田毅鵬 薛文龍

“后單位社會”基層社會治理及運(yùn)行機(jī)制研究*

田毅鵬 薛文龍

新世紀(jì)以來，伴隨著單位體制的劇烈變遷，在后單位社會的語境下，基層社會治理出現(xiàn)了極其復(fù)雜的 “重層結(jié)構(gòu)”。舊的社會運(yùn)行機(jī)制開始逐漸消解，而新的社會運(yùn)行機(jī)制尚未成型，呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的變動過程。單位制雖然開始式微，但作為社會治理的一個重要單元，單位組織并未退場，而是以一個新的角色和身份繼續(xù)發(fā)揮作用。由此引發(fā)后單位社會政府與社會自治組織之間復(fù)雜的銜接問題。政府與自治組織之間不同程度的合作、沖突、妥協(xié)，使得基層社會的運(yùn)作兼具行政性與自治性，從而衍生出一種雙重性質(zhì)及兼容式的運(yùn)作方式。如何在過渡時期建立起一種新的基層社會聯(lián)結(jié)，成為新時期基層社會治理的關(guān)鍵。

后單位社會 基層治理 重層結(jié)構(gòu) 運(yùn)行機(jī)制

新中國成立后至20世紀(jì)80年代，單位制一直是中國城市社會治理的基本體制，整個城市社會圍繞著單位制度形成了一整套以 “國家—單位—個人”為核心的剛性結(jié)構(gòu)的社會管理運(yùn)行機(jī)制。這套機(jī)制隨著改革開放后單位制的走向消解而逐漸失去效用，從20世紀(jì)90年代至今，以中國社會由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡為背景，單位體制的變革已經(jīng)成為一個不爭的社會事實(shí)。但值得注意的是，單位制度的變遷并不是一個簡單的單向直線運(yùn)行的過程，而是充滿了復(fù)雜性，主要表現(xiàn)在：第一，單位制度變遷的 “多向性”，即一方面單位制在走向消解，但單位制的某些方面卻在新的條件下得到強(qiáng)化，出現(xiàn)了所謂 “單位返祖”或 “新單位制”現(xiàn)象。第二，就中國社會的宏觀結(jié)構(gòu)而言，由傳統(tǒng)的 “國家—單位—個人”的縱向控制體系逐漸轉(zhuǎn)換為 “國家—單位、社區(qū)、社會組織—個人”復(fù)雜的格局。由于基層社區(qū)組織 “自下而上”自治力量比較弱小，使得 “自上而下”的政府仍是實(shí)際發(fā)揮作用的主導(dǎo)力量。第三，就社會整合的對象范圍而言，當(dāng)下?lián)碛袉挝坏?“職場人”基本上沒有社區(qū)生活，沒有有效的社區(qū)參與，故介入社區(qū)生活的基本上還是老年人及社會弱勢群體。正是在上述若干要素的作用下，轉(zhuǎn)型期的基層社會治理出現(xiàn)了極其復(fù)雜的 “重層結(jié)構(gòu)”。而上述這些變化似乎都可以在 “后單位社會”這一命題中得到更為復(fù)雜的理解。

在當(dāng)前基層社會治理格局中，政府力量與自治力量間 “不均衡”的相互滲透與互動是其顯著特點(diǎn)，

因此，帶有政府行政性與社會自治性 “雙重性質(zhì)”的基層社會治理機(jī)制對于構(gòu)建后單位社會治理及運(yùn)作機(jī)制有著非常重要的意義。筆者擬從這一視角出發(fā)，就上述問題展開初步的研究探討。

一、 “單位社會”基層社會管理運(yùn)行的基本傳統(tǒng)

19世紀(jì)中葉以來，在中國由傳統(tǒng)皇權(quán)專制王朝向近代民族國家轉(zhuǎn)型過渡的進(jìn)程中，思想精英與政治精英出于對一盤散沙式傳統(tǒng)中國社會的痛心疾首，試圖通過帶有強(qiáng)烈組織化特征的單位體制的構(gòu)建，來實(shí)現(xiàn)社會的根本改造。[1]在新中國成立后至20世紀(jì)80年代，在 “動員型集體主義”的發(fā)展模式下，中國形成了一個 “兩縱一橫”的社會治理體系結(jié)構(gòu)。

（一）縱向管理體系

單位社會的縱向管理體系是從國家到個體的、依靠自上而下行政權(quán)力運(yùn)作的管理機(jī)制。這一運(yùn)作體系可分為居于核心地位的主線運(yùn)作機(jī)制與居于輔助地位的輔線運(yùn)作機(jī)制。

