課題組

行政執(zhí)法是行政主體為維護經(jīng)濟和社會生活秩序，按照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┓梢?guī)范的活動。它涉及社會管理的各個方面，對于維護國民經(jīng)濟正常運行和建立良好的社會生活秩序發(fā)揮著不可替代的重要作用。行政執(zhí)法在性質(zhì)上屬于具體行政行為，主要包括行政處罰、行政許可、行政強制等行為方式。截至2012年底，我國制定的生效法律大約243件、行政法規(guī)721件、地方性法規(guī)8600多件，〔1〕中國法學會：《中國法治建設年度報告》（2012）http：／／www．chinalaw．gov．cn／article／xwzx／fzxw／201306／20130600388281．shtml．其中大多數(shù)法律、所有的行政法規(guī)和地方性法規(guī)都由行政機關(guān)負責執(zhí)行。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政執(zhí)法過程中暴露出許多矛盾和問題，執(zhí)法主體的不作為、濫用職權(quán)和超越職權(quán)等現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)還存在，直接關(guān)系到法律法規(guī)的實施效果，嚴重損害了法律、法規(guī)的尊嚴和權(quán)威。行政執(zhí)法中諸多問題的存在，主要是由于行政執(zhí)法缺乏有效的監(jiān)督機制。我國憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院應當成為行政執(zhí)法監(jiān)督的重要主體，應當享有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。但是，由于缺乏法律上的明確規(guī)定，檢察機關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督目前只能在探索中進行，“監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督”還沒有達成共識，更沒有形成相應的規(guī)則，嚴重制約了檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督職能的發(fā)揮。因此，有必要對檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的相關(guān)問題進行深入探討。

一、檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的正當性

人民檢察院作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督具有正當性。

（一）法理基礎

權(quán)力都具有擴張性，這在行政權(quán)中體現(xiàn)的十分突出。為了應對日益龐雜的管理事務，行政權(quán)涉及的領域在不斷擴大。從行政權(quán)產(chǎn)生之初單純的維護社會秩序和安全到19世紀末開始對經(jīng)濟生活的干預，繼而在20世紀中葉開始干預人類生存環(huán)境、社會保障等領域，行政權(quán)的觸角幾乎涉及到了社會公共事務的各個方面。公民從出身到死亡的一切活動都可能會與行政權(quán)發(fā)生關(guān)系〔2〕楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第17頁。的說法足以說明行政權(quán)的這種擴張趨勢。當前，行政權(quán)已經(jīng)逐漸滲透到立法領域和司法領域，行政立法、行政司法的產(chǎn)生即是充分表現(xiàn)。只要是有權(quán)力的人都會濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力只有遇有界限的地方才會停止。要防止濫用權(quán)力，只能以權(quán)力制約權(quán)力?！?〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印刷館1961年版，第154頁。作為現(xiàn)代西方國家政治制度基石的三權(quán)分立原則，其所倡導的核心就是立法、行政和司法三個國家部門各自行使立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，在相互制約中達到權(quán)力平衡。我國的人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，在人民代表大會體制下，人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)根據(jù)授權(quán)分別行使國家行政權(quán)、審判權(quán)和和法律監(jiān)督權(quán)。人民代表大會作為最高國家權(quán)力機關(guān)，有權(quán)監(jiān)督行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)是否依法正確行使職權(quán)。隨著法律的產(chǎn)生，國家機關(guān)中就必然會有以維護法律實施為職責的機關(guān)，〔4〕《馬克思恩格斯選集》（第2卷），人民出版社2005年版，第538－539頁。法律的實施僅靠實施機關(guān)的約束遠遠不夠，必須要有完備的法律監(jiān)督和制約機制。人民代表大會賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，其目的在于保持權(quán)力之間的平衡，防止審判權(quán)、行政權(quán)的濫用。這種體制雖不同于西方的三權(quán)分立原則，但必須承認的是，我國的權(quán)力機關(guān)體系的設計亦包含了權(quán)力制衡思想。由于行政權(quán)自始至終與人們的生活息息相關(guān)，且兼有無限擴張之本能，存在壓縮權(quán)利及其它權(quán)力生存空間的傾向，因此必須加以制約。作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，承擔起對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作用，這既是對我國當前國家機關(guān)體制的實際落實，也是法律監(jiān)督本質(zhì)的真實體現(xiàn)。〔5〕喬耀強：《行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的實踐與探索》，載 《中國檢察官》2006年第12期。

