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西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的行政強(qiáng)制執(zhí)行問題研究——以蘭州新區(qū)建設(shè)為例

楊紅

摘要:蘭州新區(qū)建設(shè)中的行政強(qiáng)制執(zhí)行主要發(fā)生在土地和房屋征收與補(bǔ)償、違法建筑的拆除領(lǐng)域，在客觀認(rèn)識行政相對人不履行義務(wù)原因的基礎(chǔ)上，對于行政機(jī)關(guān)自主執(zhí)行和人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的情況應(yīng)當(dāng)分類認(rèn)識，當(dāng)然，行政強(qiáng)制執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)證據(jù)意識，完善信息公開制度，保障執(zhí)行的公正，預(yù)防產(chǎn)生新的爭議，對于未能避免的矛盾和沖突，在堅持司法最終裁決原則的基礎(chǔ)上，充分利用行政復(fù)議的優(yōu)勢來化解，但也要厘清國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員的責(zé)任界限。

關(guān)鍵詞:西部城鎮(zhèn)化行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范救濟(jì)

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出:“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。”自本世紀(jì)初國家實施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略以來，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著的成績，本屆政府工作報告進(jìn)一步指出，2014年要深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地。以此為背景，西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在穩(wěn)步有序的推進(jìn)之中。以蘭州新區(qū)為例，作為第五個國家級新區(qū)，蘭州新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展在西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有示范性意義。城鎮(zhèn)化建設(shè)中涉及土地、房屋的征收和拆除，在堅持當(dāng)事人自覺履行法定義務(wù)的前提下，為了保障合法行政決定的及時執(zhí)行，行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種萬不得已的行為，為了避免行政強(qiáng)制執(zhí)行激化社會矛盾，危及社會穩(wěn)定，認(rèn)識西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中行政強(qiáng)制執(zhí)行的產(chǎn)生原因，熟悉現(xiàn)行立法的具體規(guī)定，理性客觀地梳理現(xiàn)行執(zhí)行體制的運(yùn)行狀況，預(yù)判和化解行政強(qiáng)制執(zhí)行可能出現(xiàn)的社會問題，對于保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的合法、有序、高效進(jìn)行具有積極的意義。

一、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行政強(qiáng)制執(zhí)行的動因分析

2012年8月20日，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立蘭州新區(qū)，這是繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)和浙江舟山群島新區(qū)之后的第五個國家級新區(qū)，也是西北地區(qū)首個國家級新區(qū)。蘭州新區(qū)規(guī)劃面積806平方公里，核心區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積246平方公里。蘭州新區(qū)初步規(guī)劃了六大園區(qū)，涉及108個項目和44條道路的建設(shè)用地，征地拆遷工作是保障建設(shè)順利進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，在敦促義務(wù)人自覺自愿履行義務(wù)的前提下，為了保障工程進(jìn)度，應(yīng)當(dāng)對行政強(qiáng)制執(zhí)行主要涉及領(lǐng)域和義務(wù)人不履行的原因進(jìn)行深入的分析和研究。

