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環(huán)境治理的監(jiān)督機(jī)制：以地方人大和政協(xié)為觀察視角

文／冉冉

摘要：地方環(huán)境政策執(zhí)行的偏差問(wèn)題一直困擾著中國(guó)的環(huán)境治理。對(duì)地方政府負(fù)有監(jiān)督職能的地方人大和政協(xié)，難以獨(dú)立自主地履行其監(jiān)督地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的職能，沒(méi)能成為地方公眾參與和監(jiān)督地方環(huán)境治理的有效制度渠道。地方人大和政協(xié)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方環(huán)境政策執(zhí)行的監(jiān)督，在地方環(huán)境治理中發(fā)揮更大作用，其根本原因在于它們無(wú)法為公眾參與地方環(huán)境治理提供有效的平臺(tái)、渠道和保障，違背了環(huán)境治理中多元主體、公眾參與的基本原則。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理；監(jiān)督機(jī)制；政策執(zhí)行偏差；地方人大和政協(xié)

一　導(dǎo)論： 誰(shuí)來(lái)監(jiān)督地方環(huán)境政策的執(zhí)行？

對(duì)政策執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，是一個(gè)完整的公共政策過(guò)程中必不可缺的環(huán)節(jié)。公共政策分析理論假設(shè)政策執(zhí)行者不是“天使”，因此，為了實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)政策從文本到結(jié)果的轉(zhuǎn)換，不但需要恰當(dāng)?shù)募?lì)，更需要強(qiáng)有力的監(jiān)督，兩者都需要精心的制度設(shè)計(jì)?？梢园驯O(jiān)督政策執(zhí)行的制度簡(jiǎn)單分為兩類，一類是政治系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督渠道，如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；另一類是政治系統(tǒng)外部的監(jiān)督渠道，如媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督。其中，政治系統(tǒng)內(nèi)部高質(zhì)量的監(jiān)督需要有效的公眾參與為其提供信息以及合法性支持。[1]例如，新公共管理運(yùn)動(dòng)中興起的責(zé)任政府建設(shè)和績(jī)效評(píng)估就是行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，但其核心是倡導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估中的公眾參與，體現(xiàn)政府對(duì)公眾的責(zé)任性。[2]

在討論中國(guó)日益嚴(yán)峻的環(huán)境治理問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)有的研究普遍強(qiáng)調(diào)地方政策執(zhí)行偏差是地方環(huán)境治理中面臨的核心障礙，從地方分權(quán)、官僚結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制、政策特征和國(guó)家—社會(huì)關(guān)系等眾多角度討論了造成這種障礙的原因。但是，很少文獻(xiàn)涉及到政治系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督。這些具體問(wèn)題包括，在中國(guó)地方環(huán)境政治的框架中，設(shè)計(jì)了哪些監(jiān)督地方政策執(zhí)行的機(jī)制？他們是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的？如何評(píng)價(jià)他們的監(jiān)督效果？

本文僅選取政治系統(tǒng)內(nèi)部的地方人民代表大會(huì)（簡(jiǎn)稱人大）和政治協(xié)商會(huì)議（簡(jiǎn)稱政協(xié)）的監(jiān)督為觀察視角，討論中國(guó)環(huán)境政治中的監(jiān)督機(jī)制及其對(duì)政策執(zhí)行偏差的影響。本文的研究一方面基于文獻(xiàn)分析，一方面基于筆者在新疆A市、福建B市、遼寧C市、江蘇D市進(jìn)行的田野調(diào)查（2007年到2012年），具體方法是參與式觀察和半結(jié)構(gòu)式深度訪談。

