文／齊恩樂 文曉靈

智慧型街道（社區(qū)）應急管理模式創(chuàng)新
——以北京市兩個街道的創(chuàng)新實踐為例

文／齊恩樂 文曉靈

摘要：我國已經(jīng)進入突發(fā)性事件高發(fā)期，加強突發(fā)事件應急管理成為街道（社區(qū)所面臨的一項重要而迫切的任務。而北京市在這方面還存在不少問題，表現(xiàn)為危機意識薄弱、缺少應急管理組織、信息技術支撐能力不強等。利用目前智慧城市建設所提供的良好機遇和有利條件，在總結團結湖街道和月壇街道相關經(jīng)驗的基礎上，可以發(fā)現(xiàn)，智慧型街道（社區(qū)）應急管理新模式能夠起到多方面的積極作用。為進一步完善這一模式，一方面，要將北京智慧街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理列入“智慧北京”建設重點工程；另一方面，需要加快實施北京智慧街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理專項行動計劃。

關鍵詞：智慧街道（社區(qū)）；突發(fā)事件；應急管理

我國已經(jīng)進入突發(fā)性事件高發(fā)期，加強突發(fā)事件應急管理成為街道（社區(qū)）所面臨的一項重要而迫切的任務。“突發(fā)事件”主要是指突然發(fā)生的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。這類事件一旦發(fā)生，會造成嚴重的社會危害，需要采取應急處置措施，及時科學地予以應對。北京街道轄區(qū)包括若干社區(qū)，尤其是市中心街道，一般人口密度大、老年人比重大、殘疾人比重大；因而街道所要應對的突發(fā)事件，既包括全市性突發(fā)事件又涵蓋街道層面可能發(fā)生的交通事故、設備故障、群體性事件以及轄區(qū)內各社區(qū)具體的安全事件。利用北京開展“智慧城市”建設的良好機遇和有利條件，研究如何在智慧街道、智慧社區(qū)建設中建構和完善智慧型應急管理的模式，具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

一 北京街道（社區(qū)）亟需探索突發(fā)事件應急管理新模式

目前，北京街道（社區(qū)）在突發(fā)事件應急管理中存在著不少問題。一是居民的危機意識薄弱，缺乏危機應對知識的宣傳培訓和災害應急演練。大部分居民對于可能發(fā)生的突發(fā)事件沒有任何準備，對于發(fā)生在他地他人的事故災害不能引以為戒，往往抱有僥幸心理。對于如何應對火災、液化氣及用電安全問題等普遍重視和準備不足。很多居民缺乏實際操作能力，不知道滅火器如何使用、如何逃生等等。二是街道（社區(qū)）缺少常設的應急管理組織應急工作的權責未能落實。同時，很多社區(qū)的應急預案缺失，難以在發(fā)生突發(fā)事件時有條不紊地主動應對。三是街道（社區(qū)）的信息技術支撐能力不強，對突發(fā)事件的處置能力較差。四是街道（社區(qū)）預警系統(tǒng)不完善，危機預警的基礎設施設備落后，應急處置措施缺失。多數(shù)社區(qū)居委會既缺乏應對突發(fā)事件的經(jīng)驗，又沒有利用互聯(lián)網(wǎng)進行信息溝通和互動的條件，一旦遇到突發(fā)事件，往往只是上報政府，等待指令。

這些問題的存在，說明城市基層的應急管理必須采取新的方式，運用現(xiàn)代信息技術手段，以破解難題。利用目前智慧城市建設所提供的良好機遇和有利條件，在智慧街道、智慧社區(qū)建設中建構和完善智慧型應急管理的新模式，是破解突發(fā)事件應急管理難題的必由之路。

二 北京智慧街道（社區(qū)）應急管理模式的實踐路徑

2012年9月，北京市出臺了《關于在全市推進智慧社區(qū)建設的實施意見》?！爸腔凵鐓^(qū)”是將物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、信息智能終端等新一代信息技術，運用于社區(qū)服務和社區(qū)管理中的社區(qū)。所謂智慧型應急管理新模式就是基于智慧街道（社區(qū)）的突發(fā)事件應急管理。將智慧管理與應急管理相結合，具有很大的管理優(yōu)勢，是國際趨勢，也是智慧城市建設的基礎。[1]2013年北京已建成501個智慧社區(qū)并通過驗收。在北京智慧街道、智慧社區(qū)的建設中，朝陽區(qū)團結湖街道和西城區(qū)月壇街道創(chuàng)建的應急管理模式具有典型性和代表性，從中可以看到智慧型應急管理模式的共同特點和重要功能。