1.“國家—單位—個人”：縱向管理體系的主線。從縱向管理體系的主線看，單位機(jī)制是其主要的制度載體。一般認(rèn)為，單位制度的起源可追溯到根據(jù)地時期形成的黨對 “革命隊(duì)伍”的特殊管理體制。中共在戰(zhàn)時條件下，形成了以供給制為核心的一元化組織結(jié)構(gòu)，這種帶有軍事共產(chǎn)主義色彩的組織形式涵蓋黨、政、軍團(tuán)體與機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部公私界限極為模糊，使其成員全面依賴組織。這種嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)與長期艱苦的革命斗爭形勢密切相關(guān)，并在黨奪取政權(quán)過程中發(fā)揮了重要作用。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨參照這種根據(jù)地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)開始了對城市社會秩序的大規(guī)模重組，社會上幾乎所有的企事業(yè)機(jī)構(gòu)都納入了國家體系而成為單位。[2]單位集政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理等功能于一身，是具有高度合一性的社會管理體制，形成了一種蜂窩狀的社會結(jié)構(gòu)。除此之外，單位還被賦予了行政級別，成為國家行政體系的一部分，因此，單位人對單位的 “組織性依賴”實(shí)際上是對國家體系的依附，[3]從而形成了極為牢固的“國家—單位—個人”的縱向聯(lián)結(jié)機(jī)制。作為一種典型的動員體制，單位制不是極權(quán)主義觀點(diǎn)所描述的那種陰森的、不近人情的統(tǒng)治和控制制度，也不是多元主義理論所闡釋的多種派系對立和競爭的格局，而是在主流意識形態(tài)基礎(chǔ)上建立的，通過社會動員實(shí)現(xiàn)的，“以形成整個社會 ‘一致性’為目的的制度安排?！盵4]作為一種總體性社會設(shè)計，單位將社會的行政組織化程度和國家動員能力提高到了前所未有的程度。

2.“國家—街居制—個人”：縱向管理體系的輔線。從縱向管理體系的輔線來看，則主要是 “國家—街居制—個人”的聯(lián)結(jié)運(yùn)行機(jī)制在發(fā)揮作用。此體系主要是通過處于國家行政末端的街居組織來控制那些無法被納入到單位體制之中的城市居民。盡管街居制處于單位體制的輔助地位，但其在基層社會整合中的作用卻不容忽視。街道辦具有完整的行政組織結(jié)構(gòu)，其管轄的事務(wù)從宣傳黨和政府的各項(xiàng)政策和法規(guī)，到開展治安保衛(wèi)、民事調(diào)解、公共衛(wèi)生、公用事業(yè)、優(yōu)撫救濟(jì)等，幾乎涵蓋了基層社會生活的所有方面，居委會雖然其組織化程度不高，但仍具有承接政府派出機(jī)構(gòu)街道辦分派任務(wù)的協(xié)動能力，從而實(shí)現(xiàn)了對屬地基層社會的非單位人口全面的組織化管理。

街居制的建立源于建國后新政權(quán)在城市基層社會中的權(quán)威重建，是一種以街道辦事處與居民委員會制度相結(jié)合的基層社會管理體制。在其最初的設(shè)計中，街道辦被定位為 “市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)”，而居委會則是城市中 “群眾自治組織”，其成員完全來自屬地居民，居委會的工作須接受街道辦的指導(dǎo)，二者相結(jié)合共同保證了國家權(quán)威向城市基層社會的延伸。在以黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位為主體的 “單位社會”形成后，城市中絕大多數(shù)人口被納入到單位組織之中，街居制的作用空間急劇縮小，在三大改造后直到20世紀(jì)80年代，它基本上是作為單位制度的輔助機(jī)制而發(fā)揮作用的。由于預(yù)見到城市中 “工人階級以外的街道居民將日益減少”，[5]最初在1954年頒布 《街道辦事處組織條例》中對于街道辦的定位十分簡單，之后又歷經(jīng)多次變動，如1958年大躍進(jìn)高潮時，街道辦被改為 “城市人民公社”。1966年文革開始后到1978年間，又被改為 “街道革命委員會”，街道辦在職能和性質(zhì)上的不確定性，從側(cè)面反映了其在單位體制中的從屬地位。而作為城市居民自治組織建立的居民委員會，由于按照規(guī)定要接受街道

辦的指導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上與街道辦一直被綁定在一起，其自治能力不強(qiáng)，加之自身的弱小、與主流人群絕緣，更是處于邊緣從屬地位。

但街居制畢竟代表了一種常態(tài)社會背景下政權(quán)力量向基層社會的延伸，國家對于社會組織化的過分強(qiáng)調(diào)，使街居制的作用在被不斷加強(qiáng)，街道辦所承擔(dān)的任務(wù)不斷增多，逐漸具有了行政性質(zhì)甚至作為一級基層政權(quán)而發(fā)揮作用。而居委會逐漸被視作街道辦的派出機(jī)構(gòu)，接受了大量來自街道辦下放的任務(wù)，其行政化色彩也日趨濃厚。在1978年后，街居制經(jīng)歷了短暫的恢復(fù)調(diào)整期 （向文革之前的狀態(tài)恢復(fù)），其職權(quán)有所縮小。但隨著單位社會的逐漸消解，從單位中釋放出了眾多的社會職能，街居制的作用也就變得越來越重要，逐步擺脫了社會輔助機(jī)制的地位，成為城市基層社會管理及運(yùn)作機(jī)制的主要制度依托。