二　地方人大和政協(xié)的監(jiān)督職能

在中國(guó)的政治系統(tǒng)中，監(jiān)督政治權(quán)力和監(jiān)督政策執(zhí)行的制度、機(jī)制很大程度是重疊的。人大和政協(xié)應(yīng)該是目前政治系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督的核心制度安排之一。按照憲法的規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民，選舉和組織政府，決定政府領(lǐng)導(dǎo)人；政府必須對(duì)人大負(fù)責(zé)并定期報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督。因此，人大應(yīng)該是目前政治系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督體系中擁有最高權(quán)威的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對(duì)政府的監(jiān)督是一種權(quán)力監(jiān)督。2007年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》專門規(guī)定了人大監(jiān)督的形式、內(nèi)容和程序等。具體監(jiān)督內(nèi)容包括立法監(jiān)督、人事監(jiān)督、法律實(shí)施監(jiān)督、政府行為監(jiān)督等。和人大監(jiān)督權(quán)力的合法性來(lái)源有所不同，政協(xié)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但卻被賦予了“民主監(jiān)督”的職能。政協(xié)的監(jiān)督是一種共產(chǎn)黨與民主黨派之間的“民主監(jiān)督”。具體包括：國(guó)家憲法與法律的實(shí)施情況；黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的重要方針政策的執(zhí)行情況；國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的履行職能、遵紀(jì)守法、為政清廉情況等。[3]

但是，在中國(guó)環(huán)境政治中，地方人大和政協(xié)卻難以獨(dú)立自主地履行其監(jiān)督職能，它們對(duì)地方政府環(huán)境政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，仍然在很大程度上依靠于中央的意志和黨的領(lǐng)導(dǎo)，而不是地方環(huán)境治理中的公眾參與。

（一）依靠中央的“尚方寶劍”

隨著環(huán)境問(wèn)題的惡化和民眾擔(dān)憂的上升，環(huán)境議案和提案成為近幾年來(lái)全國(guó)和各地方“兩會(huì)”新聞報(bào)道的熱點(diǎn)。2014年“兩會(huì)”期間，人大代表提出的議案共468件，其中54件涉及環(huán)境問(wèn)題，交由環(huán)境資源委員會(huì)審議。政協(xié)委員共提案5875件，其中596件與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)。環(huán)保類議題大概占10%左右。但是這些議案和提案對(duì)監(jiān)督地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的效果還要打個(gè)問(wèn)號(hào)。有研究指出，人大工作主要是在每年一次的會(huì)議上完成，市縣級(jí)人大會(huì)議5天左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議2天。議案的審議需由全體代表經(jīng)過(guò)表決，一個(gè)代表提出的一項(xiàng)議案也必須在小組會(huì)議上討論才能成為正式草案，即使提出監(jiān)督議案，也難以進(jìn)入法律程序。[4]2006年，廈門市全國(guó)政協(xié)委員趙玉芬院士聯(lián)合其他幾名院士給廈門市領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)信反對(duì)PX項(xiàng)目在廈門建設(shè)，沒(méi)能影響政府的決策。2007年，趙玉芬聯(lián)合105名政協(xié)委員在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上提交了“關(guān)于廈門海滄PX項(xiàng)目遷址建議的提案”，仍然沒(méi)能影響政府的決策。最后，是廈門民眾的街頭抗?fàn)幐淖兞苏臎Q策，將PX項(xiàng)目遷址漳州。

按照規(guī)定，人大的監(jiān)督對(duì)象應(yīng)該是同級(jí)的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及下級(jí)人大及其常委會(huì)。政協(xié)的監(jiān)督對(duì)象籠統(tǒng)地規(guī)定為“國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員”?，F(xiàn)實(shí)中，地方人大和政協(xié)很難獨(dú)立實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)，需要依靠中央的意志來(lái)加強(qiáng)自身的監(jiān)督能力。地方人大、政協(xié)享有的監(jiān)督國(guó)家政策執(zhí)行情況的權(quán)力成為其履行監(jiān)督職能的主要權(quán)威來(lái)源，代表民意對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的制度性渠道不暢。人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的方式主要有：聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告；審查和批準(zhǔn)預(yù)算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，聽(tīng)取和審議審計(jì)工作報(bào)告；法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問(wèn)和質(zhì)詢；特定問(wèn)題調(diào)查；撤職案的審議和決定。政協(xié)民主監(jiān)督的形式包括：通過(guò)政協(xié)全國(guó)委員會(huì)和地方各級(jí)政協(xié)委員會(huì)的全體會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議，向中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院或地方各級(jí)黨委人大政府提出建議案；通過(guò)各級(jí)政協(xié)的各專門委員會(huì)提出建議或有關(guān)報(bào)告；通過(guò)政協(xié)委員的視察、提案、舉報(bào)或以其他形式提出批評(píng)和建議；參加中共中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方黨委、政府組織的調(diào)查和檢查活動(dòng)。