(一)主要領(lǐng)域

蘭州新區(qū)建設(shè)包括的領(lǐng)域較為廣泛，主要是:新區(qū)管委會等政府部門辦公場所的建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搬遷企業(yè)廠房等配套設(shè)施建設(shè)、招商引資項目用地建設(shè)等。根據(jù)新區(qū)建設(shè)用地的需要，主要涉及到的行政強(qiáng)制執(zhí)行可以分為三個方面。一是土地征收。隨著城市化進(jìn)程的加速，蘭州市的規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市擴(kuò)張的速度，受“兩山夾一河”地形的影響，蘭州市區(qū)有限的空間矛盾日益突出，房價畸高、交通擁堵、城市建設(shè)用地不足等問題集中暴發(fā)。蘭州新區(qū)建設(shè)是城市的范圍向農(nóng)村擴(kuò)張的過程，因此，這里所指的土地征收是指集體土地的征收。2011年初，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《條例》)頒布實施，這一行政法規(guī)對于國有土地上的房屋征收與補(bǔ)償程序做了較為全面的規(guī)范，體現(xiàn)了兼顧公共利益和私權(quán)利的立法原則。根據(jù)中央紀(jì)委、監(jiān)察部的要求，在《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》尚未出臺之前，該領(lǐng)域的征收與補(bǔ)償參照《條例》執(zhí)行。但是，集體土地土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人的分離，使得我國集體土地征收涉及的權(quán)利人較為復(fù)雜，土地征收過程中應(yīng)當(dāng)明晰各類權(quán)利人，保障各類權(quán)利人的合法權(quán)益不受侵犯?！?〕王克穩(wěn):《論我國集體土地征收中的被征收人》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報》2013年第1期。二是房屋征收。房屋征收有兩類，一類是新區(qū)所在地的房屋征收，這類房屋的征收應(yīng)堅持謹(jǐn)慎原則。根據(jù)蘭州市政府的要求:“做好園區(qū)規(guī)劃，因地制宜，讓園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)項目建設(shè)盡量避開村落，特別是大村落能保留就保留下來，必須拆遷的村落要注意方式方法，減少新區(qū)建設(shè)與群眾之間的矛盾?！薄?〕趙卿:《虞海燕赴蘭州新區(qū)調(diào)研征地拆遷工作時強(qiáng)調(diào)—做好群眾安置工作更好推進(jìn)征地拆遷》，載《蘭州日報》2014年9月10日。另一類是老城區(qū)原有的廠房、民房等建筑物的征收。以蘭石集團(tuán)為例，隨著該企業(yè)“出城入園”日期的臨近，老廠區(qū)的開發(fā)建設(shè)已經(jīng)開始，相關(guān)房屋的的征收補(bǔ)償也是非常重要的一個問題。三是違法建筑的拆除。為了增加補(bǔ)償?shù)念~度，新區(qū)建設(shè)中也存在亂搭亂建的行為。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第44條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對違法建筑物強(qiáng)制拆除。筆者以為，新區(qū)的違法建筑應(yīng)當(dāng)具體分析和應(yīng)對，不能搞一刀切。根據(jù)《條例》第24條第2款的規(guī)定，在做出征收決定前，應(yīng)當(dāng)對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，否則不予補(bǔ)償。因此，對于新區(qū)的違法建筑也要經(jīng)過認(rèn)定后再作處理。

(二)行政相對人不履行義務(wù)的原因分析

行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提是公民、法人或其他組織不履行生效的行政決定，結(jié)合蘭州新區(qū)建設(shè)的具體情況，行政相對人履行生效行政決定的主要原因可以歸納為以下幾個方面:第一，土地和房屋征收的合法性問題。集體土地的征收依據(jù)主要是《土地管理法》，集體土地上房屋的征收參照《條例》執(zhí)行。合法性問題產(chǎn)生的爭議具體包括征收目的、征收程序。征收目的是否合法，即征收是否為了公共利益的考慮，《條例》第8條明確列舉了公共利益的范圍。征收程序的合法體現(xiàn)為審批程序合法和公眾參與程序合法，當(dāng)然，從相對人和利害關(guān)系人的角度而言，更關(guān)注的是后者，但是，新區(qū)建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定報請批準(zhǔn)，以免產(chǎn)生后顧之憂;第二，土地和房屋征收的補(bǔ)償爭議。補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式是產(chǎn)生爭議的主要原因，土地的補(bǔ)償依據(jù)是《土地管理法》，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)總體上偏低，難以體現(xiàn)對失地農(nóng)民的全面保障，這也是產(chǎn)生爭議最多的領(lǐng)域。除此之外，基層征收工作中人為的因素導(dǎo)致產(chǎn)生新的不公平待遇，負(fù)責(zé)征收的基層工作人員受關(guān)系、人情等方面的影響，往往出現(xiàn)因人而異，同等情況差別對待，引發(fā)新的矛盾和沖突。房屋征收的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)充分聽取權(quán)利人的意見，引入市場機(jī)制，給予合理到位的補(bǔ)償;第三，違法建筑的認(rèn)定爭議。為了獲取更多的補(bǔ)償金，列入建設(shè)規(guī)劃的區(qū)域，往往會出現(xiàn)臨時建設(shè)行為。雖然《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了違法建筑的強(qiáng)制執(zhí)行程序，但是，我國對于違法建筑的立法較為分散，立法之間的不統(tǒng)一現(xiàn)象較為突出，某些執(zhí)法人員與違法建筑有利害關(guān)系，執(zhí)法中對違法建筑的認(rèn)定隨意性較大，容易出現(xiàn)不公現(xiàn)象?！?〕我國對違法建筑有規(guī)定的法律主要有:《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。各地還制訂了地方性法規(guī)和規(guī)章，如《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》、《珠海市違法建筑管理規(guī)定》、《深圳市關(guān)于特區(qū)內(nèi)違章用地及違法建筑處理暫行辦法》等。