綜上所述，單位運(yùn)作機(jī)制和街居運(yùn)作機(jī)制二者共同構(gòu)成了單位社會中城市縱向管理運(yùn)作模式，二者的相互結(jié)合將國家行政權(quán)力滲透到基層個體的社會生活之中，使單位社會成為一種高度組織化的運(yùn)作模式。

（二）橫向聯(lián)結(jié)體系：跨單位組織

單位社會的橫向聯(lián)結(jié)主要是通過 “跨單位組織”來承擔(dān)的。所謂 “跨單位組織”，主要是指在 “單位組織之外橫跨各個單位之間、將單位中的同類成員聯(lián)結(jié)在一起的組織”。[6]跨單位組織的作用在于能夠穿越單位邊界，將跨越單位的社會要素組織起來，通過開展各種組織活動，在單位之間開辟制度化通道，促進(jìn)社會的橫向整合，從而與單位社會的縱向管理體系結(jié)合構(gòu)成一種縱橫交錯的運(yùn)行機(jī)制。其中最重要的跨單位組織便是政黨組織，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在各個單位及各個管理層次都建有黨支部、黨小組，通過嚴(yán)密的人事制度及儀式化運(yùn)作對單位領(lǐng)導(dǎo)群體及基層群眾進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)，從而避免了內(nèi)部社會功能完善的單位組織成為孤立封閉城堡的可能。同時，在黨管干部的體制下，一定級別的干部亦具有跨單位調(diào)整使用的可能性。此外，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、臺聯(lián)、僑聯(lián)以及各種學(xué)術(shù)性聯(lián)合會和協(xié)會也將各種特定群體涵蓋其中，通過各種組織化活動，拓展了單位外部的社會聯(lián)結(jié)空間。盡管跨單位組織與單位機(jī)制、街居機(jī)制的結(jié)構(gòu)、要素互不相同，但其運(yùn)作動力卻同樣來自行政權(quán)力。

二、 “后單位社會”基層治理的模式實(shí)踐及其困境

（一）“后單位社會”的基本內(nèi)涵

在承認(rèn)單位社會業(yè)已走向 “終結(jié)”的前提下，學(xué)界開始使用 “后單位社會”概念來表述中國社會當(dāng)下的變遷，但其涵義卻不盡相同，學(xué)界一般都是將其作為一個背景性概念而提出的，缺少明確的界定。在這里我們認(rèn)為，后單位社會主要是指20世紀(jì)90年代全面市場化改革以來，中國社會表現(xiàn)出來的一種特殊的社會結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行狀態(tài)。主要表現(xiàn)在：首先，在后單位社會中，舊的社會運(yùn)行機(jī)制開始逐漸消解，而新的社會運(yùn)行機(jī)制尚未成型，因此，它不是一個完整的社會結(jié)構(gòu)形態(tài)的概括，而是一種對原有社會體制消解過程中那種 “剪不斷，理還亂”的復(fù)雜蛻變過程的描述及概括；其次，從靜態(tài)角度看，單位制雖然開始走向消解，但作為社會治理的一個重要單元，單位組織并未退場，而是以一個新的角色和身份繼續(xù)發(fā)揮作用；再次，從社會運(yùn)行的角度看，在后單位社會中，市場化進(jìn)程的開啟使得在原有體制中被壓抑的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能量被釋放出來，并在社會的經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了舉世矚目的成就。但在原有社會管理運(yùn)行機(jī)制逐漸萎縮的背景下，只有新的能夠有效填補(bǔ)原有體制真空、克服原有單位體制遺留問題的制度形態(tài)不斷被納入到社會體系之中，才能有效應(yīng)對后單位社會的管理困境，保證社會的合理運(yùn)行。我們正是在從一意義上來討論后單位社會基層治理問題的。

（二）后單位時期社會運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)

“后單位社會”的運(yùn)行并非與 “單位社會”截然分開，舊的社會運(yùn)行機(jī)制在瓦解過程中同時夾帶著巨大的體制慣性依舊在發(fā)揮作用。從總體上看，后單位社會的基層社會治理運(yùn)行具有以下幾個特點(diǎn)。

1.單位制的消解及其反向運(yùn)動。從20世紀(jì)90年代開始，伴隨著中國走向市場化的進(jìn)程，傳統(tǒng)的單

位體制開始走向消解，在 “權(quán)力下移”的總體背景下，單位體制變革和社區(qū)建設(shè)成為社會各界的聚焦點(diǎn)。在單位體制下，“單位同時兼有生產(chǎn)職能、職工生活職能及大量社會政治職能，是一個職能和設(shè)施相對完備的、能滿足其成員各方面需要的社會復(fù)合體”。[7]這種呈 “蜂窩狀”的、多元化的職能安排使單位的邊界相對封閉，割裂了作為統(tǒng)一有機(jī)體的社會的內(nèi)部聯(lián)系，造成了城市基層社會運(yùn)行的僵滯。在單位制度變遷的背景下，各種社會功能開始從單位中剝離并重新釋放了社會本身的活力，社區(qū)重新被定位為社會生活共同體，逐漸在城市基層社會的整合中發(fā)揮越來越重要的作用。大量的基層管理任務(wù)被下沉到社區(qū)。社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)逐漸成為城市社會工作的重要內(nèi)容。但社區(qū)并非單位的簡單替代物，從單位剝離出的眾多社會職能也并非可以簡單地 “嫁接”到社區(qū)體系中。社區(qū)只是重新成為國家、社會、個人之間交互作用的場域，而后單位社會基層良性的運(yùn)作機(jī)制的形成，實(shí)有賴于整體意義上社會聯(lián)結(jié)機(jī)制的建立與穩(wěn)定。