第一，創(chuàng)新街道（社區(qū)）應急管理的組織體系。組織管理的一條金科玉律，即“組織結構決定組織功能”。通常意義的應急管理組織體系，僅僅將應急管理的權責分工與協(xié)調運作停留在紙面上，并不能發(fā)揮實際作用，這就易使常態(tài)的應急預防工作難以落實。而智慧街道（社區(qū)）的智慧型應急管理模式，則實現(xiàn)了應急管理組織結構和組織功能的創(chuàng)新。團結湖街道致力于“智慧團結湖”建設，建立了“四位一體”的組織模式，就是將“城市管理指揮中心”“綜治維穩(wěn)”“突發(fā)事件應急處理”和“為民服務平臺”四項工作進行有效整合，建立團結湖街道全模式社會服務管理中心。中心依托信息化的全模式系統(tǒng)平臺，與區(qū)監(jiān)督中心、街道各科室和社區(qū)對接，以常規(guī)的網(wǎng)格化管理為主線，接收、處理各種信息，充分發(fā)揮指揮、協(xié)調、監(jiān)督、窗口等中樞作用。月壇街道按照西城區(qū)的統(tǒng)一部署，積極探索構建了全響應社會管理服務的新模式。這種新模式，以“一格三員”的網(wǎng)格化工作模式為引領，以“三網(wǎng)合一”的網(wǎng)格結構為依托，以信息化技術為支撐，以“多渠道溝通、一平臺分辦、高效率處置”為主要實現(xiàn)形式。這種新模式的組織架構，是以基礎小網(wǎng)格織成社會管理大網(wǎng)絡。將社會治安綜治維穩(wěn)網(wǎng)格、城市建設監(jiān)督網(wǎng)格和全響應社會服務管理網(wǎng)格“三網(wǎng)合一”，科學劃分網(wǎng)格，把街道26個社區(qū)劃分為112個網(wǎng)格。充實基礎力量，在每個網(wǎng)格單元內配備網(wǎng)格巡查員、協(xié)調員和監(jiān)督員，分別由專項工作協(xié)管員、社區(qū)居委會書記主任、社區(qū)樓門院長等志愿力量擔任，從而構建起“一格三員”的網(wǎng)格化社會管理服務工作新型協(xié)作模式。通過覆蓋2000名樓門院長的“樓門長信息溝通系統(tǒng)”，構建以樓門院組長為信息點、社區(qū)為信息分揀站、街道辦事處為信息處置核心的社區(qū)事件“三級上報、四級處置”體系，形成“上報—分揀—處置—反饋”全閉環(huán)的應急響應機制，從而形成覆蓋全地區(qū)的服務管理大網(wǎng)和上下聯(lián)動的上報處置體系。這種新的應急管理組織體系，符合智慧城市技術支撐體系分為感知層、網(wǎng)絡層和應用層的基本框架，是將智慧城市的基本管理方法運用于基層應急管理之中。

第二，創(chuàng)新街道（社區(qū)）應急管理的信息技術支撐體系。傳統(tǒng)的街道（社區(qū)）應急管理主要依賴于人的因素，實現(xiàn)群防群治。北京創(chuàng)立的智慧街道（社區(qū)）的智慧型應急管理模式，突出信息技術的先導作用，通過建立高度智能化的信息技術支撐體系，搭建有效運行的信息平臺，實現(xiàn)人防和技防有機結合的智慧管理。團結湖街道建立的智慧安防系統(tǒng)，以計算機、通信、控制技術和圖形顯示技術（即4C技術）等多學科整合、集成裝備，搭建起街道內部老舊小區(qū)監(jiān)控、出入控制、報警、巡更、通訊相結合的安全防范平臺。安防系統(tǒng)包括安防監(jiān)控系統(tǒng)、安防報警系統(tǒng)、緊急按鈕報警系統(tǒng)及可視對講、周界防范等多個子系統(tǒng)。團結湖街道建設了比較完善的街道信息化基礎設施，包括：將政務專網(wǎng)接入各社區(qū)，完善了三級網(wǎng)絡建設，使街道與社區(qū)的溝通更加便捷高效；加強專業(yè)網(wǎng)絡技術設備投入，保障街道整體網(wǎng)絡的安全高效；與網(wǎng)絡接入公司合作，加強寬帶及無線網(wǎng)建設，將街道信息拓展到AIFI登陸頁面及有線電視。團結湖街道還開發(fā)研制了智慧信息機，開通了“掌上團結湖”手機平臺，開發(fā)了匯集政策宣傳、信息發(fā)布、服務查詢、鄰里互動、智慧網(wǎng)格等功能于一體的手機應用平臺，建立了微信、微博、微群“三微一體”服務平臺。月壇街道建立的“三維數(shù)字地理信息指揮應用平臺”，以CityMaker三維平臺為基礎，采用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術、數(shù)據(jù)庫管理技術以及地理信息Web發(fā)布技術，構建三維數(shù)字社區(qū)。月壇街道還開發(fā)了樓門組長信息傳遞系統(tǒng)，應用于街道26個社區(qū)，搭建起連接街道辦事處、社區(qū)居委會和樓門組長的綠色通道，暢通了街道命令下達、社區(qū)民情訴求上傳的渠道。這兩個街道的實踐表明，人防和技防有機結合的信息技術支撐體系，能有效發(fā)揮其對應急事件的信息傳導、信息交流、信息反饋、信息處理等重要功能。

