高自為，徐中春

（1.中共銅仁市委黨校，貴州銅仁554300；2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101；3.貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽(yáng)550025）

引言

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點(diǎn)，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高人民生活水平的重要途徑。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)化工作，為加強(qiáng)對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)化的整體指導(dǎo)，已于2014年3月份頒布實(shí)施了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。《規(guī)劃》詳細(xì)闡明了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀(guān)性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃[1]。貴州省十分重視城鎮(zhèn)化發(fā)展，并結(jié)合貴州省實(shí)際出臺(tái)《關(guān)于深入實(shí)施城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略加快貴州山區(qū)特色新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，提出要走有特色、集約型、多樣化的貴州省山地特色新型城鎮(zhèn)化道路。

近年來(lái)，銅仁市實(shí)行跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到38%。但與全國(guó)、全省城鎮(zhèn)化相比，城鎮(zhèn)化水平整體上仍然偏低，還面臨發(fā)展速度較慢、整體規(guī)模偏小、輻射帶動(dòng)顯弱等問(wèn)題。本研究基于“診斷問(wèn)題—尋找對(duì)策”之目的，將在分析銅仁市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問(wèn)題，提出城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策建議，以期為科學(xué)有序地推進(jìn)銅仁市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。

一、銅仁市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

近年來(lái)，銅仁市大力實(shí)施“四化同步、一業(yè)振興”發(fā)展戰(zhàn)略，積極推進(jìn)“兩區(qū)一走廊”產(chǎn)業(yè)布局，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，全市城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出規(guī)劃科學(xué)、體系完善、規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、輻射增強(qiáng)的良好局面。

（一）城鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大

銅仁市積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)發(fā)展布局，圍繞做大做強(qiáng)銅仁中心城市、做優(yōu)做特縣城和重點(diǎn)城鎮(zhèn)，切實(shí)增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力和輻射帶動(dòng)能力。完成了《銅仁市城市總體規(guī)劃（2013—2030）》及沿河、印江、松桃、玉屏等縣城總體修編，城鎮(zhèn)體系初步形成。啟動(dòng)了川硐教育園區(qū)、德江城南新區(qū)、松桃北部新城等城市擴(kuò)容建設(shè)，城市框架不斷拉大。2013年全市建成區(qū)面積達(dá)到130.65平方公里，比2010年擴(kuò)大了33.08平方公里；城鎮(zhèn)人口不斷集聚，2013年全市城鎮(zhèn)人口達(dá)到117.95萬(wàn)人，比2010年增加了41.37萬(wàn)人；城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化率達(dá)到38%，比2010年提高了9個(gè)百分點(diǎn)（如表1所示）；中心城區(qū)建成面積達(dá)到42.8平方公里，人口36.48萬(wàn)人，城鎮(zhèn)道路總里程達(dá)到138.5公里，全市城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了加快發(fā)展階段[2]。

（二）城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增強(qiáng)

近年來(lái)，銅仁市大力實(shí)施城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化水平逐年提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用明顯增強(qiáng)，尤其是對(duì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)大投資、增加就業(yè)、促進(jìn)消費(fèi)和改善民生發(fā)揮了巨大推動(dòng)作用。黔東工業(yè)聚集區(qū)、環(huán)梵凈山金三角旅游文化創(chuàng)新區(qū)、烏江經(jīng)濟(jì)走廊初步建成；大龍循環(huán)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、燈塔工業(yè)園區(qū)、大興科技工業(yè)園區(qū)、松桃城北工業(yè)園區(qū)等12個(gè)工業(yè)園區(qū)加速發(fā)展，產(chǎn)城互動(dòng)、以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)的格局初步形成。如表2所示，2013年全市生產(chǎn)總值535.22億元，比2010年增加了241.6億元，年均增長(zhǎng)15.2%；人均生產(chǎn)總值達(dá)到17243元，比2010年增加了7939元，年均增長(zhǎng)16.2%；工業(yè)增加值112.18億元，比2010年增加55.01億元；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資1002.1億元，比2010年增加774.85億元，年均增長(zhǎng)64.0%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額118.82億元，比2010年增加43.51億元，年均增長(zhǎng)16.4%；實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入77.41億元，比2010年增加42.37億元，年均增長(zhǎng)30.2%；城鎮(zhèn)居民可支配收入18366元，比2010年增加7366元，年均增長(zhǎng)18.6%；農(nóng)民人均純收入5397元，比2010年增加2175元，年均增長(zhǎng)18.8%[2]。