值得注意的是，在單位走向 “去社會化”過程的同時，出現(xiàn)了一些 “反向運(yùn)動”，主要表現(xiàn)在：（1）盡管單位制的松動肇始于1978年后的改革開放，但在現(xiàn)實(shí)中，改革開放初期城市社會秩序的恢復(fù)也正是單位體制重建的結(jié)果。此后實(shí)行了近十年的 “雙軌制”，[8]建立了一種 “分割式”的社會結(jié)構(gòu)，即在保持單位制相對完整的前提下，對市場空間進(jìn)行開拓與培育，以打破僵化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。即使在20世紀(jì)90年代全面市場化改革之后，國家出于經(jīng)濟(jì)安全的考慮，仍對一些超大型國有企業(yè)實(shí)施保護(hù)?？梢哉f，市場化改革的實(shí)質(zhì)是將市場經(jīng)濟(jì)體制嵌入到原有社會結(jié)構(gòu)之中，經(jīng)過國家與市場的雙向形塑，某些超大型國有企業(yè)和行政事業(yè)機(jī)關(guān)的單位特征被保留了下來，甚至有所加強(qiáng)，形成了與市場機(jī)制并存的 “新單位制現(xiàn)象”。[9]（2）單位體制下的黨政雙重體制仍在延續(xù)、各種形式的單位福利在市場經(jīng)濟(jì)中得以繼續(xù)。尤其是擁有壟斷限制地位的大型國有企業(yè)，其單位福利膨脹，制造出較為明顯的社會不平等。（3）在某些重大危機(jī)事件面前 （如非典等事件），單位組織仍是國家實(shí)施社會控制的重要陣地，而在社會個體 “地位資源”的獲得方面，單位的壁壘效應(yīng)也仍然存在。[10]在這一意義上，即使 “構(gòu)成體制根本特征的基本運(yùn)行原則和連接原則以及在其基礎(chǔ)之上建立起來的制度系統(tǒng)也消失了。但是，一個體制的基本連接原則的消失并不一定意味著體制運(yùn)行過程中發(fā)展起來的所有經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)、觀念、行為方式和策略也隨之消失”。[11]所有這些都使得后單位社會的運(yùn)作機(jī)制轉(zhuǎn)換充滿了復(fù)雜性。

2.社會治理主體的多元交錯。后單位社會中諸社會職能從單位中剝離，但這并未導(dǎo)致國家對基層社會控制力的實(shí)質(zhì)性減弱，只是在控制方式上由單位社會中的總體性支配逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖踊募夹g(shù)治理，[12]將行政權(quán)力納入到法制化與規(guī)范化的軌道，大大提高了治理效率。這里所說的 “科層化”，其一是指政府公務(wù)員系列的科層化體系；其二是指自治組織的科層化；國家權(quán)力還通過與各種社團(tuán)組織的互動協(xié)作，使得基層社會的運(yùn)作越來越呈現(xiàn)出 “法團(tuán)化”特征。此外，單位制的殘留使得依托于大型國企和行政事業(yè)單位的單位社區(qū)仍然大量存在，單位家屬在住宅區(qū)的共住模式形成了擁有清晰邊界的新共同體形式。但值得注意的是，社區(qū)議事委員會、業(yè)主委員會等一批新的帶有民主協(xié)商色彩的社區(qū)自治組織被逐漸建立起來。社區(qū)治理主體的多元化削弱了原有居委會對社區(qū)自治主體的壟斷，并促使其自身也開始做出一些變革 （如居委會直選）。此外，單位壁壘的打破，促使基于血緣、業(yè)緣、地緣關(guān)系而建立的民間組織開始大量出現(xiàn)，它有效地彌補(bǔ)了單位組織封閉、狹隘等缺陷，使社會中非政治化的要素在社會聯(lián)結(jié)中開始發(fā)揮作用，為更廣泛的社會團(tuán)結(jié)提供了多元途徑。所有這些都使得社會的自組織化程度大大提高。政府的技術(shù)治理與法團(tuán)化治理、單位制社區(qū)的殘留、社會自組織能力的增強(qiáng)，這種多元化的社會管理主體遵循著不同的運(yùn)作邏輯且相互交織，共同構(gòu)成了后單位社會管理運(yùn)作機(jī)制最為紛繁復(fù)雜的一面。

