劉尚?！№n鳳芹　張繪

從政府治理看中期財政規(guī)劃
——基于河北省的經(jīng)驗與教訓*

劉尚希韓鳳芹張繪

全面推進中期財政規(guī)劃是預算管理體制改革的重要內(nèi)容。河北省在2008—2013年期間試點編制三年滾動預算，經(jīng)過連續(xù)5年的實踐探索，積累了不少值得總結(jié)的經(jīng)驗教訓。我們對此做了實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河北當時試點受阻的原因，主要是三年滾動預算與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、各專項規(guī)劃以及年度預算難以銜接，導致三年滾動預算編制質(zhì)量不高，前瞻性不夠、約束性不強。其深層次原因在于，政府治理以年度為基準，注重短期，使中期預算“空心化”。建議明確中期財政規(guī)劃的治理功能，提升其法律地位以約束政府中期行為，以增強政府行為的可預期性；堅持激勵相容原則，明確各相關主體責任，以形成治理合力；將風險分析、風險權衡注入中期財政規(guī)劃之中，以強化財政的可持續(xù)性。

政府治理中期財政規(guī)劃河北試點

2015年，國務院適時發(fā)布了《關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號），指出“實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預算的約束性，有利于實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮財政職能作用，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”。近年來，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境錯綜復雜，不確定性因素增加，對政府財政規(guī)劃和預算安排的可持續(xù)性提出了越來越高的要求。實施中期財政規(guī)劃將為加快建立現(xiàn)代財政制度、改進預算管理和控制提供有力工具和有效方法，也為提升政府治理能力提供了一個重要途徑。

從現(xiàn)實看，一些地方對中期財政規(guī)劃的認識還不清晰，在執(zhí)行推進中，不重視或有畏難情緒。究其原因，主要是對中期財政規(guī)劃的功能定位和作用認識不夠，沒有從“倒逼”政府轉(zhuǎn)變決策方式、提升治理能力的角度來認識中期財政規(guī)劃的意義。河北省在2008—2013年試點編制三年期滾動預算，為當前中期財政規(guī)劃的實施提供了“前車之鑒”。為此，我們對河北省、石家莊市、石家莊市高新區(qū)等做了實地調(diào)研，以政府治理的視角來剖析河北試點的歷程，為當前及今后中期財政規(guī)劃的順利實施提供借鑒。

一、河北省三年滾動預算的試點情況

（一）試點的背景及過程

在財政部“一省一市一縣”試點編制三年滾動預算的工作中，河北作為唯一的省級試點單位，成為最早進行滾動預算改革實踐探索的省份。早在1998年實施預算改革時，河北省就曾提出試行多年滾動預算的設想；2003年，根據(jù)財政部綜合司的統(tǒng)一部署，河北省試編了《河北省2004—2006年省級財政發(fā)展?jié)L動計劃》，首次對此項改革進行了實踐探索；2004年，為進一步推動此項改革，河北省財政廳印發(fā)《關于做好省級三年滾動預算編制工作的通知》，并組織少量部門試編了部門滾動預算。2005年，河北省頒布實施了《河北省省級預算管理規(guī)定》（［2005］省政府令第3號），其中第三十二條明確要求編制省級三年滾動預算，同年省政府印發(fā)《關于進一步推進省級財政集中財力辦大事的指導意見》（冀政［2005］86號），也就此提出了具體要求，進一步要求各部門結(jié)合國家和省經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃和省委、省政府重大戰(zhàn)略部署，研究制定相關社會事業(yè)及經(jīng)濟行業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，以及分年度實施計劃，在此基礎上，探索編制好中長期滾動預算，將關系本部門中長期發(fā)展的“大事”納入預算管理，以增強預算安排的預見性。