表1 銅仁城鎮(zhèn)規(guī)模數(shù)據(jù)比較

表2 銅仁主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較

（三）基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善

銅仁市堅(jiān)持把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為城市發(fā)展的重中之重，切實(shí)加大了對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，城鎮(zhèn)功能不斷完善。2013年完成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資126.68億元，比2010年增加56.68億元。相繼建成武陵大道、楚溪大道、松桃花鼓大道、德江城南大道、沿河江濱大道等，城市道路里程大幅增加，從2010年的428.1公里增加到2013年的510.7公里；人均道路面積從2010年的6.02平方米增加到2013年的7.43平方米（表3）。加大城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)力度，全市城鎮(zhèn)污水處理率從2010年的53.38%提高到2013年的80%。新建木杉河濕地公園、沿河烏江濕地公園、德江人民公園等，城市公園數(shù)量由2010年的12個(gè)增至2013年的32個(gè)。2013年人均公園綠地面積達(dá)到10.79平方米，比2010年提高4.76平方米。全市城鎮(zhèn)綠化率達(dá)到51%，建成區(qū)綠地率由2010年的24.37%提高到2013年的34.12%[2]。區(qū)縣相繼完成了一批圖書(shū)館、科技館、群眾館、博物館等公共服務(wù)設(shè)施。中心城區(qū)以“十大提升工程”為載體，不斷推進(jìn)道路、橋梁、公園、公廁和垃圾處理站等設(shè)施建設(shè)，城市功能不斷完善。

表3 銅仁城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)比較

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步加大

近年來(lái)，銅仁市把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，在加快城區(qū)建設(shè)的同時(shí)，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展。以大龍、木黃、煎茶3個(gè)省級(jí)示范鎮(zhèn)和塘頭、官舟、壩黃等13個(gè)市級(jí)示范鎮(zhèn)為重點(diǎn)，全力推進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照規(guī)劃先行、分類(lèi)指導(dǎo)、統(tǒng)籌推進(jìn)、示范帶動(dòng)的原則，以實(shí)施“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”六項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，大力實(shí)施“小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊、小康寨”工程。其中，2013年全市通村油路率達(dá)到43.8%、通客運(yùn)車(chē)輛比重達(dá)到76.67%，分別比2010年提高24.5%、20.67%；農(nóng)村人均保灌面積達(dá)到0.58畝，比2010年提高0.24畝；農(nóng)村人畜飲水安全達(dá)標(biāo)率達(dá)到84.2%，比2010年提高51.7%；2010—2013年全市累計(jì)實(shí)施農(nóng)村危房改造14.63萬(wàn)戶(hù)、扶貧生態(tài)移民搬遷1.87萬(wàn)戶(hù)、新建保障性安居工程建設(shè)10.2萬(wàn)套。

（五）城市管理進(jìn)一步提升

近年來(lái)，銅仁市以開(kāi)展“全國(guó)文明城市、全國(guó)衛(wèi)生城市、國(guó)家園林城市、國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市、中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”五城聯(lián)創(chuàng)為契機(jī)，大力提高城鎮(zhèn)管理水平。開(kāi)展集中整治城市“臟、亂、差”現(xiàn)象，中心城區(qū)啟動(dòng)了城市管理體制改革，初步形成了市區(qū)聯(lián)動(dòng)的“大城管”體制機(jī)制；啟動(dòng)國(guó)家智慧城市創(chuàng)建工作，城市的管理水平大幅提升。

（六）配套改革進(jìn)一步推進(jìn)