在這些監(jiān)督方式中，常用的方式是聽(tīng)取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查等“不痛不癢”的監(jiān)督手段。真正能夠體現(xiàn)民意代表的質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職、罷免等硬性、力度大、決定性的監(jiān)督手段用得很少，法律甚至沒(méi)有規(guī)定具體審查、撤銷程序如何啟動(dòng)。在筆者進(jìn)行田野調(diào)查的地方，從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題對(duì)政府部門進(jìn)行的質(zhì)詢、調(diào)查、撤職和罷免。新疆A市人大常委會(huì)工作人員表示，人大對(duì)政府的監(jiān)督應(yīng)該是“寓監(jiān)督于支持”之中。質(zhì)詢、調(diào)查等監(jiān)督手段屬于人大對(duì)政府的“亮劍”，決不能輕舉妄動(dòng)。特別是對(duì)于那些不習(xí)慣接受監(jiān)督的黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，這種行為屬于干擾政府正常工作的“挑刺”或“沒(méi)事找事”，難免會(huì)搞僵與政府的關(guān)系，會(huì)影響本地經(jīng)濟(jì)工作。即便是對(duì)于那些手持“尚方寶劍”的執(zhí)法監(jiān)督檢查，也很少對(duì)同級(jí)政府使用。對(duì)政府進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法檢查一般是上級(jí)人大常委會(huì)選取行政管轄范圍內(nèi)的下級(jí)政府部門進(jìn)行檢查，同級(jí)人大雖然也要參與其中，但主要是輔助陪同作用。執(zhí)法檢查一般都以對(duì)中央政府某項(xiàng)法律執(zhí)行情況進(jìn)行檢查為名目，議題根據(jù)中央工作重點(diǎn)的變化進(jìn)行安排，一般不會(huì)提出實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督批評(píng)意見(jiàn)。

地方人大、政協(xié)自身監(jiān)督環(huán)境政策的渠道缺失，不得不通過(guò)依靠中央的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)一些監(jiān)督職能。由此引發(fā)的一個(gè)悖論是，人大和政協(xié)究竟是代表本地民眾來(lái)監(jiān)督政府還是代表中央來(lái)監(jiān)督地方政府環(huán)境政策執(zhí)行？理論上說(shuō)，其權(quán)力合法性應(yīng)該自下而上地來(lái)自于對(duì)本地民意的代表，但事實(shí)上，卻要在很大程度上自上而下地執(zhí)行上級(jí)意志來(lái)監(jiān)督地方。何俊志認(rèn)為，1949年以來(lái)的憲法和組織法都是中央層面不斷強(qiáng)化地方人大保證上級(jí)政策的遵守和執(zhí)行。地方人大既是中央政策的執(zhí)行保證機(jī)關(guān)，又是地方的最高決策機(jī)關(guān)；地方人大作為地方最高決策機(jī)關(guān)的地位，也在很大程度上來(lái)自于它作為中央政策的首要保證機(jī)關(guān)的地位。[5]