2008年初，河北省政府下發(fā)《關于推進省級部門發(fā)展性支出三年滾動預算編制工作的實施意見（試行）》以及《試行方案》，對三年滾動預算編制工作進行了全面部署。2008年首批15個省級試點部門編制了2009—2011年滾動預算，試點部門資金覆蓋面達到省級發(fā)展性支出資金總量的25%以上；2009年試點部門擴大到42個，試點部門資金覆蓋面達到省級發(fā)展性支出資金總量的80%以上；2010年全面推開，三年滾動預算試點覆蓋省級所有發(fā)展性支出（涉密部門除外），資金覆蓋達到省級發(fā)展性支出資金總量的100%，并開始向市縣延展。隨后，2011年組織編制了2012—2014年滾動預算。鑒于滾動預算實施中存在的困難和問題，自2013年起，河北省暫停編制三年滾動預算。①來源于河北省財政廳提供的三年滾動預算的內(nèi)部資料。

（二）試點重點推進的內(nèi)容

1.以重點支出為主脈，編制三年滾動預算。各部門依據(jù)政府的重大戰(zhàn)略部署及全省經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，研究制定了本部門中長期規(guī)劃，明確發(fā)展目標、投入重點和預期績效，編制三年期分年度的滾動實施計劃和分解目標，作為編制部門發(fā)展性支出三年滾動預算的基本內(nèi)容，并篩選論證項目，編制項目預算，建立連續(xù)滾動的預算項目庫。各部門在編制年度發(fā)展性計劃的同時，同步編報其后兩年發(fā)展性支出預算建議計劃，形成部門發(fā)展性支出三年滾動預算草案，經(jīng)省政府批準后作為部門編報下年度預算的依據(jù)之一。

2.年度預算與三年滾動預算同步編制。堅持突出“五個同步”，即同步布置、同步申報項目、同步進入項目庫、同步審核預算建議計劃、同步編制部門預算文本，對列入三年滾動預算項目的規(guī)劃設計、實施內(nèi)容、投資金額、支出標準和政策依據(jù)等實行嚴格的全流程審核制度。

3.明確政府是三年滾動預算編制的主體。為編制滾動預算，河北省政府作為實施主體，組織協(xié)調(diào)各部門參與編制。財政廳著重負責滾動預算編制的制度設計、部署督導、審核把關和匯總分析，組織制定滾動預算的基本規(guī)范，對文本內(nèi)容、格式等進行統(tǒng)一規(guī)定。在《實施意見》和《試點方案》等相關文件中，確立了三年滾動預算的編制原則、內(nèi)容和基本程序，明確了改革試點目標、推進步驟和工作重點，為規(guī)范有序地開展試點工作奠定了基礎。

4.提升項目管理質(zhì)量，完善預算項目庫管理系統(tǒng)。建立連續(xù)滾動的預算項目庫。改革調(diào)整部門預算編報系統(tǒng)及預算編審系統(tǒng)，修改和完善省級部門預算中的相關預算表格，升級完善相關軟件系統(tǒng)，保證了部門滾動預算建議計劃的完整編制和及時上報。同時，加強組織培訓和宣傳推廣，強化督促指導，推動滾動預算編制要求有效落實。

（三）試點取得的初步成效

1.建立起由點及面的三年滾動預算制度。河北省采取先行先試、由點及面的方式循序漸進地展開三年滾動預算編制工作，自2008年起，用3年的時間，經(jīng)過試點起步、擴大試點、全面推開三個階段，試點范圍從前期的15家擴大到省級有發(fā)展性支出的所有部門，初步建立起覆蓋省級財政所有發(fā)展性支出的省級三年滾動預算體系。

2.突出重點，集中財力辦大事。在試點期間，以“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”為主線，預算強化支持了一批重點項目，如保障和改善民生、自主創(chuàng)新和節(jié)能減排、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、重點社會事業(yè)發(fā)展和重點基礎設施建設等，充分展現(xiàn)了集中財力辦大事的優(yōu)勢。

3.以重點任務為引領，完善項目庫管理。各部門圍繞近期的重點任務提出重點項目，項目通過財政審核后，納入滾動預算項目庫，編入滾動預算的所有項目均從項目庫中提取，提高了預算支出的針對性和有效性。

