吳凡

國(guó)際性區(qū)域合作中的政府行為研究
——以中國(guó)—東盟為例

吳凡

全球化背景下，日益增加的國(guó)際區(qū)域合作對(duì)政府行為理論研究提出了新要求。我們?cè)谕菩腥蚬餐袌?chǎng)構(gòu)建的同時(shí)，重新審視了政府行為的作用，政府行為在國(guó)際性區(qū)域合作中的研究成為熱點(diǎn)，國(guó)際性區(qū)域合作中政治因素也從“地下”上升到“地表”。文章從中國(guó)-東盟國(guó)際性區(qū)域合作的國(guó)際背景出發(fā)，對(duì)國(guó)際區(qū)域合作中最具代表的歐洲聯(lián)盟和北美自由貿(mào)易區(qū)的政府行為特點(diǎn)進(jìn)行研究，在借鑒歐盟和北美自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，提出完善政府間合作機(jī)制的對(duì)策建議，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)-東盟國(guó)際性區(qū)域合作的有效治理。

國(guó)際性區(qū)域合作；政府行為；合作機(jī)制；中國(guó)-東盟

近年來(lái)，全球性公共問(wèn)題頻發(fā)，國(guó)際性區(qū)域合作頻繁，跨國(guó)治理與合作已成為各國(guó)政府尋求發(fā)展的共同選擇和必然趨勢(shì)。跨國(guó)治理與合作離不開政府的推動(dòng)，政府行為對(duì)國(guó)際性區(qū)域合作的影響力增大，國(guó)際性區(qū)域合作中的政府行為研究現(xiàn)實(shí)意義凸顯。20世紀(jì)90年代初，中國(guó)與東盟開始建立區(qū)域合作，多年來(lái)，良好的區(qū)域合作不僅讓彼此分享到經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化帶來(lái)的紅利，也促進(jìn)了中國(guó)與東盟國(guó)家雙方貿(mào)易總額的極大增長(zhǎng)，給合作參與者提供了更多的發(fā)展契機(jī)。中國(guó)與東盟建立合作機(jī)制17年來(lái)，既取得了豐碩成果，同時(shí)也面臨許多困境和障礙，為了解決這些困境和障礙，本文嘗試借鑒歐盟和北美自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，完善中國(guó)-東盟政府間合作機(jī)制，以推動(dòng)中國(guó)與東盟國(guó)家的發(fā)展合作。

一、中國(guó)-東盟區(qū)域合作的理論基礎(chǔ)

（一）“發(fā)展極”與“回波效應(yīng)”

1955年，法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦·佩魯（F. Perroux）提出了“發(fā)展極”（Poles of Development）理論[1](P18)。該理論強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域不平衡性，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展在時(shí)間和空間上都不是均衡分布的，不同部門、行業(yè)和地區(qū)的發(fā)展速度是存在差異的，發(fā)展迅速的行業(yè)還會(huì)集中在一定的區(qū)域以較快的速度優(yōu)先得到發(fā)展，形成“發(fā)展極”，并帶動(dòng)相鄰地區(qū)的共同發(fā)展。通過(guò)“發(fā)展極”帶動(dòng)相鄰地區(qū)的共同發(fā)展，將成為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的重要工具。建立“發(fā)展極”有兩條途徑：一是由市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)，自動(dòng)產(chǎn)生“發(fā)展極”；二是由政府通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和重點(diǎn)投資主動(dòng)建成“發(fā)展極”。1974年,諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者——瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾(G.Myrdal)和赫爾希曼（A.Hirschman）提出了“回波效應(yīng)”(Back Wash Effect)，對(duì)“發(fā)展極”理論進(jìn)行了完善[2](P2)?！盎夭ㄐ?yīng)”認(rèn)為市場(chǎng)的放任會(huì)加劇地區(qū)間的不平衡，需要用政府行為進(jìn)行干預(yù)來(lái)縮小差距。