一些研究從選舉民主、協(xié)商民主理論入手，呼吁加強(qiáng)人大、政協(xié)“代表”民意做決策的功能，并認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)性保障。蔡定劍指出：“由于人民代表大會(huì)決定權(quán)基本沒(méi)有得到行使，地方人民代表大會(huì)更多地進(jìn)行了一些監(jiān)督工作的探索。所以，在人們的眼中，人民代表大會(huì)越來(lái)越變成了一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)。各級(jí)人民代表大會(huì)也是這樣定位自己，這是對(duì)人民代表大會(huì)職權(quán)的誤解。”[6]筆者的田野研究也有類似的發(fā)現(xiàn)。比較而言，福建B市人大在地方環(huán)境治理中的作用更加活躍，很大程度上因?yàn)槠湎碛幸话愠鞘胁痪邆涞牡胤搅⒎?quán)，從上世紀(jì)90年代開(kāi)始就制定了一系列地方法律法規(guī)應(yīng)對(duì)本地的環(huán)境問(wèn)題。該市人大工作人員在訪談中強(qiáng)調(diào)：“能夠用好地方立法權(quán)這個(gè)平臺(tái)已經(jīng)很難，很多監(jiān)督政府的方式?jīng)]有可操作性?！?/p>

（二） 依靠強(qiáng)勢(shì)的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”

黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任已經(jīng)成為地方政治中的一個(gè)普遍現(xiàn)象。這種安排被認(rèn)為是一個(gè)“雙贏”的結(jié)果：既有利于提高人大的地位，又有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。但有學(xué)者指出，這種模式最大的弊端是損害了人大的獨(dú)立性，違背了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的權(quán)力分立與制衡原則。現(xiàn)實(shí)中，很難處理好書(shū)記和人大主任兩個(gè)角色的沖突，可能出現(xiàn)書(shū)記對(duì)人大的絕對(duì)控制，造成新的黨政不分和以黨代政。此外，書(shū)記兼任人大主任可能反而降低了人大的工作效率?！皶?shū)記由于要抓一個(gè)地方的全面工作，要管大事、做決策，有時(shí)根本無(wú)法抽身去兼顧人大的工作。”[7]

人大、政協(xié)能否依靠強(qiáng)勢(shì)的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的職能？不可否認(rèn)，在某些地方、某個(gè)領(lǐng)域或者某個(gè)時(shí)間段內(nèi)，黨委書(shū)記對(duì)人大的支持力度確實(shí)能夠成為人大監(jiān)督政府工作的推動(dòng)器。但這完全取決于黨委書(shū)記的個(gè)人偏好，沒(méi)有制度性、程序性的安排，既無(wú)確定性也無(wú)法預(yù)期。事實(shí)上，黨委書(shū)記兼任人大主任確實(shí)可能導(dǎo)致書(shū)記過(guò)分集權(quán)，出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”的現(xiàn)象。

具體到對(duì)地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的監(jiān)督，地方黨委，特別是一把手本應(yīng)是被監(jiān)督的對(duì)象，但卻成為了監(jiān)督者，從而造成監(jiān)督的盲區(qū)。黨委書(shū)記實(shí)際上是地方環(huán)境政策執(zhí)行中的威權(quán)式角色，從目標(biāo)和戰(zhàn)略設(shè)定、政策議程設(shè)置、人事安排和沖突調(diào)節(jié)四個(gè)方面實(shí)質(zhì)上主導(dǎo)著本地環(huán)境政策的執(zhí)行。但地方人大和政協(xié)對(duì)其監(jiān)督幾乎處于空白狀態(tài)。人大的監(jiān)督僅限“一府兩院”，根本無(wú)法觸及黨的系統(tǒng)。理論上，政協(xié)的監(jiān)督是一種共產(chǎn)黨與民主黨派之間的“民主監(jiān)督”。但實(shí)際上，政協(xié)更多地將自身定位為合作者而不是挑戰(zhàn)者，它們更多地是協(xié)助執(zhí)政黨開(kāi)展工作，而很少進(jìn)行監(jiān)督。