4.項目支出的連續(xù)性增強。列入滾動預算中的跨年度項目都是多年、持續(xù)、投入大的重點項目，在試點過程中基本上做到了投入與目標相一致，預算與規(guī)劃相匹配，從財力上瞻前顧后、統(tǒng)籌配置。對重點支出項目預算實施跨年度管理，保障重點項目資金需求，增強了財政支出的連續(xù)性。

二、河北省三年滾動預算試點受阻探析

河北省三年滾動預算編制試點取得了初步成效，但是受政府治理體制機制及治理水平的制約，三年滾動預算的前瞻性、約束性作用很難發(fā)揮，編制的滾動預算與實際情況及各部門的執(zhí)行難以銜接，這在一定程度上成了為編制而編制，形式大于實質(zhì)，因此，河北試點按下了暫停鍵。

（一）河北三年滾動預算試點存在三方面的“脫節(jié)”

1.經(jīng)濟社會發(fā)展中期規(guī)劃與三年滾動預算脫節(jié)。長期以來，從中央政府到地方政府，都定期編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，但綜合來看，這類規(guī)劃屬于靜態(tài)規(guī)劃，可操作性不強，預期目標和施政措施不夠具體。此外，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃是五年編一次，與三年滾動預算的周期和時間跨度存在著明顯的不一致，從而導致滾動預算的編制與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃難以銜接。加之在實際運行中，受地方政府換屆、經(jīng)濟社會形勢變化等因素的影響，五年期的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與實際運行過程的偏離較大，導致規(guī)劃與預算編制脫節(jié)，對三年滾動預算編制的指導性和引領性作用很弱。

2.各職能部門的專項發(fā)展規(guī)劃相互脫節(jié)。從河北的情況看，一方面，試點部門中長期規(guī)劃扣題不緊，與政府經(jīng)濟社會發(fā)展整體規(guī)劃的聯(lián)系松散，部門規(guī)劃與整體規(guī)劃脫節(jié)；另一方面，不同部門存在職能重復和交叉，在項目立項上難以把控，無法將不同部門的相關項目有效整合，同一項目不同部門重復申報現(xiàn)象時有發(fā)生，財政資金統(tǒng)籌使用相當困難，部門職能的協(xié)調(diào)也難以在三年滾動預算中實現(xiàn)。

3.三年滾動預算與年度預算脫節(jié)。河北雖然實現(xiàn)了滾動預算與年度預算同步編制，但是滾動預算的前瞻性受制于政府規(guī)劃及政策，很難對年度預算發(fā)揮指導性作用，這樣就很容易變成“兩張皮”，滾動預算的功能體現(xiàn)不充分。從調(diào)查情況看，各部門間對發(fā)展性支出三年滾動預算項目申報情況不均衡，滾動項目申報不完整，特別是后兩年項目細化不夠，表明試點部門項目安排重視當前，而對長遠謀劃不夠，分年度的滾動實施計劃和分解目標落實不具體。有的部門對滾動預算后兩年目標和工作的把握不具體、不清晰、沒量化，影響了滾動預算與年度預算的銜接。也就是說，河北省三年滾動預算的編制主要還是以即期年度預算的平移推算為基礎，所以還不能算是真正的中期滾動預算。

（二）政府治理重心放在短期，導致三年滾動預算“空心化”