銅仁市加快推進(jìn)各種生產(chǎn)要素改革，努力為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供保障。加快區(qū)劃調(diào)整，實(shí)施了碧江、萬(wàn)山區(qū)劃調(diào)整，中心城區(qū)形成了“一城兩區(qū)”格局；完成撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改辦事處等工作。開(kāi)啟戶(hù)籍制度改革，率先在全省開(kāi)展了以“335”農(nóng)村戶(hù)籍制度改革（農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)后最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)；繼續(xù)保留林地使用權(quán)、5年內(nèi)保留計(jì)劃生育政策、保留各項(xiàng)惠農(nóng)政策；可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策），放寬九類(lèi)人員進(jìn)城門(mén)檻，加快了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)的進(jìn)程。創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)管理，開(kāi)展了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、熟地出讓等辦法，加大土地收儲(chǔ)和經(jīng)營(yíng)，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了用地和資金保障。推進(jìn)投融資體制改革，先后組建市級(jí)融資平臺(tái)公司8家，縣級(jí)融資平臺(tái)公司12家，小額貸款公司22家，融資擔(dān)保公司4家，農(nóng)民資金互助合作社20家[2]。啟動(dòng)實(shí)施新農(nóng)合大病市級(jí)統(tǒng)籌與“跨省直補(bǔ)”工作。

二、銅仁市城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題

近年來(lái)，盡管銅仁市城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了一些成績(jī)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些問(wèn)題。具體總結(jié)如下。

（一）思想認(rèn)識(shí)不夠到位

2011年銅仁才撤地設(shè)市，由于建市時(shí)間較短，造成很多人城市意識(shí)不強(qiáng)，未從過(guò)去地區(qū)意識(shí)中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，并且就如何做大城市、做大產(chǎn)業(yè)還沒(méi)有進(jìn)行深入思考，因此，目前很多人對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還不夠到位。一是對(duì)新型城鎮(zhèn)化的作用認(rèn)識(shí)不夠、擺位不正，沒(méi)有清醒認(rèn)識(shí)到新型城鎮(zhèn)化是“四化同步”發(fā)展的載體、是同步小康的抓手、是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二是對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清、觀(guān)念不新，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到新型城鎮(zhèn)化核心是以人為本的城鎮(zhèn)化，更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展[1]，片面認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，修道路、蓋高樓，搞城市擴(kuò)張，攤“城市大餅”。三是對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的信心不強(qiáng)、動(dòng)力不足，認(rèn)為銅仁地理環(huán)境復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，交通設(shè)施不便，各類(lèi)資源匱乏，建設(shè)資金短缺，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化成本高、難度大，“等靠要”思想嚴(yán)重，畏難情緒較大。

（二）城鎮(zhèn)發(fā)展水平不高

一是城市規(guī)模相對(duì)較小。全市除主城區(qū)面積達(dá)42.8平方公里，人口達(dá)36.3萬(wàn)人外，最大的德江縣城面積18平方公里，人口17萬(wàn)人，最小的江口縣城城區(qū)面積6.5平方公里，人口5.42萬(wàn)人（表4）。二是城鎮(zhèn)化水平相對(duì)偏低。從全國(guó)、全省來(lái)看，2013年銅仁市城鎮(zhèn)化率為38%，比全國(guó)53.7%低15.7個(gè)百分點(diǎn)，與全省38%持平；從市州來(lái)看，城鎮(zhèn)化水平排名也較靠后，只比畢節(jié)、黔西南、黔東南高。三是輻射帶動(dòng)作用明顯不足。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，2013年全市二、三產(chǎn)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重為74.57%，排名9個(gè)市州倒數(shù)第一，與城鎮(zhèn)化率排名第六名的水平不協(xié)調(diào)；從人口聚集來(lái)看，2013年全市戶(hù)籍人口429.21萬(wàn)人，常住人口310.4萬(wàn)人，人口凈流出118.81萬(wàn)人，占戶(hù)籍人口的27.68%，排名全省第一。