（二）法律依據(jù)

我國 《憲法》第129條明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。這是我國憲法對檢察院專門法律監(jiān)督機關(guān)的定位與確認。從憲法本意不難看出，此種定位乃憲法制定者的有意為之，且嚴格區(qū)分于其他監(jiān)督權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院不僅要監(jiān)督審判機關(guān)的訴訟活動，也要監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)行法律的活動。從立法和司法實踐來看，我國目前已經(jīng)建立了較為完善的訴訟監(jiān)督制度，檢察機關(guān)對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟的監(jiān)督體系已經(jīng)建立起來，但對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督目前還停留在理論爭鳴和實踐探索中。我國憲法關(guān)于人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)的規(guī)定，為檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了憲法依據(jù)。

除憲法之外，一些具體的法律法規(guī)和司法解釋也為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督提供了依據(jù)。根據(jù)我國 《刑法》和 《刑事訴訟法》規(guī)定，當行政執(zhí)法人員的違法行政行為構(gòu)成犯罪時，檢察機關(guān)依法追究其瀆職犯罪的刑事責任，在此過程中，行政執(zhí)法活動自然會同時受到強有力的監(jiān)督。根據(jù)我國 《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)可以通過抗訴的形式實現(xiàn)對行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。2001年，國務院、最高人民檢察院分別制定了 《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和 《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確了檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)對構(gòu)成犯罪的案件不移送時，有權(quán)進行監(jiān)督。2004年，最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室、公安部聯(lián)合發(fā)布了 《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，在一定意義上也規(guī)定了檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。

從上述規(guī)定可以看出，檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督是其重要職責，具有憲法、法律、行政法規(guī)等實定法上的依據(jù)。當然，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在立法上仍需加強，需要從國家層面予以確立。

（三）實踐經(jīng)驗

中國自古就有對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督的傳統(tǒng)，秦朝的監(jiān)察御史制度為中國檢察制度的建立提供了深厚的文化淵源。御史作為天子之耳目，其主要職責就是 “糾舉官吏不法”，以維護封建國家法律、政令的統(tǒng)一。自此以后中國封建社會歷代的中央行政監(jiān)督機構(gòu)，不論其地位如何、是否獨立于行政系統(tǒng)之外，都履行對行政機構(gòu)和政府官員行為失范的監(jiān)督責任。民國時期，孫中山先生結(jié)合中國古代的監(jiān)察御史制度，吸收了西方三權(quán)分立的思想，確立了 “五權(quán)憲法”的思想，設計集察劾違法與糾舉犯罪于一身的監(jiān)察權(quán)，使古代的監(jiān)察御史制度作為一種獨立的監(jiān)督制度在民國時期一直延續(xù)下去。新中國建國之初，我國以前蘇聯(lián)檢察制度為藍本創(chuàng)建了新中國的檢察制度。1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的 《中央人民政府組織法》第28條中規(guī)定：“最高人民檢察署對政府機關(guān)、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。”同年12月頒布的 《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：“最高人民檢察署檢察全國各級政府機關(guān)及公務人員和全國國民是否嚴格遵守人民政協(xié)共同綱領及人民政府的政策方針與法律、法令……”直到文革開始，歷次頒布的關(guān)于檢察方面的法律法規(guī)均規(guī)定了行政執(zhí)法監(jiān)督制度。由此可見，在新中國檢察制度形成之前，我國歷史上一直強調(diào)對行政執(zhí)法的監(jiān)督。新中國建立后，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督制度不僅有明確法律規(guī)定，而且有很多實踐案例，現(xiàn)在理論上進行探索的行政執(zhí)法檢察制度并不是一項創(chuàng)新制度，而是對原有制度的恢復實施?！?〕王曉、任文松：《多維視角下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度》，載 《福建論壇》（人文社科版）2013年第1期。這些實踐經(jīng)驗為構(gòu)建當前我國檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督制度提供了有益的借鑒。