（二）凱恩斯主義與府際關(guān)系

凱恩斯主義(Keynesian)是基于彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的缺陷而出現(xiàn)的，它強(qiáng)調(diào)僅依靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用不足以使有效需求提高到充分就業(yè)的水平，市場(chǎng)機(jī)制的缺陷可以由政府來(lái)加以彌補(bǔ)。在多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)遭遇中，人們重新審視了凱恩斯的思想，嘗試用凱恩斯政府干預(yù)理論來(lái)研究區(qū)域合作問(wèn)題，倡導(dǎo)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中進(jìn)行政府干預(yù)。針對(duì)國(guó)家間的區(qū)域合作，更多學(xué)者的關(guān)注熱點(diǎn)開始從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治等領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，人們重新從“市場(chǎng)”回歸“政府”。20世紀(jì)30年代以來(lái)，凱恩斯政府干預(yù)理論在實(shí)踐中進(jìn)行了嘗試并取得了成功[3](P33)。凱恩斯為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)提供了一個(gè)很好的理論依據(jù)——需求不足，市場(chǎng)失靈，解決辦法就是政府介入市場(chǎng)，增加需求，從而使經(jīng)濟(jì)從蕭條中走出來(lái)。

楊宏山認(rèn)為府際關(guān)系（Inter Governmental Relations，簡(jiǎn)稱“IGR”）指不同層級(jí)政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。府際關(guān)系不僅指涉及國(guó)內(nèi)政府間的關(guān)系，而且包括主權(quán)國(guó)家政府間的關(guān)系[4](P2)。華曉紅等人認(rèn)為，盡管經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展對(duì)國(guó)家主權(quán)有侵蝕，但同時(shí)維護(hù)主權(quán)和強(qiáng)化主權(quán)的意識(shí)也在加強(qiáng)[5](P79)。盧光盛認(rèn)為東盟是政府間主義的產(chǎn)物，國(guó)家政府行為在中國(guó)和東盟的經(jīng)濟(jì)合作中有主導(dǎo)作用[6](P167)。

二、歐盟與北美自貿(mào)區(qū)國(guó)際區(qū)域合作借鑒

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)蔓延全球，歐洲在戰(zhàn)后率先建立了歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，成功地進(jìn)行了跨境區(qū)域合作嘗試，開創(chuàng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作一體化的先河。在眾多國(guó)際性區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)中，歐洲聯(lián)盟和北美自由貿(mào)易區(qū)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響最大，也最具代表，它們?cè)谝惑w化程度和區(qū)域合作機(jī)制方面有許多可借鑒之處。

（一）歐洲聯(lián)盟

歐洲聯(lián)盟（European Union，簡(jiǎn)稱“EU”），簡(jiǎn)稱歐盟，是發(fā)達(dá)國(guó)家為主建立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，統(tǒng)一貨幣為歐元，歐洲理事會(huì)是歐盟最高決策機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在比利時(shí)首都布魯塞爾[7](P32)。1967年，由歐洲煤鋼共同體、歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體合并，成立歐洲共同體（簡(jiǎn)稱歐共體）。1993年，歐共體正式易名為歐洲聯(lián)盟。至2013年，歐盟經(jīng)歷了7次擴(kuò)大，成為一個(gè)涵蓋28個(gè)國(guó)家、當(dāng)今世界上經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、一體化程度最高、世界經(jīng)濟(jì)影響力最大的國(guó)家聯(lián)合體。從政府治理視角看，歐盟作為成功的跨境區(qū)域合作組織有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是歐盟組織依賴成員國(guó)政府支持。盡管歐盟具有較強(qiáng)的排他性和封閉性[5](P52)，擁有超越國(guó)家主權(quán)的權(quán)力，但在實(shí)際運(yùn)作中還需要各成員國(guó)政府的支持，區(qū)域合作治理中，經(jīng)濟(jì)只是手段，政府間的政治意圖暗涌，各國(guó)政府的主導(dǎo)性依然存在。二是歐盟合作機(jī)制的獨(dú)立性。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作高效運(yùn)作，歐盟委員會(huì)在履行職責(zé)時(shí)，不會(huì)接受來(lái)自任何成員國(guó)政府或其他機(jī)構(gòu)的指示，能在實(shí)際運(yùn)作中完全獨(dú)立決定相關(guān)事務(wù)，不受成員國(guó)干涉。三是歐盟對(duì)成員國(guó)政府決策具有影響力。歐盟各成員國(guó)對(duì)部分國(guó)家職能的讓渡，給歐盟成員國(guó)政府決策帶來(lái)了一定的限制。四是核心國(guó)家在歐盟中主導(dǎo)力明顯。德法兩國(guó)作為歐盟一體化的核心成員國(guó)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的支持換回了相應(yīng)的政治話語(yǔ)權(quán)，在歐盟中具有一定的影響力。當(dāng)然，德法等國(guó)也不會(huì)擁有超越他國(guó)的權(quán)利，歐盟的有效多數(shù)表決機(jī)制能保障各成員國(guó)處于相對(duì)平等的決策地位。