二、行政強(qiáng)制執(zhí)行體制運(yùn)行的現(xiàn)實考量

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第2條的規(guī)定，生效行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行主體包括兩種，即有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)和人民法院。新區(qū)建設(shè)中行政強(qiáng)制執(zhí)行的動因主要是土地和房屋的征收補(bǔ)償、違法建筑的拆除，結(jié)合這些領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行體制的運(yùn)行現(xiàn)狀可以從兩類執(zhí)行主體來分類解析。

(一)行政機(jī)關(guān)自主執(zhí)行

這里的行政機(jī)關(guān)自主執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)有法律規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定，“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”。因此，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的授權(quán)依據(jù)只能是全國人大或全國人大常委會制定的法律。蘭州新區(qū)建設(shè)中行政機(jī)關(guān)自主執(zhí)行的范圍主要是違法建筑的拆除，為了預(yù)防新的行政爭議的出現(xiàn)，違法建筑強(qiáng)制拆除應(yīng)當(dāng)關(guān)注立法依據(jù)的相對統(tǒng)一、事前的認(rèn)定以及程序的規(guī)范。

首先，統(tǒng)一執(zhí)行依據(jù)。違法建筑強(qiáng)制拆除的法律依據(jù)主要有:《行政強(qiáng)制法》第44條，《土地管理法》第76、83條，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65、68條，基于這三部法律的制定時間和社會環(huán)境的不同，相關(guān)規(guī)定并不一致?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的執(zhí)行主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上人民政府。《土地管理法》規(guī)定的執(zhí)行主體是人民法院，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行主體是作出拆除決定并依法具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，其包括兩種可能性:一種是作出拆違決定的行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，或者是法律規(guī)定了別的行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力;另一種是作出拆違決定的機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，也沒有法律規(guī)定的其他行政機(jī)關(guān)。第一種情形下，執(zhí)行主體是行政機(jī)關(guān)，后一種情形的執(zhí)行主體應(yīng)是人民法院。為了保障執(zhí)行行為的合法性，立法之間不統(tǒng)一的局面應(yīng)當(dāng)通過法律的修訂得以改善。同時，應(yīng)當(dāng)對有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)加以明確規(guī)定。

其次，明晰違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓?qiáng)制法》第44條僅僅規(guī)定了違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的強(qiáng)制拆除，并沒有對違法建筑的概念加以確切界定。長期以來，我國理論和實踐部門多采用違章建筑這一概念，筆者以為，從規(guī)范法律概念，尊重立法的角度來說，使用違法建筑更準(zhǔn)確一些，但是，二者的實證指向并無區(qū)別。關(guān)于違法建筑含義的研究多為民商法學(xué)者，臺灣民法學(xué)者王澤鑒先生認(rèn)為:“程序違建是指建筑物并未妨礙都市計劃書，建設(shè)者得依一定程序申領(lǐng)建筑執(zhí)照，實質(zhì)違建是指建筑物無從依程序輔正，使其變?yōu)楹戏ńㄖ?。”?〕王澤鑒:《民法物權(quán)》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第95頁。臺灣《違章建筑處理辦法》第2條規(guī)定:“本辦法所稱之違章建筑，為建筑法適用地區(qū)內(nèi)，依法應(yīng)申請當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC(jī)關(guān)之審查許可并發(fā)給執(zhí)照方能建筑，而擅自建筑之建筑物?！备鶕?jù)《土地管理法》第76條的規(guī)定，違法建筑物的認(rèn)定是以非法占用土地為標(biāo)準(zhǔn)，依《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條的規(guī)定，違法建筑是指未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的建筑物。借鑒臺灣地區(qū)的規(guī)定，筆者以為，違法建筑一般指的是沒有取得許可或超出許可范圍而建造的建筑物?！?〕蔣拯:《違法建筑定義問題研究》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2011年第5期。因此，違法建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以土地使用許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可的適用條件為依據(jù)，為了增強(qiáng)許可機(jī)關(guān)執(zhí)法的可操作性，可以考慮制定許可裁量準(zhǔn)則，細(xì)化許可的條件，為違法建筑的認(rèn)定和強(qiáng)制拆除提供依據(jù)。