1.三年滾動預算無法約束政府。中期滾動預算或財政規(guī)劃是以中期預期為基礎來增強財政的確定性和穩(wěn)定性，從而增強政府決策的前瞻性和科學性。從國外的實踐看，已有132個世行成員國實施了中期支出框架，其實現(xiàn)形式有中期財政框架、中期預算框架、中期績效框架。不同支出框架的管理形式有較大差異，其實現(xiàn)功能自然不同，但多數(shù)國家都強調(diào)中期支出框架的前瞻性、約束性和法治化定位。反觀河北省的試點，其重點是三年滾動預算，而滾動預算只是作為一種工具和方法來使用，其內(nèi)容沒有涵蓋政府所有財政收支，屬于年度預算向中期預算演進過程中的一種過渡形式，并無對政府及其各部門的法律約束力。年度預算必須報人大審議后通過，立法層次高，而三年滾動預算并沒有嚴格按照法定程序?qū)徸h批準，只是一個政府部門內(nèi)部的指導性計劃。法律效力和約束力都不強，造成政府重視程度不夠，加上認識不到位，部門協(xié)調(diào)機制不健全，形式化、空洞化也就在所難免。只有中期預算從政府手里的工具、方法變成約束政府的一種制度安排，才能真正發(fā)揮其功效，并倒逼政府改革。

2.政府行為年度化、短期化，缺少中長期意識。雖然各級政府都有五年規(guī)劃，但這不等于具備跨年度的中長期意識，決策方式基本上還是以年度為基準，一年看一年，一年一年過。如果政府決策方式不調(diào)整，中期財政規(guī)劃就是空洞的，中期預算就會形同虛設，無法真正體現(xiàn)政府決策的前瞻性和可預期性。河北進入三年滾動預算的各項支出和收入，都與政府的中期決策緊密相連，在以年度預算為主的條件下，跨年度的支出安排與收入預期都難以清晰和量化。支出要落到項目上，項目的形成取決于政府的決策，跨年度的項目需要中期決策來確立。在缺少中長期意識的情況下，跨年度項目以年度方式來決策，一年定一年，跨年度支出就無法具體確定，只能是“到時候”再說。這意味著中期財政收支安排缺乏依據(jù)，時間維度的綜合平衡無法實施，三年滾動預算也就隨之變成形式。

3．政府縱向治理方式擴大了地方財政的不確定性。我國政府縱向治理的基本方式是中央出政策，地方執(zhí)行，這給地方三年滾動預算的編制帶來很大的不確定性。首先，中央政策變動頻繁，調(diào)控性的短期政策多，加大了地方編制中期財政規(guī)劃的難度。比如調(diào)整工資、提高社會保障支付標準、稅收優(yōu)惠、擴大投資以及教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生改革等等，任何一項政策都涉及減收或增支，地方政府沒辦法預期，是地方編制中期預算時無法考慮的因素。在調(diào)研中，河北省各級政府和部門多次反映：地方政府對中央政策調(diào)整難以預期，地方政府在收支政策的把握上受中央宏觀政策的隨機性影響很大，這也使地方中期財政規(guī)劃的編制難以落實。其次，中央與地方事權和支出責任尚未劃分清楚。這導致地方政府對于其應該承擔的責任認識不清，這直接影響到中期財政規(guī)劃的具體編制和有效實施。最后，不同層級中期財政規(guī)劃的銜接是一大難題。中期財政規(guī)劃的編制，還涉及上下級政府財政規(guī)劃的銜接問題，諸如支出政策、轉(zhuǎn)移支付政策、債務政策，若上一級政府沒有明確的中期安排，下一級政府編制中期預算就難以落實，特別是對轉(zhuǎn)移支付依賴性大的地方。

三、從國家治理能力現(xiàn)代化的高度認識中期財政規(guī)劃

河北省的三年滾動預算編制試點雖然暫停，但給當前在全國層面推進中期財政規(guī)劃編制工作提供了有益的啟示。

（一）中期財政規(guī)劃是提升政府治理能力的重要工具和途徑

中期財政規(guī)劃的本質(zhì)是通過優(yōu)化公共資源配置，把中長期的國家戰(zhàn)略目標和政策體現(xiàn)到預算之中，使政府要辦的事與所需要的錢在時間、空間上得到確定性程度更高的匹配，實現(xiàn)財政風險、經(jīng)濟風險、社會風險、環(huán)境風險等公共風險的綜合平衡。既要控制財政風險，使財政可持續(xù)，也要實現(xiàn)國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)。就此而言，中期財政規(guī)劃不是一個一般意義上的規(guī)劃，而是改革國家治理體系，提升政府治理能力的重要工具，也是推動政府改革的一個重要切入點。河北的試點工作沒有取得全面成功，不是財政部門不努力，也不是試點組織上有問題，而是因為沒有把中期財政規(guī)劃提升到政府治理的高度，僅僅視為財政部門的一項要求和財政業(yè)務范疇的一項改革。這降低了中期財政規(guī)劃的功能定位，也使各方面的認識不到位。