陳家剛在研究協(xié)商民主與政治協(xié)商的關(guān)系時(shí)指出，協(xié)商民主是一個(gè)包容、多元、平等的對(duì)話過(guò)程，前提是保障協(xié)商參與者的平等地位和權(quán)力。目前，急需加強(qiáng)政協(xié)與黨委和政府的平等地位。[8]有學(xué)者在談如何加強(qiáng)政協(xié)的監(jiān)督能力時(shí)建議：政協(xié)的監(jiān)督應(yīng)該“注意分寸、掌握火候、 適可而止、過(guò)猶不及；不隨心所欲；不站對(duì)立面，不借題發(fā)揮，不操之過(guò)急，力求做到‘幫忙而不添亂’”。[9]這種說(shuō)法凸顯了政協(xié)監(jiān)督的尷尬境地。

三　地方人大和政協(xié)中的環(huán)保力量

何俊志研究發(fā)現(xiàn)，十一屆全國(guó)人大代表中，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員占50%以上，企業(yè)管理者占28%左右，公民社會(huì)組織的代表非常少。對(duì)大多數(shù)代表和委員而言，人大代表和政協(xié)委員的身份只是作為一種榮譽(yù)和政治資本，而不是代表本地選民參與政治的橋梁。人大代表多數(shù)都是政府機(jī)關(guān)工作人員，難以實(shí)行自我監(jiān)督。[10]自1994年梁從誡成立中國(guó)第一個(gè)民間環(huán)保組織“自然之友”以來(lái)，環(huán)保組織在中國(guó)很快得到發(fā)展。到2012年，全國(guó)各種類型的民間環(huán)保組織已經(jīng)達(dá)到8000多個(gè)。但是，這些環(huán)保組織的成員難以進(jìn)入地方人大和政協(xié)的正式組織結(jié)構(gòu)中。在地方人大代表和政協(xié)委員的組成結(jié)構(gòu)中，真正來(lái)自環(huán)保組織、代表民間環(huán)保的力量極為微弱。地方人大和政協(xié)也無(wú)法為普通民眾參與地方環(huán)境治理提供制度性渠道。筆者做田野調(diào)查的城市，目前為止還沒(méi)有來(lái)自民間草根環(huán)保組織的人士成為地方人大代表或政協(xié)委員的案例。從全國(guó)層面上來(lái)看，地方人大和政協(xié)中代表民間環(huán)保聲音的也很微弱。我們可以從以下三個(gè)媒體報(bào)道的典型案例透視人大和政協(xié)中環(huán)保組織代表的狀況。

中國(guó)民間環(huán)保先驅(qū)梁從誡曾是四屆全國(guó)政協(xié)委員。梁先生在創(chuàng)辦“自然之友”之前就是全國(guó)政協(xié)委員。他獨(dú)特的家庭背景、個(gè)人魅力和政協(xié)委員身份，顯然都有助于推動(dòng)梁先生對(duì)中國(guó)社會(huì)的“綠色啟蒙”工作。1996年，他曾在政協(xié)八屆四次會(huì)議上做了《大聲疾呼，加強(qiáng)環(huán)?！返膱?bào)告，這是政協(xié)首次以環(huán)保為主題的發(fā)言。他還多次在政協(xié)會(huì)議上提出了三江源保護(hù)、首鋼搬遷、環(huán)保公益訴訟等提案。以上這些努力表明梁先生已經(jīng)把一個(gè)全國(guó)政協(xié)委員在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)能夠發(fā)揮的監(jiān)督作用最大化了。在制度空間有限的情況下，更多監(jiān)督職能的發(fā)揮不得不通過(guò)一些非制度化、不確定性的方式，如全國(guó)政協(xié)委員這個(gè)頭銜給他帶來(lái)的個(gè)人影響力和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。值得注意的是，梁先生在幫助云南某縣爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼保護(hù)滇金絲猴時(shí)表示“北京的我們是你們的支持”。[11]從這點(diǎn)可以看出，政協(xié)委員對(duì)地方監(jiān)督的前提條件仍然需要通過(guò)不斷強(qiáng)化其“北京”（上級(jí)）身份和中央意志，而非本地民眾的聲音和力量。這對(duì)于地方層面的人大代表、政協(xié)委員，特別是那些民間草根環(huán)保人士來(lái)說(shuō)是不可能實(shí)現(xiàn)的。