（二）北美自由貿(mào)易區(qū)

北美自由貿(mào)易區(qū)（North American Free Trade Area，簡(jiǎn)稱“NAFTA”）是由美國(guó)、加拿大和墨西哥三國(guó)組成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織[8](P156)。1988年1月，美加自由貿(mào)易區(qū)成立，1992年，墨西哥加入，1994年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》生效，標(biāo)志著北美自由貿(mào)易區(qū)的建立。北美自由貿(mào)易區(qū)作為發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家建立的區(qū)域合作組織，給美國(guó)、加拿大、墨西哥三國(guó)帶來(lái)巨大的變化，經(jīng)濟(jì)上獲得顯著的成功。從政府治理視角看，北美自由貿(mào)易區(qū)合作機(jī)制運(yùn)作具有四個(gè)特點(diǎn)：一是各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡給成員國(guó)的政府治理帶來(lái)挑戰(zhàn)?？缇硡^(qū)域合作中開放的經(jīng)濟(jì)政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也加大成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的差距，這種差距增加了政府治理難度。二是北美自由貿(mào)易區(qū)三個(gè)成員國(guó)獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)紅利。跨境區(qū)域合作促進(jìn)各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，對(duì)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響，取得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。三是區(qū)域合作機(jī)制中經(jīng)濟(jì)訴求明顯。北美自由貿(mào)易區(qū)的區(qū)域合作主要集中在經(jīng)濟(jì)方面，各成員國(guó)按照《北美自由貿(mào)易協(xié)定》展開合作，極少涉及成員國(guó)政府主權(quán)的讓渡，政治訴求弱。四是核心國(guó)家的推動(dòng)力顯著。北美自貿(mào)區(qū)內(nèi)三國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，美國(guó)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，呈現(xiàn)以美國(guó)為中心，加拿大、墨西哥從屬的特征。

三、中國(guó)—東盟區(qū)域合作中政府行為現(xiàn)狀

（一）中國(guó)—東盟國(guó)際區(qū)域合作現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國(guó)與周邊國(guó)家正積極展開各種形式和層次的區(qū)域合作，跨境區(qū)域合作成為國(guó)際協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要方式之一，這些國(guó)際性區(qū)域合作很大程度上都基于地理位置臨近的需要，中國(guó)-東盟合作機(jī)制建立亦是如此，它是我國(guó)周邊外交的延續(xù)。

1.中國(guó)與東盟十國(guó)良好的外交基礎(chǔ)。中國(guó)與東盟大部分國(guó)家都接壤，一直以來(lái)都非常重視與東盟十國(guó)建立良好的外交關(guān)系。截至2014年，越南在華留學(xué)生1.3萬(wàn)余人，在全球排第七位，中國(guó)和越南兩國(guó)間每周往返航班達(dá)124班次，雙邊貿(mào)易額自1991年以來(lái)增長(zhǎng)了2017倍，中國(guó)已經(jīng)連續(xù)十一年成為越南的最大貿(mào)易伙伴[9]。中國(guó)與泰國(guó)貿(mào)易總額為697.02億美元，是2001年的10倍[10](P205)。截至2013年，中國(guó)累計(jì)對(duì)柬埔寨投資超過(guò)96億美元[10](P222)。中國(guó)與印尼的國(guó)際關(guān)系也在幾經(jīng)曲折后恢復(fù)平穩(wěn)，成為印尼第二大貿(mào)易伙伴，2012年雙邊貿(mào)易額達(dá)662.2億美元[10](P240)。隨著中國(guó)和東盟國(guó)家雙邊合作進(jìn)一步增強(qiáng)，蘊(yùn)含潛力不斷釋放，經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)了中國(guó)和東盟國(guó)家政治的穩(wěn)定發(fā)展，加深了國(guó)際關(guān)系的融合，進(jìn)入中國(guó)與東盟國(guó)家國(guó)際關(guān)系最穩(wěn)定時(shí)期[11](P96)。