表4 全市各區(qū)縣城區(qū)面積、人口、城鎮(zhèn)化率情況

（三）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足

一是有城無(wú)市突出。各區(qū)縣雖然按照以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城一體發(fā)展新區(qū)，但由于園區(qū)項(xiàng)目入園率、資金到位率、開(kāi)工率、投產(chǎn)率不高，部分新區(qū)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，人口聚集能力較弱。二是產(chǎn)城互動(dòng)不強(qiáng)。有的園區(qū)、新區(qū)與老城區(qū)沒(méi)有快速干道連接，相隔較遠(yuǎn)；或者新區(qū)周?chē)慕逃?、衛(wèi)生、文化、金融、物流等公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不健全、功能不配套，服務(wù)保障能力不強(qiáng)；或者新區(qū)、園區(qū)企業(yè)開(kāi)工生產(chǎn)不高、企業(yè)吸納人口較少，形不成較大的人流和服務(wù)需求。三是景城融合不夠。景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施提升不夠，城市的三產(chǎn)培育不夠，觀(guān)光在景區(qū)、消費(fèi)在城市還沒(méi)能形成很好的互動(dòng)。

（四）城鎮(zhèn)規(guī)劃統(tǒng)籌不強(qiáng)

一是城市規(guī)劃不統(tǒng)一。由于規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編制辦法不同以及規(guī)劃目標(biāo)的差異，致使國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃三個(gè)規(guī)劃出現(xiàn)了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)、表述方式不一致、規(guī)劃周期不統(tǒng)一等問(wèn)題。由于規(guī)劃間不銜接、相互矛盾，常造成一邊規(guī)劃、一邊建設(shè)、一邊又修改規(guī)劃的現(xiàn)象，一定程度上影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是城鄉(xiāng)規(guī)劃不同步。當(dāng)前，區(qū)縣已完成第四輪修編工作，但集鎮(zhèn)與農(nóng)村規(guī)劃還基本沒(méi)有編制詳細(xì)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，且規(guī)劃的精細(xì)化程度還很不夠。三是規(guī)劃執(zhí)行和管理不嚴(yán)格。各區(qū)縣都不同程度地存在規(guī)劃執(zhí)行不徹底、隨意更改的情況發(fā)生，“一屆政府一個(gè)規(guī)劃”、“規(guī)劃規(guī)劃墻上掛掛、最后領(lǐng)導(dǎo)一句話(huà)”的現(xiàn)象不同程度存在。在規(guī)劃管理中，由于管理沒(méi)完全到位，“兩違房”、“握手房”、房屋“長(zhǎng)高長(zhǎng)胖”也較普遍。

（五）城鎮(zhèn)建設(shè)協(xié)調(diào)不夠

一是民族特色不明顯。銅仁市是少數(shù)民族聚居地，民族文化豐富多彩，但城市建設(shè)中在城市精神的塑造、歷史文化的傳承、人文元素的展示等方面還不夠充分，存在千城一面、萬(wàn)樓一貌問(wèn)題。二是城鎮(zhèn)功能不完善。城市基礎(chǔ)設(shè)施整體上還相對(duì)滯后，出境快速通道和內(nèi)暢交通系統(tǒng)還沒(méi)有很好形成，城鎮(zhèn)的通訊、供排水、供電等生命線(xiàn)工程保障能力不強(qiáng)。三是城鎮(zhèn)擴(kuò)容難度大。由于特殊地理位置所限，各區(qū)縣進(jìn)行城市擴(kuò)容成本較高，新區(qū)建設(shè)與老城建設(shè)難以很好統(tǒng)籌。

（六）城鎮(zhèn)管理創(chuàng)新乏力

一是城市管理體制不順。部分區(qū)縣存在城市管理職能發(fā)揮不到位、事權(quán)與財(cái)權(quán)不配套、責(zé)任與權(quán)利不對(duì)稱(chēng)，市區(qū)城管工作運(yùn)行機(jī)制不夠順等問(wèn)題，造成部分街道“臟亂差堵”現(xiàn)象較為突出。二是城市管理方式單一。經(jīng)營(yíng)城市、創(chuàng)新管理的方式不多，城市管理仍存在政府大包大攬現(xiàn)象。在社區(qū)管理上，網(wǎng)格化管理、精細(xì)化管理沒(méi)有跟上。三是城市管理職能缺位。有些城鎮(zhèn)的城效結(jié)合部、新城區(qū)，兩違房、超標(biāo)建房現(xiàn)象較嚴(yán)重，而且經(jīng)常性的整治、監(jiān)管不到位。

