，降低街道辦事處的行政負(fù)擔(dān)，使其能為公民提供最需要的公共服務(wù)。其次，街道辦事處與區(qū)政府職能部門要實(shí)行以塊為主，條塊統(tǒng)籌，堅(jiān)持橫向到邊，縱向到底的原則。凡是主體明確、依法應(yīng)由專業(yè)職能部門管理的事項(xiàng)回歸職能部門實(shí)行垂直管理，街道只負(fù)責(zé)對(duì)其工作進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督[14]。最后，街道辦事處作為派出機(jī)關(guān)是國家的代表，居委會(huì)是社會(huì)的代表。二者的關(guān)系實(shí)質(zhì)是國家與社會(huì)的關(guān)系，不是上級(jí)與下級(jí)的命令關(guān)系，而是地位平等基礎(chǔ)上指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，從而保證居委會(huì)自治獨(dú)立性。

（三）內(nèi)部維度：重視行政能力提升平臺(tái)的搭建

街道辦事處改革的根本目的在于提高其治理社會(huì)的能力，這種能力主要指以信任為基礎(chǔ)的行政文化軟實(shí)力和以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的硬實(shí)力。

1.構(gòu)筑部門之間的信任機(jī)制

無論是組織變革、機(jī)構(gòu)調(diào)整，還是行政關(guān)系的調(diào)試，關(guān)鍵在于打破街道辦事處部門之間在長期分工中形成的相互競爭的行政文化，塑造出相互信任的行政文化，實(shí)現(xiàn)部門在合理分工前提下的部門協(xié)同。與新公共管理過度強(qiáng)調(diào)內(nèi)部化的部門分工和部門之間的競爭不同，整體性治理更強(qiáng)調(diào)在合理分工的基礎(chǔ)上建立部門之間的合作和信任機(jī)制。為此，首先，在街道辦事處建立以整體結(jié)果為導(dǎo)向的績效考評(píng)機(jī)制。政府績效評(píng)估的不完善，常常會(huì)導(dǎo)致政府不合理的行政行為[2]。以服務(wù)的結(jié)果作為考評(píng)依據(jù)，鼓勵(lì)街道辦事處各部門為獲得理想結(jié)果彼此溝通、相互協(xié)作，增強(qiáng)彼此認(rèn)同感和歸屬感，形成作為彼此信任基礎(chǔ)的團(tuán)隊(duì)精神，為共同目標(biāo)而齊力合作，共同工作。其次，組織街道辦事處進(jìn)行行政文化再造活動(dòng)。培養(yǎng)工作人員公民導(dǎo)向的行政文化，以滿足公眾的需要為基礎(chǔ)，直面公民，其改革的目標(biāo)必須以滿足人民現(xiàn)實(shí)需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將工作中心安排在供給公民需要的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確、及時(shí)、高效滿足公民的需要，避免政府的缺位，使公共權(quán)力回歸到為公眾提供服務(wù)的本來面目[15]。最后，完善機(jī)構(gòu)文化基礎(chǔ)設(shè)施，提供學(xué)習(xí)、健身、娛樂休閑場所，增強(qiáng)交流，為相互信任的協(xié)作提供文化支撐。

2.構(gòu)建整體性信息系統(tǒng)

“沒有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級(jí)鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)關(guān)單位予以電腦連接，以便為民眾提供整合性服務(wù)?！盵10]為此，作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處，一是要加快電子化政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。利用信息技術(shù)，將政府組織的日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)信息毫無限制地聯(lián)結(jié)成一個(gè)系統(tǒng)，跨越傳統(tǒng)官僚制體制下的政府層級(jí)和部門邊界的限制。二是要加強(qiáng)信息整合，建立一站式服務(wù)平臺(tái)。以公民需求為中心，將政府關(guān)注的焦點(diǎn)由供給轉(zhuǎn)移到公民的需求，按照公民的要求實(shí)現(xiàn)政府信息的互動(dòng)搜集和供給，為整體性治理提供良好平臺(tái)。