（三）基層治理的模式實(shí)踐及其困境

后單位社會基層社會治理模式的構(gòu)建，從理論上看仍是如何處理國家與社會關(guān)系的問題，國家與社會力量的消長及 “單位社會”消解的復(fù)雜性，都使得城市基層社會治理格局呈現(xiàn)出巨大的變動性。因此，面對后單位社會治理困境，國家與社會應(yīng)如何聯(lián)結(jié)以形成整體良性的運(yùn)行機(jī)制，是當(dāng)前基層社會治

理的核心問題。在這方面，“單位辦社會”的消解，社區(qū)建設(shè)背景下街居制的復(fù)興，都構(gòu)成了構(gòu)建后單位社會基層運(yùn)行機(jī)制的有益實(shí)踐。

1.強(qiáng)調(diào)行政管理的 “上海模式”。社區(qū)建設(shè)的 “上海模式”形成于20世紀(jì)90年代中期，并很快被推廣到眾多城市。此種模式的基本特征被概括為 “兩級政府、三級管理”， 即在市、區(qū)兩級政府的基礎(chǔ)上，形成市、區(qū)、街道三級縱向管理體制。試圖通過擴(kuò)大街道辦事處管理權(quán)限，充分發(fā)揮其管理功能。向街道辦下放權(quán)力、建立街道財政，街道辦內(nèi)部機(jī)構(gòu)科室化，對社會性、群眾性、公益性的工作負(fù)全責(zé)，從而使其在社區(qū)管理中真正負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，同時克服 “全能政府”的傳統(tǒng)觀念，引進(jìn) “小政府、大社會”、“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的行政理念，使政府行政行為、社會自主行為和市場行為相結(jié)合，最終形成一種高效、有序的社區(qū)行政管理體制。

“上海模式”的優(yōu)勢在于明確街道作為一級管理層次的地位，使街道辦成為城市基層社會運(yùn)行機(jī)制的重心。實(shí)質(zhì)上是對街道辦在城市基層社區(qū)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化，使街道辦真正成為城市街政的中心，保證了城市基層社會運(yùn)作機(jī)制的上下暢通與高效率。但此種模式設(shè)計仍然存在一些不足之處，表現(xiàn)在：（1）以 “兩級政府，三級管理”為基礎(chǔ)的基層社會管理模式事實(shí)上并未從根本上解決街道辦的定位問題，其作法仍然隱含著將其作為一級準(zhǔn)政府的定位設(shè)計，行政管理任務(wù)的重負(fù)必然使其內(nèi)部職能部門逐漸膨脹，人員增多。這無疑與現(xiàn)代城市基層社會運(yùn)作機(jī)制中要求減少管理層級、推動管理扁平化的趨勢相悖，使城市社區(qū)管理的行政成本加大。（2）易形成城市基層社會運(yùn)行機(jī)制中行政科層化的趨勢，制約社區(qū)自治力量的發(fā)展，造成城市基層社會被過度行政化，社區(qū)自治空間逐漸趨于萎縮與板結(jié)化。

2.強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治的 “沈陽模式”。沈陽模式形成于20世紀(jì)90年代末，主要以 “社區(qū)自治、議行分離”為特色。沈陽模式對社區(qū)性質(zhì)、功能、區(qū)域進(jìn)行明確定位，將基層社會運(yùn)作機(jī)制改革的方向定為發(fā)展社區(qū)自治，并以此為標(biāo)準(zhǔn)，重塑社區(qū)邊界及組織管理體系，試圖通過社區(qū)建設(shè)塑造以利益為紐帶、以認(rèn)同感和歸屬感為核心要素的自治共同體。沈陽模式的價值主要表現(xiàn)在：（1）通過明確社區(qū)定位、調(diào)整社區(qū)邊界，為居民自治性基層治理模式提供了運(yùn)作空間。（2）通過 “議行分離”進(jìn)行組織創(chuàng)新，塑造了一套權(quán)責(zé)明確、議行分離、相互制約的社區(qū)運(yùn)作機(jī)制。但面對基層社會中復(fù)雜的 “重層結(jié)構(gòu)”，以沈陽模式為代表的社區(qū)自治運(yùn)作機(jī)制也存在著明顯的局限，表現(xiàn)在：在城市社區(qū)居民社會參與意識孱弱的情況下，基層自治存在著嚴(yán)重的空殼化現(xiàn)象，其直接后果是導(dǎo)致社區(qū)自治流于形式，而無實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