（四）現(xiàn)實需要

改革開放以來，我國行政法治建設可謂成績斐然。自1989年 《行政訴訟法》制定和頒行以來，《國家賠償法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》以及 《行政強制法》等行政法律法規(guī)相繼出臺，有力地促進了中國行政法治的發(fā)展，為行政機關(guān)依法行政奠定了堅實的法律基礎。在 “法治政府”的口號下，行政機關(guān)的執(zhí)法工作有了明顯的改進，法治意識和責任意識有了明顯的增強，依法行政和服務行政的水平顯著提高。但是，隨著中國社會的轉(zhuǎn)型，舊的利益格局逐漸被打破，新的利益分配機制仍在醞釀之中，考慮到部門利益和私人利益，行政機關(guān)濫用職權(quán)、超越職權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象層出不窮，各種矛盾不斷激化，甚至導致一些群體性事件爆發(fā)，影響了政府的公信力，破壞了國家和政府的形象，損害了社會和諧與穩(wěn)定。究其原因，最根本的在于監(jiān)督制約機制的缺失。

我國目前已經(jīng)形成了對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督和制約的體系。但是，我國現(xiàn)有行政執(zhí)法監(jiān)督和制約體系還存在許多問題：一是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督流于形式。職能定位及工作方式?jīng)Q定了人民代表大會監(jiān)督的宏觀性、重大性、間接性和非經(jīng)常性，不可能進行具體的、日常的、微觀性的監(jiān)督，故權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督往往流于形式。二是行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督形同虛設。行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督主要有上下級之間的監(jiān)督和專門的行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。經(jīng)驗告訴我們?nèi)绻南Ｍ谝环N權(quán)力機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，這種監(jiān)督形同虛設?！?〕王利榮：《論刑事執(zhí)行監(jiān)督的法律依據(jù)》，載 《檢察論叢》第七卷，法律出版社2004年版，第458頁。三是審判機關(guān)的監(jiān)督效果非常有限。考慮到行政權(quán)的擴張性、法院人財物的地方化傾向以及自身審判工作不告不理的特點，法院的訴訟監(jiān)督效果實在有限。四是公眾和社會輿論監(jiān)督缺乏剛性。此種監(jiān)督?jīng)]有程序上的保障，并無實質(zhì)的強制力，監(jiān)督效果非常有限。作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院擔負起對行政執(zhí)法行為監(jiān)督的重任，對于實現(xiàn) “法治中國”的目標具有重要意義。

二、檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的原則和范圍

（一）檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的原則

檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的目的是為了規(guī)范行政主體的行政執(zhí)法行為，推進行政主體依法行政。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，涉及到法律監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)的行使，應當遵循相應的原則。

1．維護國家利益和社會公共利益原則。國家利益是國家為了滿足安全和發(fā)展需要而產(chǎn)生的利益需求，關(guān)系到國家主權(quán)、領土完整和經(jīng)濟社會發(fā)展，具體應該包括國家的安全利益、政治利益、經(jīng)濟利益等?！?〕陶攀：《2004年行政法年會 “公共利益的界定”之議題研討綜述》，載 《行政法學研究》2004年第4期。社會公共利益是全體社會成員的共同利益，與每個人的生命、健康、自由以及經(jīng)濟社會發(fā)展的利益密切相關(guān)。國家利益和社會公共利益受到損害，國家的安全、經(jīng)濟社會發(fā)展和全社會的教育、科學、文化等事業(yè)將受到嚴重影響。行政執(zhí)法行為一旦危害國家利益和社會公共利益，檢察機關(guān)應當依法主動行使公權(quán)力發(fā)揮監(jiān)督職能，維護國家利益和社會公共利益。因此，檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督應當首先維護國家利益和社會公共利益。

檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督是否維護公民個人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)？個人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)屬于私權(quán)，私權(quán)的權(quán)利主張應當完全由個人自由、自主決定。我國現(xiàn)行法律關(guān)于個人私權(quán)的保護比較完善，監(jiān)督機制較為健全。行政主體在行政執(zhí)法中侵犯相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)時，相對人可以通過行政復議和行政訴訟制度要求保護，還可以通過行政訴訟監(jiān)督制度尋求最后的救濟。檢察機關(guān)一般不宜通過行政執(zhí)法監(jiān)督維護此種利益。但對于嚴重影響公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，社會影響較大，容易引發(fā)群體性事件的行政執(zhí)法行為，檢察機關(guān)也可以監(jiān)督。

2．依法監(jiān)督原則。檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，是對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，應當依法進行，否則可能干涉或妨礙行政權(quán)的行使，引起國家權(quán)力機關(guān)之間的矛盾和沖突。

依法監(jiān)督首先要求檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督必須有法律依據(jù)，即檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督必須是在檢察機關(guān)的法定權(quán)限范圍之內(nèi)；其次，檢察監(jiān)督的范圍、方法、程序應當通過法律明確規(guī)定；第三，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為是否損害國家利益和社會公共利益的審查必須有法律依據(jù)。

檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為監(jiān)督的法律依據(jù)是廣義上的法律，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章以及最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋。當前，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督由于缺乏法律上的明確規(guī)定，各級檢察機關(guān)依據(jù)憲法、行政法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，積極探索實踐，制定了一些地方性的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則。這些規(guī)則主要是行政執(zhí)法的監(jiān)督規(guī)則，并不超越我國 《立法法》規(guī)定的立法權(quán)限范圍，在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督探索階段可以發(fā)揮一定作用，待立法時機成熟制定法律或司法解釋后不應再適用，以利于依法監(jiān)督原則的落實。

3．獨立行使監(jiān)督權(quán)原則。獨立行使監(jiān)督權(quán)是指檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為實施監(jiān)督，應當在法律規(guī)定的范圍內(nèi)獨立行使監(jiān)督權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。

由于體制的原因，當前我國地方各級檢察機關(guān)在人、財、物上往往受到地方各級國家機關(guān)的制約，檢察機關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)時，不可避免地受到行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉，影響了行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。堅持獨立行使監(jiān)督權(quán)原則，對于檢察機關(guān)而言，可以排除一切干擾堅定地獨立行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮法律監(jiān)督職能，維護國家和社會公共利益；對于行政機關(guān)、社會團體和個人而言，不得干涉檢察機關(guān)使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，尊重和支持檢察機關(guān)獨立行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，應當成為一項憲法上的義務，任何行政機關(guān)、社會團體和個人必須履行。

（二）檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍

行政執(zhí)法活動種類較多，包括行政許可、行政征收、行政處罰、行政強制、行政檢查等等，它與國家利益、社會公共利益和公民、法人或其他組織的切身利益密切相關(guān)，一旦監(jiān)督缺失，容易產(chǎn)生違法和權(quán)力濫用。但由于部分行政執(zhí)法活動專業(yè)性和技術(shù)性很強，同時為了維護行政權(quán)的獨立和自主行使，檢察機關(guān)應當尊重行政機關(guān)的行政權(quán)，以確保檢察權(quán)和行政權(quán)的正常獨立行使?！?〕姚來燕：《關(guān)于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的立法設想》，載 《東方法學》2013年第1期。因此，檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍不宜過大，重點應當放在維護國家利益、社會公共利益上。如果監(jiān)督范圍過大，一方面檢察機關(guān)人力有限無法勝任，另一方面容易流于形式，會淡化監(jiān)督效果，削弱監(jiān)督影響。檢察機關(guān)主要對以下行政執(zhí)法行為實行監(jiān)督：

1．涉及國家利益、社會公共利益的行政許可行為。行政許可設定的目的是為了維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。對采礦許可、金融許可、醫(yī)療衛(wèi)生許可、煙草許可等可能涉及國家利益、社會公共利益的行政許可行為，檢察機關(guān)應當進行監(jiān)督。

2．社會影響較大涉及公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政強制行為。行政強制是對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的較為嚴重的強制性限制措施，特別是對強制治療、強制征收、強制拆除以及類似于勞動教養(yǎng)的收容教育等行政強制行為，嚴重影響公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，社會影響較大，容易引發(fā)群體性事件，檢察機關(guān)應當進行監(jiān)督。

3．嚴重侵犯公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)不屬于行政訴訟受案范圍的行政執(zhí)法行為。對行政執(zhí)法中侵犯公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行為，相對人可以通過行政復議、行政訴訟等途徑主張權(quán)利，尋求救濟；對嚴重侵犯公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)又不屬于行政訴訟受案范圍的行政執(zhí)法行為，通過檢察機關(guān)的監(jiān)督可以規(guī)范行政執(zhí)法行為，對公民權(quán)利進行救濟。

4．對行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件應當移送而不移送行為的監(jiān)督。當前行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)犯罪線索后應當移送而不移送的現(xiàn)象仍然突出，行政機關(guān)查處的大量行政違法案件中，移送公安機關(guān)、檢察機關(guān)涉嫌犯罪的線索十分有限。據(jù)統(tǒng)計，在2010年底全國開展的 “兩個專項”活動中，行政執(zhí)法機關(guān)主動移送的涉嫌犯罪案件只占行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的6．5%，〔10〕唐光誠：《論人民檢察院對行政執(zhí)法的監(jiān)督》，載 《中共天津市委黨校學報》2012年第2期。絕大部分都是被動移送，這種現(xiàn)狀放任了犯罪，損害了國家的整體利益，檢察機關(guān)應當發(fā)揮監(jiān)督職能。