被譽(yù)為“滇池衛(wèi)士”的張正祥曾經(jīng)是云南省西山區(qū)碧雞鎮(zhèn)人大代表。他認(rèn)為，搞環(huán)保“要敢和官斗，敢和老板斗，沒(méi)這兩個(gè)膽量你搞不了”。在接受采訪時(shí)說(shuō)，他承認(rèn)向地方人大反映情況沒(méi)用，找媒體最有效。張?jiān)葡橐驗(yàn)榄h(huán)保行動(dòng)和抗?fàn)幨チ随?zhèn)人大代表的身份和“滇池環(huán)保巡查監(jiān)督員”的頭銜，因?yàn)樵谝恍┑胤焦賳T眼中，他成了妨礙地方經(jīng)濟(jì)的“滇池瘋子”。[12]可見(jiàn)，在地方人大和政協(xié)中，草根環(huán)保力量無(wú)法和主導(dǎo)性利益集團(tuán)進(jìn)行抗衡，其生存現(xiàn)狀堪憂。

陳飛是十一屆全國(guó)人大代表，浙江省永嘉縣綠色環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。他幾次提著“菜籃子” 參加人大會(huì)議，給人大代表發(fā)“菜籃子”，宣傳不用塑料袋的“環(huán)保”理念，被媒體稱為“菜籃子代表”。但他在人大提案在楠溪江建南岸水庫(kù)，遭到了溫州本地民眾在網(wǎng)絡(luò)上的炮轟，認(rèn)為人大代表陳飛是“偽環(huán)?！保龅奶岚?“已經(jīng)脫離人民太遠(yuǎn)”。[13]這樣看來(lái)，盡管一些人大代表和政協(xié)委員自稱代表“環(huán)?！甭曇簦诼穆氝^(guò)程中的具體行為無(wú)法取得地方民眾的認(rèn)可，讓地方民眾產(chǎn)生“被代表”的感覺(jué)，可能會(huì)進(jìn)一步降低地方民眾對(duì)人大、政協(xié)的信任度。

四　結(jié)論與討論：為何不依靠地方民眾？

地方環(huán)境政策執(zhí)行的偏差問(wèn)題一直困擾著中國(guó)的環(huán)境治理。本文以地方人大和政協(xié)為觀察切入點(diǎn)，討論了中國(guó)環(huán)境政治中的監(jiān)督機(jī)制及其對(duì)政策執(zhí)行偏差的影響。主要研究發(fā)現(xiàn)是：地方人大和政協(xié)難以獨(dú)立自主履行其監(jiān)督地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的職能，很大程度上需要依賴于中央和黨的“授權(quán)”去擴(kuò)展制度空間，這造成了黨政權(quán)力自我監(jiān)督的悖論。地方人大和政協(xié)中代表環(huán)保的聲音極為弱勢(shì)，沒(méi)能成為地方公眾參與和監(jiān)督地方環(huán)境治理的有效制度渠道；相反，主要成為了中央和黨的意志的代表，過(guò)度依賴于中央和黨的授權(quán)和支持，地方人大和政協(xié)失去了代表民意進(jìn)行決定和監(jiān)督的獨(dú)立性，監(jiān)督能力難以不斷提升。