除了上述兩種模式外，還存在著以取消街道辦，減少行政層級為主要特征的 “銅陵模式”、以居站分離為主要特征的 “深圳模式”等。但事實(shí)上他們都未破解后單位社會重層結(jié)構(gòu)背景下基層社會治理的謎局。無論是強(qiáng)調(diào)基層民主自治的沈陽模式，還是突顯基層行政派出機(jī)構(gòu)的上海模式，抑或是以減少行政層次，為社區(qū)自治讓渡空間的 “銅陵模式”，其體制構(gòu)架及其運(yùn)行都面臨著重要的局限。在此種情形下，其所面臨問題的實(shí)質(zhì)是，如何在基層社會的重層結(jié)構(gòu)中，使政府行政組織 （派出機(jī)構(gòu)）與基層自治組織之間建立起應(yīng)有的關(guān)聯(lián)。社區(qū)運(yùn)作機(jī)制仍是在政府主導(dǎo)下自上而下建構(gòu)的結(jié)果，自治內(nèi)生性不足。社區(qū)自治組織幾乎全部是按照整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)建立并與政府管理體系對接，幾乎難以避免行政運(yùn)作的影響。持久化的社區(qū)自治運(yùn)作機(jī)制應(yīng)更能發(fā)掘社區(qū)自身資源，增強(qiáng)運(yùn)作機(jī)體的活力，以真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)運(yùn)作的自我發(fā)展、自我完善、自我管理。這就需要在培育社區(qū)文化、提高社區(qū)參與和居民認(rèn)同感等方面做出更多努力，相較于外在組織結(jié)構(gòu)的搭建，這些社區(qū)內(nèi)在聯(lián)結(jié)機(jī)制同樣重要。

三、基層社會 “復(fù)合治理”策略的實(shí)施及其評價

（一）作為 “復(fù)合型”社會治理的網(wǎng)格化管理模式

近年來，在政府技術(shù)治理逐步展開的背景下，“數(shù)字城市”建設(shè)中誕生的網(wǎng)格化管理模式逐漸表現(xiàn)出一定的治理功效。網(wǎng)格化最初的目標(biāo)主要是對原有的社區(qū)資源、信息、服務(wù)體系進(jìn)行重新整合與協(xié)調(diào)，其主要著眼點(diǎn)是在技術(shù)、社區(qū)資源及公共服務(wù)之間建立起密切的聯(lián)結(jié)關(guān)系，故在某種程度上我們可以將其看做數(shù)字技術(shù)服務(wù)平臺在制度上的配套設(shè)施。但當(dāng)數(shù)字技術(shù)逐漸融入城市基層管理體制之后，很

快被原有的體制所形塑和修正，逐漸開始作為一種新的治理方式和治理層級，在整合社區(qū)資源、溝通信息、強(qiáng)化服務(wù)等方面均發(fā)揮了明顯的作用。在具體做法上，是 “在保持原有街道——社區(qū)管理體制不變的基礎(chǔ)上，按一定標(biāo)準(zhǔn)將城市社區(qū)劃分為若干個單元網(wǎng)格 （一般一個網(wǎng)格內(nèi)常住人口為4000—5000人），并搭建與統(tǒng)一的城市管理數(shù)字化平臺相連接的社區(qū)信息化平臺，通過加強(qiáng)對單元網(wǎng)格的部件和事件的巡查，建立起一種監(jiān)督與處置相分離的新型基層管理體制?！盵13]網(wǎng)格化既有政府管理強(qiáng)力下沉的一面，又有社區(qū)多元參與的一面。近年來在維穩(wěn)任務(wù)凸顯和社會管理體制改革創(chuàng)新的背景之下，網(wǎng)格化管理顯示出極強(qiáng)的橫向拓展和復(fù)制的能力，很快擴(kuò)展到社會的其他領(lǐng)域，逐漸在社會管理中發(fā)揮了重要作用。

與以往基層社會運(yùn)作模式相比，它在運(yùn)作結(jié)構(gòu)、要素和方式上都表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢。值得注意的是，網(wǎng)格化治理模式在上海模式、沈陽模式、銅陵模式等多種類型的模式中都有較為廣泛地運(yùn)用，并且取得了較為理想的效果。故作為一種復(fù)合式治理策略，網(wǎng)格化不是作為一種 “替代策略”出臺的，而是作為一種 “補(bǔ)充策略”登場的，對于后單位社會重層結(jié)構(gòu)背景下基層治理的展開發(fā)揮了重要作用。（1）通過網(wǎng)格將政府行政力量與社區(qū)自治力量加以綁定，使網(wǎng)格成為城市社區(qū)中多元主體的聯(lián)動空間。在單位社會中，城市基層社會管理中自治力量的缺席是其顯著特征。進(jìn)入后單位社會以后，社區(qū)自治力量雖獲得一定程度的發(fā)展，但在街居體制行政化色彩濃厚的背景下，社區(qū)居民自治發(fā)展仍不充分，社區(qū)居民參與程度不高。即使在自治主體之間也存在著 “官方化”的自治主體與 “自主性”的自治主體之間的“二元區(qū)隔”的現(xiàn)象，[14]這一切都使得城市基層社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)較為單一。而在網(wǎng)格化管理中，不同性質(zhì)的多種力量被配置在同一網(wǎng)格空間中，包括 “以區(qū)街公務(wù)員為主體的政府行政力量，以社區(qū)干部為主題的社區(qū)自治力量、社區(qū)黨員和一般志愿者、民間組織”。[15]這種多元行動主體的交互作用打破了原有社區(qū)治理主體的單一化，在政府力量與社區(qū)自治力量之間提供了聯(lián)結(jié)點(diǎn)，為后單位社會基層社會運(yùn)行機(jī)制中多元力量的協(xié)調(diào)合作創(chuàng)造了條件。（2）通過網(wǎng)格建立了快捷精準(zhǔn)的信息 “收集—反饋”機(jī)制，為行政科層制中信息的縱向和橫向流動提供了新的平臺。在單位社會中，中國的政治體制是一種垂直的一體化體制，“這種體制非常適合于命令下達(dá)，卻對資訊上傳這種良性流動的必要性缺乏敏感”。[16]這是在總體性社會中對國家動員能力的過度強(qiáng)調(diào)所導(dǎo)致的必然結(jié)果。而網(wǎng)格化管理可視作為數(shù)字信息技術(shù)嵌入到行政科層制過程中技術(shù)與制度互動的產(chǎn)物，其有助于打破原有城市基層社會運(yùn)作機(jī)制中信息在封閉體制中流動的局面，為城市基層社會由被動式、靜態(tài)式的管理向主動式、動態(tài)式的管理轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件。（3）由于網(wǎng)格化模式是在保持原有基層社會體制穩(wěn)定的前提下實(shí)施的體制調(diào)整，網(wǎng)格化管理并未突破原有的社區(qū)邊界，因此體制變革成本較小，牽涉面較窄，在實(shí)踐中操作起來也較為容易。