中期財政規(guī)劃是一項改革，既是預算制度改革的重要內(nèi)容，也是政府改革的重要方面，是推動政府決策方式從以年度為主轉(zhuǎn)向年度與中長期的有機結(jié)合。顯然，實施中期財政規(guī)劃，作為一項制度變革，不僅有財政目的，實現(xiàn)財力在時空上的統(tǒng)籌平衡，而且還有治理目的，推動政府自身的轉(zhuǎn)型升級。不言而喻，推動中期財政規(guī)劃實施，不能靠財政部門單兵推進，從國務院的文件來看，雖然已經(jīng)明確要加強與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃的銜接，但是河北的實踐證明，財政部門與預算執(zhí)行部門間的有效互動和銜接，不是下發(fā)一個文件就能做到的，應加強國務院層面的組織領導，例如設立專門的領導小組來推動，否則，就有可能重蹈河北的覆轍。

中期財政規(guī)劃是國家治理現(xiàn)代化的重要手段，二者應該視為一個整體來考慮，同時推進，使中期財政規(guī)劃實施的步驟與政府決策機制、行為方式的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)同步。

（二）中期財政規(guī)劃的功能定位：促進政府治理能力的持續(xù)提升

與經(jīng)濟社會新常態(tài)相伴隨，財政新常態(tài)也已到來。財政收入增速下滑，財政支出壓力加大。很多地方對中期財政規(guī)劃的作用認識存在誤區(qū)，認為當前財政困難，編制中期財政規(guī)劃沒有意義。從風險應對、保持財政與經(jīng)濟社會全面可持續(xù)的角度來觀察，越是財政緊張，越應提前謀劃。凡事預則立，唯有如此，才能真正提升政府的風險管理能力。

從美國的經(jīng)驗看，不僅編制5年期預算報告，還有10年期、75年期，而且每種報告都在下一個年度更新數(shù)據(jù)和預測，從根本上做到未雨綢繆、防患于未然。基于此，我們認為，現(xiàn)階段中期財政規(guī)劃的核心功能，是對宏觀經(jīng)濟、財政收支以及戰(zhàn)略與政策的預判、預期和預應，提高政府戰(zhàn)略規(guī)劃和財政預算的前瞻性和穩(wěn)定性，更好地促進國家及地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。

政府治理的核心能力是風險預見能力。中期財政規(guī)劃是提升政府風險預見能力的重要基礎，沒有財政預算的前瞻性，就不可能有政府的預見性。中期財政規(guī)劃的功能是通過前瞻性的預判，從時空上優(yōu)化資源配置，約束各部門自行其是的行為，減少內(nèi)耗，提高政策的協(xié)調(diào)性和有效性。編制中期財政規(guī)劃，應堅持激勵相容原則，在明確各相關主體責任的基礎上，形成合力。

從治理的角度來看，強調(diào)中期財政規(guī)劃的約束性，不等于簡單的行政控制，應強調(diào)各相關主體的主動參與，調(diào)動其積極性。一方面，要基于各支出部門的特點編制規(guī)劃，強調(diào)其自主性、能動性，使部門中期財政規(guī)劃符合部門行業(yè)的實際和發(fā)展趨勢。另一方面，將風險理念和方法內(nèi)置于中期財政規(guī)劃和預算之中，即增強中期財政規(guī)劃的風險導向。風險本身就是一種約束。只有強化風險意識，明晰風險之所在，中期財政規(guī)劃才會對政府行為產(chǎn)生約束性，對年度預算才有指導性。