三、檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的方式和程序

（一）檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的方式

現(xiàn)代社會行政法治必須兼顧過程與結(jié)果，因此從行政法治的角度出發(fā)，檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督既要監(jiān)督過程又要監(jiān)督結(jié)果。但是，行政權(quán)特別講究效率，具有及時高效的特性，因此有時對行政權(quán)行使過程加以制約，可能影響或妨礙行政權(quán)運行，不利于公共利益的實現(xiàn)，特別是在突發(fā)事件處理、抗震救災等應急性行政行為中可能體現(xiàn)的更為明顯。同時，司法資源的有限也決定了檢察機關(guān)不可能實現(xiàn)全程監(jiān)督。因此，結(jié)果監(jiān)督是行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的重點。對于行政許可等涉及重大公共利益的行政執(zhí)法過程，檢察機關(guān)可以主動介入進行過程監(jiān)督。針對行政機關(guān)執(zhí)法中違法行為的方式、損害的對象、后果和造成的社會影響，檢察機關(guān)主要通過以下方式對行政執(zhí)法進行監(jiān)督：

1．檢察建議。檢察機關(guān)認為行政主體的行政執(zhí)法活動在制度和程序上存在問題或缺陷，可能損害國家和社會公共利益的，應當向其發(fā)出檢察建議，要求行政主體完善制度和規(guī)范程序。例如，地方政府為了吸引投資許可特定產(chǎn)業(yè)在本地落戶，但在制度和程序中沒有環(huán)境保護或食品安全的評估制度，對此，檢察機關(guān)應當通過檢察建議進行監(jiān)督。檢察建議一般適用于行政主體在行政執(zhí)法中存在的問題和漏洞，需要從制度、程序上予以規(guī)范和完善的檢察監(jiān)督。

2．糾正違法通知。檢察機關(guān)認為行政主體實施的行政違法行為已經(jīng)損害國家利益和社會公共利益，如果不及時糾正會造成難以彌補的損失，依據(jù)職權(quán)向行政主體發(fā)出書面通知，要求在規(guī)定的時限內(nèi)予以糾正。例如，行政主體出于經(jīng)濟目的超越職權(quán)或者濫用職權(quán)違法執(zhí)法時，檢察機關(guān)應當發(fā)出糾正違法通知，要求行政主體對其作為違法行為限期糾正，能夠及時有效地制止行政違法行為。

3．督促行政主體履行職責。檢察機關(guān)認為行政主體在行政執(zhí)法中疏于職守或怠于履行職責時，為了維護國家利益和社會公共利益，敦促相關(guān)行政主體履行職責，行政主體應當在合理期限內(nèi)履職，并書面答復檢察機關(guān)。例如，對于行政主體怠于履行職責引發(fā)的食品安全事件或公共衛(wèi)生事件，檢察機關(guān)應當督促行政主體履行職責。

4．支持起訴。行政執(zhí)法行為侵害國家利益、社會公共利益時，檢察機關(guān)應當支持當事人起訴。最高人民檢察院 《關(guān)于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中提出 “積極穩(wěn)妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權(quán)的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟”，無疑表明了最高人民檢察院在行政訴訟中對支持起訴的態(tài)度，而實踐中也不乏檢察機關(guān)將支持起訴作為監(jiān)督行政執(zhí)法行為的重要監(jiān)督方式之一。檢察機關(guān)支持當事人起訴，表明了國家法律監(jiān)督機關(guān)對行政主體侵害國家利益和社會公共利益的一種態(tài)度，能夠引起審判機關(guān)的重視。

5．提起行政公益訴訟。近年來，行政主體在行政執(zhí)法中不作為、濫用職權(quán)、超越職權(quán)等行為致使國有資產(chǎn)流失、生態(tài)環(huán)境和重要文化遺產(chǎn)遭受破壞等事件時有發(fā)生。由于法律只允許本人的權(quán)利受到具體行政行為侵害時才能提起訴訟，對于與本人權(quán)益無關(guān)的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權(quán)起訴，國家利益和社會公共利益無法得到救濟。國家利益和社會公共利益受到行政執(zhí)法行為的侵害，必須要確定一個實體性的單位或組織來代替其行使訴權(quán)。行政機關(guān)、審判機關(guān)和立法機關(guān)都不適合代為行使訴權(quán)。檢察機關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)具有提起行政公益訴訟的法律依據(jù)和現(xiàn)實基礎。因此，賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，是強化檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效途徑。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，為建立行政公益訴訟制度奠定了政治基礎。