2.中國(guó)—東盟合作機(jī)制取得豐碩成果。中國(guó)—東盟在政治領(lǐng)域發(fā)展迅速，雙方首腦會(huì)見(jiàn)呈制度化、常態(tài)化和長(zhǎng)期化趨勢(shì)。2003年以來(lái)，每年都會(huì)定期舉行中國(guó)—東盟峰會(huì)和政府首腦會(huì)議，有效促進(jìn)了雙方的政策溝通、政治互信與友誼。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)作為中國(guó)東盟合作機(jī)制的核心組成部分，推動(dòng)了雙方經(jīng)濟(jì)關(guān)系跨越式發(fā)展。中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)現(xiàn)擁有19億人口，超過(guò)11萬(wàn)億美元GDP、6萬(wàn)億美元外貿(mào)總額和4萬(wàn)多億美元外匯儲(chǔ)備，成為發(fā)展中國(guó)家最大的自貿(mào)區(qū)，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的地位[10](P316)。2013年，中國(guó)與東盟貿(mào)易額超過(guò)4436億美元。中國(guó)連續(xù)四年成為東盟第一大貿(mào)易伙伴和第二大出口目的地，東盟則是中國(guó)第三大貿(mào)易伙伴和第四大出口目的地[12]。在戰(zhàn)略安全領(lǐng)域，中國(guó)與東盟多個(gè)國(guó)家存在領(lǐng)土問(wèn)題，為了維護(hù)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定，在政府的倡導(dǎo)下，簽訂了《南海各方行為宣言》和《中國(guó)東盟爭(zhēng)端解決機(jī)制協(xié)議》，加強(qiáng)了中國(guó)與東盟國(guó)家溝通和協(xié)調(diào)合作，謀求集體安全和共同安全。在旅游和文化交流領(lǐng)域，中國(guó)已經(jīng)成為東盟第二大游客來(lái)源國(guó)，僅2012年，中國(guó)赴東盟國(guó)家游客達(dá)969萬(wàn)人次，東盟國(guó)家來(lái)華游客達(dá)589萬(wàn)人次，雙方互派留學(xué)生人數(shù)超過(guò)18萬(wàn)人，中國(guó)在東盟國(guó)家已設(shè)立40多家孔子學(xué)院，并在泰國(guó)建立了中國(guó)文化中心[13]。

3.中國(guó)—東盟合作機(jī)制呈現(xiàn)多樣化發(fā)展。中國(guó)—東盟合作機(jī)制建立以來(lái)，合作機(jī)制發(fā)展的多樣化特征明顯。首先，企業(yè)和民間經(jīng)濟(jì)力量的融入。隨著中國(guó)—東盟區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深入發(fā)展，中國(guó)與東盟國(guó)家區(qū)域合作的參與者不僅局限于中央政府，還包括地方政府、企業(yè)、民間組織和個(gè)人，這種融入極大促進(jìn)了中國(guó)與東盟邊境貿(mào)易的發(fā)展，也更好地推進(jìn)了中國(guó)東盟的區(qū)域合作。在廣西邊貿(mào)發(fā)展優(yōu)惠政策的影響下，其邊貿(mào)企業(yè)獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，私營(yíng)企業(yè)成為邊境貿(mào)易的主力軍,民間交流與合作需求強(qiáng)烈，廣西邊境小額貿(mào)易在中國(guó)對(duì)東盟貿(mào)易中表現(xiàn)得最為活躍。其次，中國(guó)—東盟合作機(jī)制重視對(duì)主權(quán)的尊重[6](P167)。平等互利，是中國(guó)與東盟合作機(jī)制發(fā)展的重要前提，中國(guó)與東盟關(guān)系日益深化，關(guān)鍵在于雙方政治上相互尊重，堅(jiān)持平等相待，互不干涉內(nèi)政，相互尊重各自選擇的發(fā)展道路。中國(guó)支持東盟在東亞合作進(jìn)程中的主導(dǎo)作用，并加強(qiáng)中國(guó)政府對(duì)中國(guó)—東盟協(xié)定的履行，這些都為中國(guó)-東盟良好的合作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）中國(guó)—東盟區(qū)域合作中存在的問(wèn)題