最后，規(guī)范強(qiáng)制拆除程序?！缎姓?qiáng)制法》第四章第一節(jié)是對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序的一般規(guī)定，具體包括以下四個環(huán)節(jié):催告、當(dāng)事人陳述申辯、制作強(qiáng)制執(zhí)行決定、實施強(qiáng)制執(zhí)行。但是，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建筑的，還有一個非常重要的程序，即公告程序。從時間來看，催告是在強(qiáng)制執(zhí)行決定制作之前的催促，而公告是在強(qiáng)制執(zhí)行決定制作之后，實施強(qiáng)制執(zhí)行之前的宣示，從受眾來看，催告書指向的僅僅是不履行義務(wù)的當(dāng)事人，但公告的目的不僅在于督促當(dāng)事人履行義務(wù)，也是向社會公眾廣而告之，具有警示意義。〔6〕丁曉華:《強(qiáng)制拆除違法建筑行為定性與規(guī)范》，載《法學(xué)》2012年第10期。行政強(qiáng)制拆除程序應(yīng)當(dāng)遵循程序正當(dāng)原則和比例原則的要求，不得違反《行政強(qiáng)制法》中實施行政強(qiáng)制執(zhí)行的禁止性規(guī)定。

(二)人民法院執(zhí)行

人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的前提是行政機(jī)關(guān)沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，作出生效行政決定的行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。具體的可以分為兩個方面:一是土地征收決定的強(qiáng)制執(zhí)行。我國實行土地的社會主義公有制，全民所有即國家所有，因此，國家對于城市的土地可以強(qiáng)制收回使用權(quán)，對于集體所有的土地，國家可以通過土地征收來改變土地的權(quán)屬，一直以來，集體土地不能流轉(zhuǎn)，不能市場交易，所以不能用市場價給予補(bǔ)償，導(dǎo)致集體所有土地上的勞動者得不到合理的補(bǔ)償，因此，集體土地征收中引發(fā)的社會矛盾較為突出。但是，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民對于征地補(bǔ)償方案不服的，只規(guī)定了籠統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，沒有具體的救濟(jì)路徑的規(guī)定。筆者以為，集體土地強(qiáng)制征收決定關(guān)系到權(quán)利人的重大利益，這一決定的執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予人民法院。二是房屋征收與補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)《條例》第28條的規(guī)定，國有土地上房屋征收與補(bǔ)償決定的強(qiáng)制執(zhí)行主體是人民法院，但是，人民法院參與執(zhí)行會對法院中立地位造成不利影響，因此，最高人民法院于2012年4月發(fā)布司法解釋，即《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，根據(jù)《規(guī)定》第9條，人民法院對國有土地上房屋征收與補(bǔ)償決定僅負(fù)責(zé)審查，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，強(qiáng)制執(zhí)行的實施機(jī)關(guān)是作出決定的市縣級人民政府。這一規(guī)定體現(xiàn)了“裁執(zhí)分離”的原則，也顯示了人民法院維護(hù)司法中立地位的立場。新區(qū)建設(shè)中除了老城區(qū)開發(fā)中國有土地上房屋征收與補(bǔ)償之外，更多的是新區(qū)所在地因建設(shè)需要而進(jìn)行的集體土地上房屋征收與補(bǔ)償，由于這一領(lǐng)域暫時參照《條例》執(zhí)行，因此，決定的執(zhí)行也可以參照《規(guī)定》實施。

三、行政強(qiáng)制執(zhí)行后續(xù)問題的預(yù)防和消解

為了保障新區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行，對于土地與房屋的征收補(bǔ)償、違法建筑的拆除依法采取強(qiáng)制執(zhí)行的方式有一定的積極作用，但是，行政強(qiáng)制執(zhí)行是對矛盾和沖突的暫時平息，不排除權(quán)利人通過信訪等途徑繼續(xù)維權(quán)，因此，新區(qū)建設(shè)中行政強(qiáng)制執(zhí)行工作不能以執(zhí)行終結(jié)而停止，應(yīng)當(dāng)從預(yù)防和消解兩個方面來面對執(zhí)行后續(xù)問題。