（三）績效目標管理與中期財政規(guī)劃應有機融合

應該明確，績效目標管理與中期財政規(guī)劃需要融合。從項目來看，績效目標管理恰恰應是基于中長期考慮，限于年度的績效管理很難有實質(zhì)性意義。因為進入預算的項目很多是跨年度的，即使是年度內(nèi)能完成的項目，也需要從中長期來衡量其效果。如一些培訓項目，雖年度內(nèi)能完成，但其效果卻體現(xiàn)在以后。各支出部門活動的績效目標設定若只是限定于年度考慮，則很可能導致以完成活動為績效目標本身，使績效評價嚴重偏離其實質(zhì)。

績效的實質(zhì)內(nèi)涵是防范化解風險，支出部門的績效目標應當圍繞不同領域和行業(yè)的公共風險來制定。用于經(jīng)濟領域的項目支出應是防范化解經(jīng)濟領域的公共風險，例如，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和技術創(chuàng)新，旨在降低未來經(jīng)濟衰退的風險；用于醫(yī)療衛(wèi)生項目的支出應是提高國民健康水平，降低國民健康風險。諸如此類，績效目標的設定應放棄所謂“經(jīng)濟效益”、“社會效益”等“正面”的傳統(tǒng)概念，需要更多從“反面”即風險因素來考慮，并在時間維度上以中長期為基點，以滾動的方式更新績效目標。

四、幾點建議

總結(jié)分析河北編制三年滾動預算實踐過程，基于我國具體國情，提出如下建議。

（一）以法治思維提升中期財政規(guī)劃的地位

中期財政規(guī)劃是提升政府治理能力的重要工具，要使其真正發(fā)揮作用，應提升中期財政規(guī)劃法律地位。其目的在于：一是提高政府各部門對中期財政規(guī)劃的認知度，將中期財政規(guī)劃作為政府行為的依據(jù)，以此推動政府自身的轉(zhuǎn)型升級。其著力點，先從改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會發(fā)展及專項規(guī)劃的虛化問題入手，提升政府中長期規(guī)劃的預見力、執(zhí)行力。二是提升中期財政規(guī)劃的約束性。這種約束既涉及規(guī)劃決策者，也包括規(guī)劃執(zhí)行者。從決策主體來說，要改變政府決策的短期化思維，需要一個過程，這其中應有可遵循的法律制度，否則就容易再次陷入長官意志，隨意修改、調(diào)整規(guī)劃及重點政策。對規(guī)劃執(zhí)行者來說，應重視規(guī)范的約束性，如未納入中期財政規(guī)劃的增支政策和項目，原則上不得列入年度預算。

（二）將中期財政規(guī)劃的實施提升到政府改革的高度

推行中期財政規(guī)劃是完善國家治理體系的重要內(nèi)容。應將中期財政規(guī)劃的實施，作為政府深化改革的突破口?？煽紤]將中期財政規(guī)劃的組織領導責任上升到本級人民政府層面，如成立財政政策委員會來具體領導，財政部門負責具體組織中期財政規(guī)劃的編制、實施。同時，可借鑒國外做法，一是建立高水平的宏觀經(jīng)濟預測協(xié)調(diào)委員會為中期財政規(guī)劃提供技術支撐；二是建立中長期重大事項科學論證機制，對農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)等重點領域，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（三）將績效管理貫穿中期財政規(guī)劃，提升政府治理效率