但是這種運(yùn)行機(jī)制設(shè)計也存在著一些局限，表現(xiàn)在：（1）在以往的街居體制之下，社區(qū)被定位為居委會轄區(qū)，完全被視為城市基層管理單位，行政化色彩濃厚。而在此基層上展開的網(wǎng)格化管理，也難免會受其影響而被視為行政力量。（2）在網(wǎng)格的定性上，“管理的網(wǎng)格”與 “服務(wù)的網(wǎng)格”之間存在張力。

（二）網(wǎng)格化模式與復(fù)合治理理論的生成

1.網(wǎng)格化管理模式的復(fù)合性特質(zhì)。將網(wǎng)格化管理模式置于后單位社會重層結(jié)構(gòu)的背景下，我們會發(fā)現(xiàn)其突出價值在于，它兼具管理與自治的 “復(fù)合型組織”性質(zhì)，網(wǎng)格內(nèi)部的多元行動主體的參與，包括政府力量、社區(qū)組織、個人 （志愿者）等，為國家與社會的聯(lián)結(jié)與互動提供了微觀平臺。同時，網(wǎng)格邊界之間社區(qū)資源的整合、信息共享與流動，更有利于推動社區(qū)內(nèi)部聯(lián)結(jié)的培育。在后單位社會中社會個體的原子化、社會主體的多元化、社會關(guān)系復(fù)雜化、社會階層分化逐漸加深的背景下，后單位社會基層運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建也是一個系統(tǒng)工程，它需要政府與民間、個人與社區(qū)、服務(wù)與管理、行政與自治等幾個不同維度和方面的探索和革新，“其中最重要的是實(shí)現(xiàn)政社分開，探索如何增強(qiáng)社會自我管理、自我服務(wù)、自我教育的力量，將減少政府成本與提高社會運(yùn)行效率統(tǒng)一起來，將減少行政層級和社區(qū)服務(wù)去行政化結(jié)合起來，將政府自覺限權(quán)和公眾參與社區(qū)治理結(jié)合起來，理清政府管理服務(wù)和居民自治的邊界和

關(guān)系，合理劃分基層行政管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限等等”，[17]只有這樣才能完成 “小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理格局的塑造，將行政管理機(jī)制、社區(qū)自治機(jī)制、市場配置機(jī)制結(jié)合起來，形成完善的治理型、網(wǎng)絡(luò)狀的城市基層社會運(yùn)作機(jī)制，從而使這一機(jī)制能夠持久化。