（七）發(fā)展要素保障不力

一是城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺。資金短缺是城鎮(zhèn)化建設(shè)的最大瓶頸。研究表明，每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口，需要投入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、房地產(chǎn)等建設(shè)資金10萬(wàn)元左右。按銅仁市城鎮(zhèn)化每年提高2個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算，年均增加城鎮(zhèn)人口7萬(wàn)人、投入建設(shè)資金70億左右，再加上教育、醫(yī)療、社保等方面的投入，需要的資金更多，而銅仁市2013年財(cái)政總收入僅為77.41億元，建設(shè)資金缺口明顯。二是城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張。首先是數(shù)量不足。2011—2013年銅仁市用地需求在10萬(wàn)畝左右，而省政府下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)4萬(wàn)畝，可使用的用地指標(biāo)與實(shí)際用地需求缺口較大。其次是質(zhì)量不高。部分區(qū)縣盲目求大，搞規(guī)模擴(kuò)張，城市空間無(wú)度蔓延，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較低，土地利用效率較低，2013年單位建設(shè)用地的G D P產(chǎn)出僅為8.8萬(wàn)元/畝，比全省85.32萬(wàn)元/畝相差較多。三是人口流動(dòng)推力不足。由于銅仁市工業(yè)化水平較低，城市吸納和接收人口能力有限；再加上城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系、土地和計(jì)劃生育管理政策不統(tǒng)一，農(nóng)民進(jìn)城享受的市民待遇與原有農(nóng)村居民存在較大差異，造成農(nóng)民市民化進(jìn)程緩慢。

三、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策

根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率30%—70%是加速發(fā)展期[3]。目前，銅仁市正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)加快發(fā)展階段。為加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，針對(duì)上述城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題，需要做好以下工作。

（一）理順“三個(gè)主體”，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化有序發(fā)展

政府、市場(chǎng)與社會(huì)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)重要力量。政府承擔(dān)著通過(guò)政策和規(guī)劃引導(dǎo)城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展、為城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活提供良好公共服務(wù)的重要責(zé)任。市場(chǎng)則通過(guò)疏通城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素互動(dòng)渠道，引導(dǎo)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，為城鎮(zhèn)集聚和輻射功能的發(fā)揮創(chuàng)造有利條件，在資源配置中具有決定性作用[4]。社會(huì)公眾作為新型城鎮(zhèn)化的參與者，則通過(guò)參與決策咨詢(xún)、社會(huì)治理、思想教育等推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。因此，銅仁新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須發(fā)揮好政府、市場(chǎng)與社會(huì)三方面的積極性，形成市場(chǎng)“無(wú)形之手”、政府“有形之手”與社會(huì)“第三只手”合理的分工協(xié)作機(jī)制，具體就是要堅(jiān)持政府有限主導(dǎo)、市場(chǎng)有效運(yùn)作以及社會(huì)廣泛參與。

（二）抓牢“三個(gè)環(huán)節(jié)”，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

規(guī)劃、建設(shè)、管理是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)重要環(huán)節(jié)。規(guī)劃是龍頭，必須堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，確保規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性；建設(shè)是動(dòng)力，必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，確保建設(shè)的美觀(guān)性、安全性；管理是基礎(chǔ)，必須堅(jiān)持高效能管理，確保管理的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。三者環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。因此，銅仁市下一步開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化時(shí)要提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平、提高城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量以及創(chuàng)新城市管理模式。

（三）統(tǒng)籌“四個(gè)層級(jí)”，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化全面發(fā)展

主城區(qū)、縣城、城鎮(zhèn)、農(nóng)村是推進(jìn)城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的四個(gè)主要層級(jí)，統(tǒng)籌這四個(gè)層級(jí)協(xié)調(diào)發(fā)展是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)要求。要圍繞“提升老城、新區(qū)提速、縣有新區(qū)、鎮(zhèn)有新街、村有新寨”建設(shè)目標(biāo)，堅(jiān)持科學(xué)合理、因地制宜原則，著力構(gòu)建以主城區(qū)為龍頭、縣城為支撐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為基礎(chǔ)的新型城鎮(zhèn)化空間布局。具體就是要做快做靚主城區(qū)、做大做強(qiáng)縣城、做特做優(yōu)小城鎮(zhèn)、做美做精新農(nóng)村，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)山水城市、綠色小城、美麗鄉(xiāng)村、和諧社區(qū)協(xié)調(diào)推進(jìn)，共同發(fā)展。