中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)成立時(shí)間較短，在常設(shè)機(jī)構(gòu)和組織架構(gòu)等諸多方面仍存在不完善之處。中國(guó)—東盟的區(qū)域發(fā)展也受到許多因素的影響，既有歷史遺留問(wèn)題，也有新問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是中國(guó)與東盟的區(qū)域合作成功既帶來(lái)了共贏，也帶來(lái)了問(wèn)題。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與大部分東盟國(guó)家相似度高，均以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，這使得中國(guó)與東盟國(guó)家在合作中導(dǎo)致了合作框架內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)，互補(bǔ)性弱[11](P251)。二是政治因素對(duì)中國(guó)-東盟區(qū)域合作影響大[14](P61)。中國(guó)與部分東盟國(guó)家存在領(lǐng)土爭(zhēng)端，這是一個(gè)非常敏感的話題，這些因素會(huì)讓中國(guó)與東盟關(guān)系變得非常脆弱，足見(jiàn)政治因素對(duì)國(guó)際性區(qū)域合作中的政府行為影響很大。這給中國(guó)與東盟國(guó)家政府治理提出了新的要求。三是中國(guó)—東盟區(qū)域合作中的主權(quán)困惑[15](P10)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展要求各成員國(guó)讓渡部分國(guó)家職能，建立超國(guó)家組織。但由于中國(guó)與東盟各國(guó)都有過(guò)被殖民的歷史，對(duì)國(guó)家主權(quán)高度重視，較難對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展要求的主權(quán)讓渡作出回應(yīng)。四是中國(guó)—東盟政府管理理念離全球經(jīng)濟(jì)一體化要求還有差距[15](P9)。中國(guó)—東盟是發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際組織，這有別于成員國(guó)以發(fā)達(dá)國(guó)家為主的歐盟和由發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家組成的北美自由貿(mào)易區(qū)。在區(qū)域合作的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，國(guó)家首腦的個(gè)人意志對(duì)合作影響力依然明顯，常設(shè)性約束機(jī)制和強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)尚未到位，這會(huì)導(dǎo)致各國(guó)政府行動(dòng)的隨意性，延緩區(qū)域合作進(jìn)程。五是政府在中國(guó)—東盟合作中的主導(dǎo)作用顯著。中國(guó)—東盟發(fā)展的實(shí)踐證明，政府行為對(duì)推動(dòng)國(guó)際性區(qū)域合作起到重要作用。在合作實(shí)踐中，中國(guó)與東盟各國(guó)都非常重視政府的作用，政府憑借自身的行政權(quán)力直接推動(dòng)合作的進(jìn)程，這是中國(guó)—東盟區(qū)域合作有別于歐盟和北美自貿(mào)區(qū)最顯著的特點(diǎn)。2002年的東盟自由貿(mào)易區(qū)構(gòu)建戰(zhàn)略，其決定本身也是一種政府行為，中國(guó)和東盟簽訂的原產(chǎn)地規(guī)則、貨物貿(mào)易協(xié)定等貿(mào)易規(guī)則，都是在政府推動(dòng)下進(jìn)行的。六是中國(guó)—東盟區(qū)域合作特殊性。中國(guó)與東盟是一個(gè)主權(quán)國(guó)家與一個(gè)國(guó)家集團(tuán)建立雙邊區(qū)域合作，其合作方式是由東盟各國(guó)經(jīng)過(guò)內(nèi)部的協(xié)商一致，然后由東盟根據(jù)協(xié)商結(jié)果再與中國(guó)達(dá)成合作協(xié)議。雙方合作會(huì)更多從國(guó)家戰(zhàn)略出發(fā)，希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的合作推動(dòng)政治上的互相信任，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造更多發(fā)展機(jī)遇，以提高自己的國(guó)家實(shí)力和國(guó)際影響力。