6．查處行政執(zhí)法領域的犯罪。職務犯罪是行政機關(guān)工作人員在執(zhí)法過程中達到犯罪程度的違法行為，是最為嚴重的行政違法行為，破壞了國家的正常管理活動和職務行為的廉潔性、正當性。追究職務犯罪人刑事責任是檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為實施監(jiān)督的重要方式，檢察機關(guān)一方面享有職務犯罪行為的立案偵查權(quán)，另一方面還享有對該類案件的審查起訴權(quán)，通過行使上述權(quán)利追究職務犯罪人的刑事責任，起到對行政執(zhí)法行為實施監(jiān)督的作用。通過查處行政執(zhí)法領域的犯罪不僅使犯罪分子得到應有的懲戒，還能夠很好的預防職務犯罪的發(fā)生，起到良好的警示作用，體現(xiàn)了以權(quán)力制約權(quán)力、以法治權(quán)的精神和理念。

（二）檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的程序

1．檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的提起。行政執(zhí)法行為數(shù)量浩大，檢察機關(guān)只能對損害國家利益和社會公共利益的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督。檢察機關(guān)的監(jiān)督主要由以下方式引起：一是行政相對人向人民檢察院申請監(jiān)督；二是行政相對人以外的公民、法人和其他組織向人民檢察院控告、舉報；三是人民檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。行政主體違法執(zhí)法損害國家利益和社會公共利益，一般與社會公眾的個人利益無直接關(guān)系，社會公眾參與監(jiān)督的熱情可能不高，因此，應當強化人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督。

2．檢察機關(guān)的審查。檢察機關(guān)對行政相對人申請監(jiān)督或公民、法人和其他組織的控告、舉報以及依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的行政違法執(zhí)法行為應當進行審查。檢察機關(guān)主要審查行政執(zhí)法行為的合法性，具體審查行政執(zhí)法主體是否合格；行政執(zhí)法行為是否有法律依據(jù)；適用法律法規(guī)是否正確；是否符合法律程序；做出的處理決定的證據(jù)是否確鑿、充分；行政主體是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)或怠于履行職責。行政主體在做出具體行政行為時應當享有自由裁量權(quán)，現(xiàn)行的行政訴訟法僅規(guī)定了對具體行政行為合法性的審查，因此，檢察機關(guān)在對行政執(zhí)法實行監(jiān)督時，主要對行政執(zhí)法行為的合法性進行審查，不進行合理性審查。檢察機關(guān)審查行政執(zhí)法監(jiān)督案件，認為確有必要的，可以組織有關(guān)當事人聽證。

3．檢察機關(guān)作出決定。檢察機關(guān)經(jīng)過審查，認為行政執(zhí)法主體有下列情形之一的，應當決定進行監(jiān)督：（1）行政執(zhí)法主體不合格或行政執(zhí)法行為缺乏法律依據(jù)的；（2）行政執(zhí)法行為適用法律法規(guī)錯誤或行政執(zhí)法程序錯誤的；（3）作出行政執(zhí)法處理決定缺乏基本證據(jù)的；（4）行政主體在行政執(zhí)法中超越職權(quán)、濫用職權(quán)或怠于履行職責的。檢察機關(guān)決定對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督的，應當根據(jù)行政執(zhí)法行為的性質(zhì)采取檢察建議、糾正違法通知等適當?shù)姆绞竭M行監(jiān)督。檢察機關(guān)經(jīng)過審查，認為行政執(zhí)法主體不具備上述情形之一的，應當作出終結(jié)監(jiān)督的決定。

四、檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的保障

檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督必須有明確具體的法律依據(jù)和相應的制度作為保障，否則，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督只能在爭議中探索，嚴重制約了監(jiān)督作用的發(fā)揮。

（一）完善行政法律法規(guī)，明確檢察機關(guān)享有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)