楊雪冬倡導(dǎo)以治理的范式來(lái)討論人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督只是整個(gè)治理過(guò)程中的一個(gè)組成部分。[14]這提示我們，在討論如何加強(qiáng)地方人大和政協(xié)對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)時(shí)，也有必要從治理的范式進(jìn)行思考。環(huán)境治理是一個(gè)典型體現(xiàn)了治理要素的政策領(lǐng)域，良好的環(huán)境治理需要具備多元主體、開(kāi)放、公眾參與、合作等特征，這也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。[15]公民個(gè)人距離“環(huán)境”最近，對(duì)環(huán)境的了解和需求最為敏感、直接和快速，能夠?qū)Νh(huán)境的治理提供關(guān)鍵信息和幫助。地方人大和政協(xié)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方環(huán)境政策執(zhí)行的監(jiān)督，在地方環(huán)境治理中發(fā)揮更大作用，其根本原因還在于他們無(wú)法為公眾參與地方環(huán)境治理提供有效的平臺(tái)、渠道和保障。地方人大和政協(xié)的權(quán)力合法性本應(yīng)來(lái)自民眾的授權(quán)和代表，應(yīng)該代表民眾獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)；過(guò)多地依賴中央和黨的授權(quán)，可能阻礙了距離生態(tài)環(huán)境最近的公眾參與到環(huán)境治理中來(lái)。因此，加強(qiáng)地方人大和政協(xié)的監(jiān)督權(quán)力，扭轉(zhuǎn)地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的偏差，需要加強(qiáng)民間環(huán)保力量在地方人大和政協(xié)的代表性，為地方公眾參與環(huán)境治理提供有效的渠道。

注釋：

[1]李景鵬：《關(guān)于行政權(quán)力的自律與他律》，《新視野》2002年第1期。

[2]陳雪蓮：《地方政府績(jī)效評(píng)估改革的突破與局限——以杭州市“綜合考評(píng)制”為個(gè)案》，《理論與改革》2010年第1期。

[3]周淑真：《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的制度精神與價(jià)值》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期。

[4]林伯海：《人民代表大會(huì)監(jiān)督制度的分析與建構(gòu)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年。

[5]何俊志：《中國(guó)地方人大的雙重性質(zhì)與發(fā)展邏輯》，《嶺南學(xué)刊》2007年第3期。

[6]蔡定劍：《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，《政法論壇：中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第6期。

[7]張書(shū)林：《地方黨委書(shū)記與人大主任應(yīng)兼職還是分設(shè)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第6期。

[8]陳家剛：《中國(guó)協(xié)商民主的比較優(yōu)勢(shì)》，《新視野》2014年第1期。

[9]王潤(rùn)秋：《政協(xié)監(jiān)督是民主監(jiān)督的重要形式》，《理論導(dǎo)刊》2008年第12期。

[10]何俊志：《誰(shuí)代表與代表誰(shuí)？十一屆全國(guó)人大代表的構(gòu)成分析》，《中國(guó)治理評(píng)論》2013年第2期。

[11]《梁從誡的十年和“自然之友”的十年》，《南方周末》2004年6月10日。

[12]《張正祥：滇池守衛(wèi)者》，《南方周末》2010年6月13日。

[13]參見(jiàn)溫州本地BBS論壇文章：《與永嘉籍全國(guó)人大代表、環(huán)保人士陳飛先生聊聊楠溪江上建造南案水庫(kù)的問(wèn)題》，2014年10月15日，http://bbs.703804.com/thread-14389500-1-1.htm.

[14]楊雪冬：《地方人大監(jiān)督權(quán)的三種研究范式》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第2期。

[15]參見(jiàn)俞可平：《論國(guó)家治理能力現(xiàn)代化》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。

責(zé)任編輯余茜

作者簡(jiǎn)介：冉冉，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院講師，政治學(xué)博士，北京市，100872。

基金項(xiàng)目：教育部留學(xué)歸國(guó)人員科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“地方政府在生態(tài)文明建構(gòu)中的角色：中國(guó)、德國(guó)和美國(guó)的比較視角”(2013010022)

文章編號(hào)：1006-0138(2015)03-0073-05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D035