四、完善中國(guó)-東盟區(qū)域合作中政府行為的啟示

國(guó)際性區(qū)域合作離不開政府行為的推動(dòng)，政府既要推進(jìn)區(qū)域合作，加大經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展，又要維護(hù)主權(quán)，保護(hù)應(yīng)有的政治訴求，國(guó)際性區(qū)域合作中的政治因素逐漸引起更多的關(guān)注，區(qū)域合作中的政治因素由“地下”上升到“地表”。作為西方國(guó)際關(guān)系最寶貴的政治經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)結(jié)盟建立國(guó)際合作、謀求共同發(fā)展已經(jīng)成為各國(guó)政府共同的利益訴求。在我國(guó)與東盟國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系中，如何正確看待并尋找最佳合作途徑是跨境區(qū)域合作中政府面臨的問(wèn)題，為了保障成員國(guó)的基本權(quán)利，有效的政府干預(yù)成為必然的選擇。

（一）建立服務(wù)型政府，提升經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作中政府的影響力

建立服務(wù)型政府，是跨境政府治理的前提，也是中國(guó)-東盟區(qū)域合作的基礎(chǔ)。政府不僅是宏觀決策者，還是區(qū)域合作的推動(dòng)者。歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，國(guó)際性區(qū)域合作重視政府作用，應(yīng)從“市場(chǎng)”回歸“政府”，通過(guò)尋求政府行為和政府管理的最佳定位，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)際區(qū)域合作的利益最大化，從而提升區(qū)域合作中的政府影響力。首先，強(qiáng)化區(qū)域合作中的政府公共服務(wù)行為。配合中國(guó)政府深化政府職能改革的規(guī)劃，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以建設(shè)服務(wù)型政府為切入點(diǎn),樹立服務(wù)意識(shí)，建立適應(yīng)國(guó)際性區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的政府行為改革路徑；政府從管理向服務(wù)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家行政管理體制，更好地為國(guó)際性區(qū)域合作提供政府服務(wù)。其次，提高政府服務(wù)效率。抓住機(jī)遇，加大國(guó)際性區(qū)域合作中的政府行為推動(dòng)力是中國(guó)-東盟區(qū)域合作的前提。提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的政府影響力必須提高政府服務(wù)效率，完善政府行為對(duì)區(qū)域合作的治理水平，在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展為先導(dǎo)的多維區(qū)域合作中，建立良性有序的國(guó)際關(guān)系。比如針對(duì)中國(guó)與東盟國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高相似性，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)作用，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，建立產(chǎn)業(yè)合作體系,在產(chǎn)業(yè)培育引導(dǎo)與發(fā)展方面，鼓勵(lì)企業(yè)努力培育創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，提高競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)中國(guó)-東盟雙方資源的高效率配置,從而提高合作區(qū)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。

（二）建立責(zé)任型政府，完善政府國(guó)際區(qū)域合作治理水平

建立責(zé)任型政府，是提高政府國(guó)際區(qū)域治理水平的保障。首先，加強(qiáng)中國(guó)-東盟合作機(jī)制的制度建設(shè)。相比較歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)，中國(guó)—東盟合作機(jī)制在合作的深度及廣度上仍存在拓展優(yōu)化的空間，各國(guó)政府行動(dòng)還存在隨意性，制度建設(shè)、協(xié)定管理以及監(jiān)督方面尚有待完善。中國(guó)政府和東盟各國(guó)政府應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)商、交流，建立統(tǒng)一的常設(shè)性約束機(jī)制和強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)，保證合作能夠順利進(jìn)展。其次，建立責(zé)任型政府必須提高政府公務(wù)員的綜合素質(zhì)。作為中國(guó)-東盟合作最高決策機(jī)制中的政府首腦會(huì)議和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，政府依然是決策的主導(dǎo)者，跨境治理和國(guó)際合作對(duì)各國(guó)政府公務(wù)員的素質(zhì)提出了更高的要求，公務(wù)員身為政府行為的具體執(zhí)行人，其知識(shí)體系面臨國(guó)際關(guān)系、國(guó)際貿(mào)易、區(qū)域治理等大量的專業(yè)知識(shí)缺口，政府公務(wù)員綜合素質(zhì)有待進(jìn)一步提升。