(一)預(yù)防次生爭議

土地房屋的征收與補(bǔ)償以及違法建筑的強(qiáng)制拆除直接關(guān)系到權(quán)利人的根本利益，對于農(nóng)民來說，失去土地的損失是難以用金錢來彌補(bǔ)的，地方政府為了建設(shè)新區(qū)，征收土地的動機(jī)是為了公共利益的需要，但是，也應(yīng)當(dāng)兼顧被征收人的合法權(quán)益，在不得已采用強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，為了避免因執(zhí)行而引發(fā)新的爭議，應(yīng)當(dāng)在公平、公正補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，規(guī)范執(zhí)行行為，做到事實證據(jù)確鑿，法律依據(jù)充分，程序正當(dāng)。

首先，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行。在土地和房屋征收補(bǔ)償以及違法建筑的強(qiáng)制拆除中，當(dāng)事人最為擔(dān)心的往往不是補(bǔ)償數(shù)額，而是因人而異，差別對待的不公現(xiàn)象。新區(qū)建設(shè)中，對于基層負(fù)責(zé)征收和補(bǔ)償?shù)墓ぷ魅藛T應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制，建立群眾舉報制度，一旦出現(xiàn)不公行為，嚴(yán)格追究法律責(zé)任。另外，近年來，地方政府為了維護(hù)社會穩(wěn)定，對于某些不當(dāng)訴求無原則的予以滿足，助長了“鬧”現(xiàn)象。在新區(qū)土地和房屋的補(bǔ)償中，也要警惕這種行為，嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既是對當(dāng)事人負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，也是維護(hù)地方政府公信力的需要。對于無理取鬧的行為人，應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任，以此來維護(hù)新區(qū)建設(shè)的正常秩序。

其次，注重證據(jù)的收集和保管。從我國當(dāng)前信訪的現(xiàn)狀來看，很多問題都是爭議雙方對事實各執(zhí)一詞，根本原因是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中缺乏證據(jù)意識。行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)可能是人民法院，也可能是行政機(jī)關(guān)，但是，關(guān)于土地和房屋征收補(bǔ)償決定的執(zhí)行、違法建筑的拆除，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《條例》及其解釋的有關(guān)規(guī)定，執(zhí)行的實施機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)。為了避免事后產(chǎn)生新的矛盾，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中可以借鑒公安機(jī)關(guān)接處警全程錄音錄像的做法，利用科技手段記錄整個執(zhí)行活動，公開執(zhí)行程序。這樣既是對執(zhí)行行為的有效監(jiān)督，也能夠避免執(zhí)行機(jī)關(guān)因缺乏證據(jù)而陷入不利的境地。執(zhí)行機(jī)關(guān)在收集證據(jù)的基礎(chǔ)上，也要重視證據(jù)的保管和案卷的規(guī)范。行政案卷是反映行政執(zhí)法活動的書面記錄，從材料的裝訂來看，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)法的順序。根據(jù)《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，行政訴訟中被告向法院提供的證據(jù)是行政程序中收集到的證據(jù)，這就意味著行政程序結(jié)束后，證據(jù)的收集工作即告完畢，事后收集的證據(jù)不能作為定案的依據(jù)。近年來出現(xiàn)的纏訴、上訪事件，多數(shù)與證據(jù)收集保管不到位有關(guān)，這種事件一方面增加了各級機(jī)關(guān)的工作成本，另一方面也影響社會穩(wěn)定，危及執(zhí)政黨的公信力。