目前，我國檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動實行監(jiān)督的法律依據(jù)主要是憲法的規(guī)定。我國 《憲法》第129條 “中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的規(guī)定是一個原則性的規(guī)定，人民檢察院對國家機關(guān)活動的監(jiān)督必須由法律法規(guī)做出明確規(guī)定。例如，我國 《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》分別規(guī)定人民檢察院有權(quán)對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟實行法律監(jiān)督，同時規(guī)定了人民檢察院對訴訟活動實行監(jiān)督的具體制度。由于有法律的明確規(guī)定，目前人民檢察院對訴訟活動的監(jiān)督制度已經(jīng)成熟和基本完善。對于具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，已經(jīng)廢止的 《國務院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第5條規(guī)定：“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督?！币虼?，應當在 《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等相關(guān)行政法律法規(guī)中明確規(guī)定 “人民檢察院有權(quán)對行政執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督”，同時規(guī)定人民檢察院對行政執(zhí)法實行監(jiān)督時享有相關(guān)的權(quán)利，行政執(zhí)法機關(guān)應當履行相應的義務。行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的明確規(guī)定，為檢察機關(guān)開展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

（二）制定 《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則》，指導行政執(zhí)法監(jiān)督工作

在明確規(guī)定人民檢察院享有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的基礎上，最高人民檢察院在理論探索和實踐經(jīng)驗的基礎上制定 《人民檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則》，對人民檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督遵循的原則、監(jiān)督范圍、方式、程序等具體問題做出規(guī)定，保障和規(guī)范人民檢察院依法對行政執(zhí)法實行監(jiān)督，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。

（三）建立行政執(zhí)法信息共享或通報制度

檢察機關(guān)對行政執(zhí)法活動實行監(jiān)督，首先需要充分、及時掌握行政主體的執(zhí)法信息。在行政執(zhí)法的相關(guān)法律中明確規(guī)定 “人民檢察院有權(quán)對行政執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督”的基礎上，還應當明確規(guī)定 “建立行政執(zhí)法信息共享或通報制度。行政執(zhí)法主體應當將可能涉及國家利益和社會公共利益的行政執(zhí)法情況向人民檢察院通報或通過執(zhí)法信息平臺公開?！苯⑿姓?zhí)法信息共享或通報制度有利于檢察機關(guān)及時充分地掌握行政執(zhí)法情況，是人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法行為的切入點。

（四）建立檢察機關(guān)與行政機關(guān)溝通協(xié)調(diào)機制

檢察機關(guān)對行政違法執(zhí)法行為通過檢察建議、糾正違法通知、督促行政主體履行職責等方式實行監(jiān)督。現(xiàn)行法律法規(guī)沒有規(guī)定也不可能規(guī)定行政執(zhí)法主體對檢察機關(guān)的監(jiān)督必須接受或采納。實踐中，檢察機關(guān)實施監(jiān)督后，行政執(zhí)法主體可能沒有任何反饋信息，是否接受或采納監(jiān)督意見完全取決于行政執(zhí)法主體的態(tài)度。檢察機關(guān)的監(jiān)督由于缺少剛性，其監(jiān)督效果大打折扣。對此，應當建立檢察機關(guān)與相關(guān)行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制，對于檢察機關(guān)提出的監(jiān)督意見，行政執(zhí)法機關(guān)應當在相應的時限內(nèi)對是否接受或采納意見予以答復。檢察機關(guān)與行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制，符合我國憲法關(guān)于國家機關(guān) “相互配合、相互制約”的精神，對于規(guī)范行政執(zhí)法行為，嚴格依法辦事具有積極的推動作用。

（五）明確監(jiān)督者和被監(jiān)督者的法律責任

檢察機關(guān)對于行政執(zhí)法行為負有監(jiān)督職責，檢察機關(guān)工作人員應當嚴格履行職責。檢察機關(guān)工作人員在對行政執(zhí)法行為實行監(jiān)督時，如果徇私枉法、徇情枉法，對正當?shù)男姓?zhí)法行為做出監(jiān)督?jīng)Q定，對違法的執(zhí)法行為不做出監(jiān)督?jīng)Q定，或者違背事實和法律進行監(jiān)督，應當承擔相應的法律責任。檢察機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的相關(guān)案件，認為行政機關(guān)應當移送而拒不移送涉嫌職務犯罪的，應當立案偵查、提起公訴，相關(guān)責任人應當承擔刑事責任。明確監(jiān)督者和被監(jiān)督者的法律責任，是檢察機關(guān)工作人員嚴格履行職責和行政執(zhí)法主體依法行政的重要保障。