第三，創(chuàng)新街道（社區(qū)）應急管理的運行機制。街道（社區(qū)）應急管理運行機制的創(chuàng)新，能夠完善應急管理基礎信息的采集模式、共享機制、決策支持，克服以人工為基礎的傳統(tǒng)應急管理的弊端，為突發(fā)事件的預防、預警和處理提供有力的機制保障。[2]團結湖街道已形成“視頻感知、音頻感知、自助感知、人工感知”四位一體的感知網(wǎng)絡，為危險源的辨識和風險評估提供了科學的依據(jù)；注重構建發(fā)現(xiàn)問題和評估隱患的工作機制，包括突發(fā)事件應急預警機制、社會穩(wěn)定風險評估機制、問題聯(lián)治機制；建立突發(fā)事件信息報告機制，網(wǎng)格化“六位一體”管理體系和包括智慧信息機制在內的九大便民終端，形成了突發(fā)事件信息多元化上報渠道，可通過信息化手段實現(xiàn)信息上報的及時、客觀、便捷。月壇街道制定了《突發(fā)事件應急預案》《突發(fā)公共事件常態(tài)應急處置預案》等14項預案，所轄26個社區(qū)、駐區(qū)單位、企業(yè)都有各自的應急處置預案和響應機制。月壇街道開發(fā)了“月壇地區(qū)安全隱患排查記錄預警分析系統(tǒng)”。整合安全生產(chǎn)、治安、消防、交通等方面的隱患排查和事故記錄，生成數(shù)據(jù)分析，并對重點問題形成轉辦單，由職能部門處置。兩個街道的運行機制創(chuàng)新使應急管理發(fā)生了質的變化：各類問題的發(fā)現(xiàn)解決及時了、沒人管的事情有人負責了、突擊開展工作的方式變常態(tài)化了、互相推諉扯皮的事變?yōu)楦鞣铰?lián)動了、被動解決問題開始向主動減少問題轉變了、社會各方合作應對突發(fā)事件的局面基本形成了。

第四，創(chuàng)新街道（社區(qū)）應急管理的軟硬環(huán)境。團結湖街道和月壇街道的網(wǎng)絡環(huán)境建設成效突出，特色鮮明?！爸腔蹐F結湖”建設，實現(xiàn)了“五個整合”，即平臺整合、數(shù)據(jù)整合、業(yè)務整合、資源整合、服務整合，形成了“智慧管理、智慧服務、智慧社區(qū)、智慧家庭、智慧協(xié)同”五大體系的運行模式和“視頻感知、音頻感知、人工感知、自助感知”四位一體的感知網(wǎng)絡。月壇街道搭建統(tǒng)一、安全的公共信息平臺，夯實電子政務模式下行政改革保障基礎和區(qū)域資源信息支撐基礎，形成了“數(shù)字型月壇的管理體系，包括政府發(fā)展與服務體系、社區(qū)建設及服務體系和社會參與服務體系。這兩個街道的實踐探索表明，做好突發(fā)事件應急管理不僅要加強以信息技術平臺為重點的硬環(huán)境建設，而且要搞好規(guī)劃導向、政策法規(guī)、宣傳教育人才支持、激勵機制等軟環(huán)境建設。[3]

三 北京街道（社區(qū)）智慧型應急管理新模式的社會效果

從北京地區(qū)調研結果可以看出，城市街道（社區(qū)）推行智慧型應急管理模式，具有以下突出優(yōu)勢：

第一，擴大了安全宣傳教育的覆蓋面。將應急管理的重心放在預防上，就是要加強對居民的安全宣傳教育。智慧街道（社區(qū)）有效利用門戶網(wǎng)站和手機移動平臺，使受眾覆蓋面大大拓展，安全意識和技能隨之提高。相對于傳統(tǒng)媒介，網(wǎng)絡和手機傳播面廣，及時性突出，信息形式多樣，宣傳實效更加明顯。同時，方案、圖片、聲音、影像多媒體手段展示直觀，操作簡便，更能為居民所接受。