（三）建立開放型政府，優(yōu)化國(guó)際區(qū)域合作環(huán)境

建立開放型政府，優(yōu)化國(guó)際區(qū)域合作環(huán)境，是提高政府全球治理水平的目標(biāo)。發(fā)展與東盟國(guó)家的睦鄰友好合作是中國(guó)政府長(zhǎng)期的戰(zhàn)略選擇，中國(guó)與東盟關(guān)系的發(fā)展還存在許多不確定性，其核心問(wèn)題是如何進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)-東盟繼續(xù)奉行“睦鄰、安鄰、富鄰”的外交方針，促進(jìn)東亞地區(qū)的和平穩(wěn)定。首先，中國(guó)和東盟各國(guó)政府應(yīng)本著開放包容的態(tài)度，努力消除合作障礙，拒絕第三方對(duì)中國(guó)-東盟合作機(jī)制的干預(yù)，維護(hù)中國(guó)東盟合作機(jī)制的獨(dú)立性。其次，堅(jiān)持公平的合作原則。中國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)和平的初衷從未改變，東南亞各國(guó)對(duì)加強(qiáng)區(qū)域一體化建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展有一致的愿望。對(duì)區(qū)域合作發(fā)展合作中雙方出現(xiàn)的一些矛盾，必須堅(jiān)持公平的原則加以解決。這也是歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)之一，無(wú)論參與成員國(guó)的大小、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在決策機(jī)制中都擁有一樣的表決權(quán)限與票數(shù)。最后，建立超國(guó)家組織。超國(guó)家組織的建立，有利于雙方的合作交流，歐盟的飛速發(fā)展得益于歐盟超國(guó)家組織的成功運(yùn)作。中國(guó)-東盟合作機(jī)制成立時(shí)間尚短，組織架構(gòu)還需進(jìn)一步完善，超國(guó)家組織的逐步建立能更好地促進(jìn)中國(guó)東盟合作機(jī)制的良性發(fā)展。

（四）建立法制型政府，提高政府全球治理的法制水平

建立法制型政府，提高政府全球治理的法制水平是政府管理的內(nèi)在要求。法律途徑一直是公共管理問(wèn)題研究的重要途徑，為避免政府失靈，我們需要對(duì)政府行為進(jìn)行一定的法律約束，從而更好地對(duì)國(guó)際性區(qū)域合作機(jī)制進(jìn)行有效的保障。目前，中國(guó)-東盟在決策機(jī)制上，還處于首腦會(huì)議的約定制度階段，僅強(qiáng)調(diào)政府間的討論和協(xié)商，尚未形成法律，這會(huì)給后續(xù)的執(zhí)行帶來(lái)不便。因此，建立法制型政府是提高全球治理能力的關(guān)鍵，決策機(jī)制的法律化能提高政府治理水平，積極促進(jìn)合作發(fā)展。

總之，全球治理是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，中國(guó)-東盟合作機(jī)制的建立是中國(guó)政府管理創(chuàng)新的方向，是歷史發(fā)展的必然。中國(guó)-東盟國(guó)際性區(qū)域合作機(jī)制離不開各國(guó)政府的推動(dòng)。國(guó)際性區(qū)域合作成員國(guó)政府治理能力的完善，將進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)際性區(qū)域合作的良性有序發(fā)展，快速提升各國(guó)政府在國(guó)際性區(qū)域中的合作和治理能力，實(shí)現(xiàn)合作區(qū)域間各個(gè)國(guó)家的共同進(jìn)步。

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[責(zé)任編輯：邵卿]

吳凡，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院、中國(guó)東盟研究院副教授，管理學(xué)博士，廣西南寧530004

D67

A

1004-4434(2015)03-0077-05

廣西大學(xué)211四期軟科學(xué)研究科研基金資助項(xiàng)目階段性成果（DMYJY201207）