無論是從提高政府治理效率的角度，還是編制中期財政規(guī)劃的現(xiàn)實需要，引入績效管理都是十分重要的。將績效作為中期財政規(guī)劃實施的一個重要抓手，并內(nèi)置于中期財政規(guī)劃中。在預算管理體制改革的推進中，要避免績效管理和中期財政規(guī)劃各唱各的調(diào)，各吹各的號，二者應緊密結(jié)合。在操作層面，在項目申請制定績效目標時，應指導各部門基于中長期考慮來設定目標，同時引導各重點支出領域有特色的評價機制和方法，如在科技創(chuàng)新領域，改變傳統(tǒng)的以論文發(fā)表或獲獎作為評價方法，更多地強調(diào)科技創(chuàng)新的績效目標是與市場、社會的結(jié)合。

（四）規(guī)劃實施中各相關主體責任明確，形成合力

明晰政府各相關主體的權責是中期財政規(guī)劃實施的前提，讓各職能部門認識到中期財政規(guī)劃的重要性及積極作用，并通過中期財政規(guī)劃使各部門達成共識，形成合力。

各部門分工明確。首先，決策主體應加強政策調(diào)整和體制改革的頂層設計。政府部門需要認真做好本級部門的中長期財政收支預測，為中期財政規(guī)劃的編制提供信息支撐，組織和協(xié)調(diào)各部門配合財政部門積極推進本地區(qū)中期財政規(guī)劃的編制工作。上級政府的中期財政規(guī)劃應對下級政府中期財政規(guī)劃和年度預算編制起到指導作用，對本級年度預算的編制起約束作用。其次，明確職能部門的職責。中期財政規(guī)劃的編制要和地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國家宏觀經(jīng)濟規(guī)劃協(xié)調(diào)。

中央與地方分工明確。首先，考慮到我國編制中期財政規(guī)劃是一項全新工作，而全國中期財政規(guī)劃又是地方中期財政規(guī)劃編制的重要依據(jù)，亟需從中央層面盡早編制全國中期財政規(guī)劃，并建立示范指導機制，及時將編制方法思路、編制過程、編制初稿等提供給各地借鑒參考。其次，財政部應對地方財政部門的相關政策指引、數(shù)據(jù)口徑等關鍵技術環(huán)節(jié)開展專門業(yè)務培訓和指導，以更好地推動地方中期財政規(guī)劃編制工作的開展。再次，無論是中央還是地方的財政部門都需要承擔中期財政規(guī)劃編制的組織工作，認真布置，加強協(xié)調(diào)，做好業(yè)務指導和技術服務。

（五）將風險分析、風險權衡注入中期財政規(guī)劃之中

財政以防控經(jīng)濟社會風險為己任，力求公共風險最小化。無論是年度預算、中期財政規(guī)劃還是長期預算，政府預算安排都應體現(xiàn)防范化解公共風險這一目的。從中期財政規(guī)劃來看，應統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟穩(wěn)定風險、社會民生風險和生態(tài)環(huán)境風險，并權衡公共風險與財政風險。一個基本原則是，通過擴大財政風險來防范化解公共風險應有底線。否則，財政風險也會放大經(jīng)濟社會風險，并產(chǎn)生系統(tǒng)性風險。因此，中期財政規(guī)劃應合理把握和防范政府赤字和債務規(guī)模，分析債務構(gòu)成，防控財政風險累積擴大，外溢疊加到公共風險之上，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。

應將中長期風險分析引入中期財政規(guī)劃。風險分析的重點是，從中長期視角，審視經(jīng)濟、社會民生和生態(tài)環(huán)境領域以及財政運行本身面臨的不確定性（主觀上無法控制），預測這些不確定性因素對中期財政規(guī)劃方案的敏感程度及可能產(chǎn)生的影響。同時，在中期財政規(guī)劃中，還應包括相應的風險管理策略，提出可行的風險解決方案。通過宏觀審慎監(jiān)管，實施監(jiān)測財政系統(tǒng)風險狀況，準確預測風險發(fā)展態(tài)勢，并有效管理風險準備資金。通過微觀審慎監(jiān)管，督促各級政府財政風險信息的準確披露。