（四）破解“三大難題”，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展

城市擴(kuò)容需要土地，城市提質(zhì)需要資金，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程核心是人的城鎮(zhèn)化，如何解決地從何處來(lái)、錢(qián)從何處來(lái)、人從何處來(lái)是城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的三大難題。為此，銅仁市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中可通過(guò)擴(kuò)大增量、盤(pán)活存量、用好流量以及提高質(zhì)量的方式來(lái)解決土地問(wèn)題[5，6]；通過(guò)以地生財(cái)、建立多元投融資機(jī)制等途徑來(lái)解決資金問(wèn)題[7]；通過(guò)吸引人口回流、“引智入銅”工程等方式來(lái)解決人口問(wèn)題。

（五）強(qiáng)化“五大支撐”，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)建設(shè)的物質(zhì)載體，公共服務(wù)是城鎮(zhèn)建設(shè)的核心目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提與基礎(chǔ)，城市文化是城鎮(zhèn)建設(shè)的靈魂，生態(tài)環(huán)境是城鎮(zhèn)建設(shè)的重要保障[8]。因此，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城市產(chǎn)業(yè)、城市文化、生態(tài)環(huán)境五個(gè)支撐。銅仁在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，可通過(guò)建設(shè)內(nèi)通外暢的綜合交通體系與功能完善的配套設(shè)施體系來(lái)完善基礎(chǔ)設(shè)施；通過(guò)優(yōu)先發(fā)展教育、完善衛(wèi)生設(shè)施以及規(guī)劃文體設(shè)施等來(lái)強(qiáng)化公共服務(wù)；通過(guò)建設(shè)黔東工業(yè)聚集區(qū)、環(huán)梵凈山金三角文化旅游創(chuàng)新區(qū)以及烏江經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)來(lái)發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)[9，10]；通過(guò)提高認(rèn)識(shí)、加大保護(hù)以及加強(qiáng)培育來(lái)培養(yǎng)城市文化；通過(guò)加大保護(hù)、加強(qiáng)整治來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

（六）優(yōu)化“三大保障”，助推新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

體制機(jī)制、改革創(chuàng)新、辦法措施是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的三個(gè)重要保障。其中，體制機(jī)制是組織保障，改革創(chuàng)新是制度保障，辦法措施是作風(fēng)保障。加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須進(jìn)一步優(yōu)化體制機(jī)制、加強(qiáng)改革創(chuàng)新、完善辦法措施。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）[R].2014，3.

[2]銅仁市人民政府.2014年銅仁市政府工作報(bào)告[R].2015，1.

[3]方創(chuàng)琳，鮑超，喬標(biāo)，等.城市化過(guò)程與生態(tài)環(huán)境效應(yīng)[M].北京：科學(xué)出版社，2008.

[4]茶洪旺.擺正政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的位置[J].探索與爭(zhēng)鳴，2014，（2）：61-64.

[5]銅仁市人民政府文件（銅府發(fā)[2012]53號(hào)）.關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見(jiàn)[Z].2015，1.

[6]銅仁市人民政府辦公室文件（銅府辦發(fā)[2014]79號(hào)）.關(guān)于推行國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)熟地出讓的實(shí)施意見(jiàn)[Z].2014，2.

[7]龍怡帆.武陵山連片特困地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展模式研究——以貴州銅仁為例[D].重慶：西南大學(xué)，2014.

[8]張小雷，杜宏茹.中國(guó)干旱區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及新型城鎮(zhèn)化路徑選擇[J].中國(guó)科學(xué)院院刊，2013，（1）：46-53.

[9]中共銅仁市委文件（銅黨發(fā)[2014]16號(hào)）.中共銅仁市委關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)山水園林城市的決定[Z].2014，8.

[10]李華紅.貴州新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)支撐研究[J].理論與當(dāng)代，2014，（11）：28-30.