第二，信息收集與傳遞及時。各智慧街道（社區(qū)）都接入了政務專網(wǎng)，加強了寬帶及無線網(wǎng)建設，使基層信息化水平得到提高，還配備了各種信息收集與傳遞的設施設備，建立微信、微博、微群服務平臺，為居民特別是老人配備咨詢與呼叫手機、電話。居民可通過熱線呼叫系統(tǒng)反映訴求，反饋信息。社區(qū)乃至樓門組長的手機聯(lián)網(wǎng)也加速了信息的溝通。

第三，建立起全方位感知與預警分析系統(tǒng)。很多智慧街道（社區(qū)）都運用了網(wǎng)格化管理模式。該模式運用和整合了多種數(shù)字城市技術，為應急管理搭建起全方位感知和收集信息的有效平臺。智慧街道（社區(qū)）有多級防控網(wǎng)絡，形成橫向到邊、縱向到底的安全工作格局，并配備有多項物防、技防設施，成為應對危機的有效力量和保障。

四 完善北京智慧街道（社區(qū)）應急管理模式的措施

通過調研，看到團結湖街道和月壇街道構建的智慧型應急管理模式，確實讓人眼前一亮，令人欣喜。但從北京市應急管理整體形勢和發(fā)展需求看，這樣的典型畢竟太少，而且他們自身也有需要不斷完善的地方。為了加強北京智慧街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理，推進街道（社區(qū)）應急管理新模式，需要采取以下主要措施：

第一，將北京智慧街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理列入“智慧北京”建設重點工程。目前，北京市正在深入實施《智慧北京行動綱要》，通過實施建設流動人口信息網(wǎng)等八大行動計劃，著力加強城市信息環(huán)境智能化、城市管理和服務智能化建設和智慧社區(qū)建設。抓住、用好北京加快建設“智慧城市”的良好機遇，將北京智慧街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理列入“智慧北京”建設重點工程，著力建設街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理的組織體系、智能化的信息技術支撐體系，創(chuàng)新街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理的體制機制和軟硬環(huán)境，通過構建突發(fā)事件應急管理數(shù)字化、感知化、互聯(lián)化、智能化的管理模式和運行機制，實現(xiàn)街道（社區(qū)）應急管理的一體化、協(xié)同化、互動化和最優(yōu)化。

第二，深入實施北京智慧街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理專項行動計劃。制定專項行動計劃，要求在深入調查研究的基礎上，認真做好智慧型街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理的頂層設計。在頂層設計中，要堅持整合式創(chuàng)新、開放式創(chuàng)新的理念，力求實現(xiàn)人防和技防、街道和社區(qū)、城區(qū)和郊區(qū)、政府行政管理和社區(qū)自治、志愿服務與社區(qū)自治管理的有機結合和良性互動。

專項行動計劃應包括以下主要內容：創(chuàng)新街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理的組織體系、信息技術支撐體系、體制機制和軟硬環(huán)境；加大街道（社區(qū)）突發(fā)事件應急管理的經(jīng)費投入；建立綜合應急救援隊伍、專業(yè)應急救援隊伍、應急志愿者隊伍；實行行政領導負責制，將北京突發(fā)事件應對納入行政機關主要負責人和有關負責人職責績效考核范圍，建立健全調查評估機制、獎勵機制和責任追究制度。

綜合來看，加強突發(fā)事件應急預防機制建設要居安思危，預防為主。關注弱勢群體，做好服務工作，避免隱患產(chǎn)生。做好每一項服務工作，滿足每一位居民的訴求，就是最好的危機防范。尤為重要的是，要進一步大力創(chuàng)新社區(qū)（街道）應急管理模式，在建設過程中不斷總結經(jīng)驗，以更好地面對社區(qū)建設的未來。

注釋：

[1]關于“智慧城市”的論述參見《智慧城市離我們有多遠》，《創(chuàng)意城市》2013年第4期。

[2]康楠：《智慧社區(qū)如何運行？》，《經(jīng)濟》2013年第2期。

[3]翟倩：《智慧社區(qū)：“三微”中盡享方便》，《社區(qū)》2013年7月下旬刊。

責任編輯 劉秀秀

作者簡介：齊恩樂，廊坊師范學院社會發(fā)展學院副教授，廊坊市，065000；文曉靈，北京師范大學馬克思主義學院副教授，北京市，100875。

文章編號：1006-0138(2015)05-0079-04

文獻標識碼：A

中圖分類號：D627