3.建立街道辦事處內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)同機(jī)制

對(duì)于街道辦事處內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不管是否進(jìn)行了理性的機(jī)構(gòu)與功能整合，部門之間始終有邊界，并且“大多數(shù)事關(guān)重要的結(jié)果都是許多部門、機(jī)構(gòu)專業(yè)支持和實(shí)踐的合作產(chǎn)物，因?yàn)樵S多問題是跨部門的，單靠一個(gè)機(jī)構(gòu)無法來解決這樣的問題”[16]?，F(xiàn)實(shí)問題的復(fù)雜性，迫切需要部門之間加強(qiáng)關(guān)系協(xié)調(diào)，建立健全復(fù)雜問題受理、決策、處理、回應(yīng)過程中部門之間的訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障機(jī)制，保證復(fù)雜問題的高效解決，提供無縫隙服務(wù)。

（四）外部維度：加強(qiáng)國家與社會(huì)合作

社會(huì)事務(wù)復(fù)雜性的與日俱增，使非政府組織成為公共物品和服務(wù)提供的必要組成部分，并且從整體性治理理念和實(shí)踐目標(biāo)來看，公共問題和公共事務(wù)的解決，公共服務(wù)的供給和公共利益的維護(hù)與增進(jìn)，都需要政府、私人部門、社會(huì)組織以及公民個(gè)人多方聯(lián)合[17]，建立相互之間民主、平等、協(xié)商的參與機(jī)制，形成一個(gè)政府、市場、社會(huì)多元結(jié)構(gòu)協(xié)同治理的新格局。

1.培養(yǎng)公民參與意識(shí)，建立政府與社會(huì)相協(xié)同的體系

社區(qū)群眾的廣泛參與是街道辦事處提供有效服務(wù)的基礎(chǔ)。社區(qū)群眾是一個(gè)小型社會(huì)的體現(xiàn)，街道辦事處與社區(qū)公民的關(guān)系就是政府與社會(huì)的關(guān)系，二者是平等的伙伴關(guān)系。與街道辦事處相比，社區(qū)公民更了解社區(qū)現(xiàn)實(shí)和居民需要，從這個(gè)方面來講，作為社會(huì)代表的社區(qū)居民不僅有和街道辦事處一樣參與社區(qū)建設(shè)的職責(zé)，而且還有很多街道辦事處沒有的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，自治的關(guān)鍵在于自治主體本身的治理，如果自治主體沒有參與自治的意愿和能力，那么自治必然沒有任何實(shí)際意義。因此必須要通過政治宣傳和公民素質(zhì)培養(yǎng)等方式，提高社區(qū)居民參與治理的意識(shí)和能力，讓廣大的社區(qū)居民參與到社區(qū)的建設(shè)中來，共同致力于社區(qū)建設(shè)。

2.扶持民間組織發(fā)展，構(gòu)筑政府與非政府相協(xié)同的機(jī)制

當(dāng)前，街道辦事處顯現(xiàn)出一定的行政“壟斷性”，管理轄區(qū)內(nèi)的一切社會(huì)事務(wù)。并且，各類非政府組織很難介入到街道辦事處的實(shí)際運(yùn)作中，使各種社會(huì)事務(wù)積街道辦事處于一身，一些可以由非政府組織承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)也會(huì)強(qiáng)加在自己身上。因此，在社區(qū)建設(shè)中，要扶持非政府組織的發(fā)展，建立健全非政府組織管理體系，給予經(jīng)濟(jì)和政策上的支持；大力支持群眾性、服務(wù)性、公益性社會(huì)組織發(fā)展，挖掘社區(qū)資源，壯大非政府組織數(shù)量，充分發(fā)揮非政府組織在提供社會(huì)服務(wù)中的作用，承接一些社會(huì)性的政府工作，才能有效反映各方利益訴求，實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織的協(xié)同。

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[責(zé)任編輯：周志華]

李榮娟，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授；田仕兵，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院碩士研究生，湖北武漢430062

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