最后，完善信息公開制度。行政強(qiáng)制執(zhí)行程序是行政程序的重要組成部分，雖然我國尚未制定統(tǒng)一的《行政程序法》，但是，自從1996年《行政處罰法》頒布實施以來，我國行政程序制度體系漸已形成，如信息公開制度、說明理由制度、聽證制度、告知制度、案卷制度等。綜觀上述制度的運(yùn)行狀況，還有不盡人意之處。結(jié)合行政強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀，存在的突出問題是信息公開制度?！墩畔⒐_條例》規(guī)定了政府主動公開和依申請公開兩種途徑，隨著公民權(quán)利意識的提升，政府主動公開的信息范圍難以滿足民眾的知情權(quán)，例如環(huán)境信息，根據(jù)新修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》第53條的規(guī)定，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。”蘭州新區(qū)建設(shè)中的土地開發(fā)利用、“引大入秦”工程、企業(yè)出城入園等項目的實施，無不關(guān)涉新區(qū)民眾的環(huán)境權(quán)。從完善新區(qū)建設(shè)信息公開制度的角度來看，一方面，政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公開的信息范圍，并且要從保障民眾環(huán)境權(quán)益的角度出發(fā)，增強(qiáng)公開意愿，真正體現(xiàn)新區(qū)建設(shè)以人為本;另一方面，增強(qiáng)信息公開權(quán)利救濟(jì)意識。在《政府信息公開條例》實施6周年之際，公益組織廣州眾一行發(fā)布了《政府信息公開條例執(zhí)行情況民間觀察報告》，報告指出救濟(jì)程序使用率糾錯率偏低，有22個省市的行政復(fù)議數(shù)量均在100件以內(nèi)，其中寧夏、新疆、黑龍江、海南四個地區(qū)的行政復(fù)議數(shù)量為0。行政訴訟案件在100件以內(nèi)的至少有24個省市區(qū)，其中寧夏、青海、新疆、黑龍江、江蘇、海南六個地區(qū)的行政訴訟數(shù)量為0。〔7〕萬靜:《22省市去年行政復(fù)議不足百件》，載《法制日報》2014年5月5日?！墩畔⒐_條例》第33條規(guī)定了信息公開案件可以申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，為了增強(qiáng)信息公開案件的可操作性，2011年8月最高人民法院公布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，這一司法解釋進(jìn)一步明確了法院應(yīng)當(dāng)受理的信息公開案件范圍。立法為公民知情權(quán)的保障提供了依據(jù)，地方法制宣傳部門應(yīng)當(dāng)加大信息公開立法的宣傳力度，公民信息公開權(quán)利救濟(jì)意識的提高必將會對政府信息公開工作形成倒逼之勢，有助于信息公開制度的完善，也有利于地方政府公信力的提升。

(二)引導(dǎo)涉法涉訴問題通過法治渠道消解

在我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，因土地和房屋的征收與補(bǔ)償、違法建筑的拆除等原因而引發(fā)的社會矛盾較多，有些矛盾歷時較長，當(dāng)事人因不斷信訪、申訴而對國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生不信任，嚴(yán)重影響當(dāng)事人的正常生活，極易引發(fā)群體性事件，危及社會穩(wěn)定。2014年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》的核心要求是把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。為了保障新區(qū)建設(shè)中因行政強(qiáng)制執(zhí)行而引發(fā)的行政爭議得以合法、合理地解決，筆者認(rèn)為，在貫徹和落實《意見》總體要求的基礎(chǔ)上，我國行政爭議解決機(jī)制的完善思路可以考慮如下設(shè)計。

第一，充分發(fā)揮行政復(fù)議優(yōu)勢。從新區(qū)建設(shè)中行政強(qiáng)制執(zhí)行的領(lǐng)域來看，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使可以分為兩種情形:一是行政機(jī)關(guān)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行，也就是說法律規(guī)定了行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān);二是行政機(jī)關(guān)無行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，作出決定的行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，根據(jù)《規(guī)定》的要求，人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，由作出決定的市縣級人民政府組織實施執(zhí)行。由此可見，兩種情形下最終組織實施的主體都是行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第8條的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制的行為不服，公民、法人或者其他組織有權(quán)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。雖然行政復(fù)議和行政訴訟兩條路徑當(dāng)事人原則上可以自由選擇，法律一般不做限制。但是，新區(qū)建設(shè)行政強(qiáng)制執(zhí)行爭議的政策性強(qiáng)，相較而言，行政復(fù)議以其專業(yè)性強(qiáng)、效率高、法律適用靈活、解決手段多樣而有比較優(yōu)勢。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決此類行政爭議方面的優(yōu)勢。當(dāng)然，我國行政復(fù)議當(dāng)前存在一些突出的問題，如機(jī)構(gòu)不中立、行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢等。2014年全國人大常委會已經(jīng)將《行政復(fù)議法》的修改列入計劃，希望這部法律的修改能夠緩解行政復(fù)議存在的突出問題，為將行政復(fù)議打造成解決行政爭議的主渠道而奠定基礎(chǔ)?！?〕應(yīng)松年:《把行政復(fù)議制度建設(shè)成為我國解決行政爭議的主渠道》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期。