（六）完善中期財政規(guī)劃的配套措施

成功實施中期財政規(guī)劃所需要的前提條件在不同的國家和地區(qū)是不同的，實施中期財政規(guī)劃需要依據(jù)每個國家和地區(qū)的起點、能力和機構(gòu)設置進行調(diào)整。如果基礎條件沒有完全具備就實施則不一定能取得成功。從我國的實際出發(fā)，需要加強以下制度性建設。

一是改進完善政府收支分類科目的設置。當前預算科目只按支出功能分類或經(jīng)濟分類過于簡單，難以全面反映財政支出的流向，可以增加分類的層次。在具體科目上，對預算科目中的“其他”項設置要嚴格限制，應主要設置在款、項科目中，防止類級科目形成模糊地帶，為政府透明度和績效考核設置障礙?？紤]到我國地域復雜性，可以賦予省級地方政府更高權限的科目設置權，以適應地方公共產(chǎn)品和服務提供需要。

二是加強政策研究與評估，建立共享信息數(shù)據(jù)庫。首先，建立支持收支預測的共享數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容可以包括國家宏觀政策變化及影響、財政政策體制變化及影響、部門專項政策（特別是民生等發(fā)展性支出領域的政策）的變化及影響、各類規(guī)劃情況等，以及總結(jié)各地編制和實施中期財政規(guī)劃的經(jīng)驗做法。其次，建立項目管理的數(shù)據(jù)庫。在對項目進行績效評估的基礎上，將符合績效的項目統(tǒng)一納入一個項目庫，這有利于整合不同部門的項目信息，避免部門之間由于同一類支出項目的多次申報而導致財政經(jīng)費的浪費。

三是加強編制人員的業(yè)務培訓和工作交流，提高預算編制水平。對中期財政規(guī)劃編制中的編制內(nèi)容、方法、預測模型、數(shù)據(jù)口徑、各項重要指標等重要內(nèi)容進行培訓；對中期財政規(guī)劃編制的成功經(jīng)驗進行交流，促進各地提高編制水平，提高中期財政規(guī)劃的科學性、實用性。在此基礎上，通過積極協(xié)調(diào)，逐步建立中期財政規(guī)劃與年度預算編制的指導關系。

四是進一步完善跨年度預算平衡機制?？缒甓阮A算平衡機制是中期財政規(guī)劃可持續(xù)運行的重要手段，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是跨年度預算平衡的重要內(nèi)容，各級財政通過超收安排和一般公共預算結(jié)余補充基金，主要用于彌補短收年份預算執(zhí)行的收支缺口，其功能就是“以豐補歉，以盈填虧”。當前的制度要求，預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預算調(diào)入后的規(guī)模一般不超過當年本級一般公共預算支出總額的5%。從河北的情況看，這一比例過低，其規(guī)模限制過低，容易催生亂花錢急花錢現(xiàn)象，不利于發(fā)揮其跨年度平衡預算的更大作用，建議改變?nèi)珖耙坏肚小钡念A算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，依據(jù)各地財力，制定合理的浮動比例，以確保財政資金用到發(fā)展急需的重要領域和薄弱環(huán)節(jié)。

［1］劉尚希：《財政新常態(tài)：公共風險與財政風險的權衡》，《光明日報》2015年3月18日。

［2］財政部綜合司：《財政中期預算管理研究》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013年，第38-39、171頁。

［3］世界銀行、財政部綜合司：《超越年度預算——中期支出框架的全球經(jīng)驗》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013年，第45-56、121、136頁。

［4］付敏杰：《國外中長期預算編制的經(jīng)驗與啟示：以美國為例》，《地方財政研究》2015年第3期。

責任編輯：張超

F061

A

1000-7326（2015）12-0074-07

*本文系科技經(jīng)濟政策研究中心委托的“科技財政中期預算研究”的階段性成果。

劉尚希，財政部財政科學研究所所長、研究員、博士生導師；韓鳳芹，財政部財政科學研究所教科文研究中心主任、研究員、博士生導師；張繪，財政部財政科學研究所教科文研究中心副研究員（北京，100142）。