第二，依法維護(hù)司法裁判的權(quán)威。近年來，信訪領(lǐng)域存在的一個突出問題就是一些信訪事項終而不結(jié)、無限申訴、反復(fù)啟動法律處理程序，耗費了大量的司法資源和行政資源，也給信訪人的身體和精神方面產(chǎn)生了不良的影響，加重了生活負(fù)擔(dān)。針對上述問題，國家要求建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度?！兑庖姟诽岢?，對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。根據(jù)我國《行政訴訟法》第6條的規(guī)定，行政訴訟實行兩審終審制度，也就是指二審人民法院的裁決是終局裁決。隨著我國社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，社會矛盾急劇增多，部分地區(qū)出現(xiàn)了社會影響較大的群體性事件，為了集中高效地解決社會糾紛，國家機(jī)關(guān)集中開展接訪活動，在一定程度上緩解了社會矛盾和沖突。然而，這種集中接訪也助長了不正當(dāng)行為，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”，甚至“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”，嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威。建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，目的在于維護(hù)司法權(quán)威，培養(yǎng)社會公眾遵守法律，自覺接受和維護(hù)依法作出的處理結(jié)論，息訴息訪，回歸正常的生產(chǎn)生活。

第三，完善國家追償制度。行政機(jī)關(guān)組織實施行政強(qiáng)制執(zhí)行的過程中，公務(wù)員行為的規(guī)范與否至關(guān)重要，為了監(jiān)督公務(wù)員的執(zhí)法行為，《國家賠償法》建立了追償制度，《國家賠償法》第16條規(guī)定:“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任?！币源藶閾?jù)，公務(wù)員對于故意或重大過失行為應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)我國行政賠償?shù)默F(xiàn)狀，賠償金由各級財政預(yù)算，國家機(jī)關(guān)在支付了賠償金之后，很少對公務(wù)員進(jìn)行追償，這樣做當(dāng)然有庇護(hù)公務(wù)員的考慮，但是，也在一定程度上助長了公務(wù)員執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象。因此，為了平息行政強(qiáng)制執(zhí)行中引發(fā)的行政爭議，完善國家追償制度，一方面要明晰公務(wù)員職務(wù)行為和個人行為的界限，對不屬于職務(wù)行為的損害，應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員承擔(dān)相應(yīng)的法律后果;另一方面要落實追償責(zé)任，對于國家賠償案件中的執(zhí)法人員是否存在故意或重大過失應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查，不能由國家財政對公務(wù)員的不法行為買單。值得一提的是，有些信訪人不斷信訪、纏訴，就是對個別執(zhí)法人員的違法或犯罪行為得不到應(yīng)有的懲戒存在不滿，而完善追償制度，便是通過問責(zé)公務(wù)員來平息信訪人的不滿情緒，也有利于警示公務(wù)員依法執(zhí)法。

四、結(jié)語

行政強(qiáng)制執(zhí)行是西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中可能會實施的一種行為，作為一種強(qiáng)制手段，行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種常備而不常用的手段。在不得已采取行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的情況下，該行為的實施在實體合法的前提下，以正當(dāng)程序為總的原則，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)比例原則、尊重和保障人權(quán)原則的要求，當(dāng)然，行政決定的履行應(yīng)當(dāng)奉行期待當(dāng)事人自覺履行的基本原則。為了預(yù)防和減少因行政強(qiáng)制執(zhí)行而產(chǎn)生新的爭議，行政強(qiáng)制執(zhí)行的統(tǒng)一和規(guī)范至關(guān)重要，證據(jù)的收集和保管是防止行政執(zhí)行機(jī)關(guān)陷入不利境地的保障。對于已經(jīng)發(fā)生的行政強(qiáng)制執(zhí)行爭議，在堅持司法最終裁決原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分利用行政復(fù)議的優(yōu)勢來化解，但也要厘清國家機(jī)關(guān)責(zé)任和公務(wù)員責(zé)任的界限。

基金項目:本文系2014年度蘭州市社科規(guī)劃項目“蘭州市新區(qū)建設(shè)中涉法涉訴信訪問題行政救濟(jì)研究”(項目編號: 14—033E)的階段性成果。

作者簡介:楊紅，甘肅政法學(xué)院副教授。