2.基層社會中的重層結(jié)構(gòu)——自治性與行政性之間的嵌合。對于當(dāng)前中國基層社會的運(yùn)行機(jī)制而言，國家與社會的相互交織而使基層社會治理及運(yùn)行機(jī)制帶有明顯的 “重層性”，并對基層社會治理的性質(zhì)及運(yùn)作方式產(chǎn)生了重大影響。具體言之，國家與社會力量互動過程中在基層社會中所形成的 “重層結(jié)構(gòu)”，并不是指在其中國家與社會如夾層蛋糕一樣界限分明，而是指政府與民間自治力量之間不同程度的協(xié)作、妥協(xié)、合作，使得基層社會的運(yùn)作兼具行政性與自治性，從而其衍生出一種雙重性質(zhì)及兼容式的運(yùn)作方式。而且，這種行政力量與自治力量之間的交互作用也并非均勻式地平衡分布，這就造成后單位社會基層運(yùn)作難以形成一種協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的狀態(tài)。迄今已有不少學(xué)者運(yùn)用不同的概念試圖對這一特征加以把握。其中，黃宗智的 “國家與社會之間的第三領(lǐng)域”概念尤為典型，他認(rèn)為，在國家與社會之間存在著一個國家與社會力量均參與其中的 “第三領(lǐng)域”，在其中國家聯(lián)合社會進(jìn)行超出正式官僚機(jī)構(gòu)能力的公共活動，從而在基層社會形成了一種依靠政府與民間談判協(xié)商、任命非正式官吏等方式進(jìn)行治理活動的運(yùn)作機(jī)制。并指出 “這里很可能是更具協(xié)商性而非命令性的新型權(quán)力關(guān)系的發(fā)源地”。[18]后來，他又將這一理解更新為 “集權(quán)的簡約治理”，[19]即基層行政中的半正式治理機(jī)制，更進(jìn)一步闡明了基層社會中第三領(lǐng)域的運(yùn)作方式。而郭偉和則將 “第三領(lǐng)域”理論引入城市社區(qū)研究中，認(rèn)為 “伴隨著街道體制的撤退，新出現(xiàn)的社區(qū)公共治理組織結(jié)構(gòu)不是西方政治學(xué)中講的地方自治體制，而是比較符合黃宗智所說的國家與社會之間的第三領(lǐng)域的屬性——在原來的街道層面上出現(xiàn)了一種既不是原來的行政架構(gòu)，也不是完全的地方自治社會的混合屬性的公共領(lǐng)域”，并將這種城市基層社會國家與社會的互動模式稱為“掩映在民主形式下的國家意志對社區(qū)公共事務(wù)的柔性控制”。[20]筆者認(rèn)為，第三領(lǐng)域及其衍生概念較之充滿西方化價值判斷的市民社會理論，無疑更為貼近當(dāng)前中國城市基層社會的實(shí)際情況。但是，作為一個價值中立概念，它是對現(xiàn)實(shí)的描述與理解，卻難免缺少價值取向的路徑構(gòu)建和引導(dǎo)。故筆者更傾向于用 “基層社會的重層結(jié)構(gòu)”這一概念來理解基層社會 “行政性”與 “自治性”互嵌式運(yùn)作方式。所不同之處在于，筆者將這種重層結(jié)構(gòu)看做是一種動態(tài)的結(jié)構(gòu)。其產(chǎn)生主要是由于國家權(quán)力與社會的公共權(quán)力在對接過程中，“自上而下”的政府權(quán)力向度傾向于將其力量盡量向下推進(jìn)，而 “自下而上”向度的社會自治力量則傾向于盡量向上推進(jìn)，二者頻繁互動的結(jié)果，就是形成了國家與社會交匯處的權(quán)力 “重層結(jié)構(gòu)”。

3.網(wǎng)格化與基層社會結(jié)構(gòu)的重組?；诔鞘谢鶎由鐣袆討B(tài)的重層結(jié)構(gòu)視角，筆者著眼的不僅僅是網(wǎng)格化管理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，更看重它所具有的制度潛力。在后單位社會基層運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建中，判斷一種基層社會管理模式優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)，一方面是看它能否很好地容納與整合重層結(jié)構(gòu)中的兩種力量，另一方面是看它能否為國家行為與社會自身的成長留有彈性空間。而 “網(wǎng)格化”管理的 “復(fù)合型”性質(zhì)，無疑具有一定的優(yōu)勢。

社區(qū)建設(shè)可視為一個基層社會的重層結(jié)構(gòu)在國家與社會間的梯次結(jié)構(gòu)中不斷向上推的過程。因此，在中國后單位社會基層運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建中，政府與社會在互動過程中形成一種合作、協(xié)商、互惠的機(jī)制是其關(guān)鍵。在城市基層社會管理中，政府不能缺席而應(yīng)通過法制化來規(guī)范自身行為，同時積極引導(dǎo)和培養(yǎng)社會自主力量與公共意識。比較理想的狀態(tài)是，網(wǎng)格化管理與城市基層管理體制革新相配合，在網(wǎng)格內(nèi)部形成比較穩(wěn)定、平等的多元互動方式，去除行政化影響，同時通過網(wǎng)格間資源整合與信息流動，提升社區(qū)自治水平。隨著社區(qū)內(nèi)部的發(fā)育，網(wǎng)格空間也逐步擴(kuò)大，直到最終網(wǎng)格的邊界與社區(qū)邊界重合，社區(qū)有能力在城市基層社會治理中形成有效的支撐，最終形成持久化的后單位社會基層社會運(yùn)行機(jī)制。

[1]田毅鵬、劉杰：《“單位社會”起源之社會思想尋蹤》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2010年第6期。

[2]路風(fēng)：《單位：一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學(xué)》1989年第1期。

[3]李漢林、李路路：《資源與交換——中國單位組織中的依賴性結(jié)構(gòu)》，《社會學(xué)研究》1999年第4期。

[4]田毅鵬：《單位制度變遷與集體認(rèn)同的重構(gòu)》，《江海學(xué)刊》2007年第1期。

[5]彭真：《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會》，中共中央文獻(xiàn)編輯委員會編：《彭真文選 （一九四一——一九九○年）》，北京：人民出版社，1991年，第240-241頁。

[6]劉建軍：《“跨單位組織”與社會整合：對單位社會的一種解釋》，《文史哲》2004年第2期。

[7]華偉：《單位制向社區(qū)制的回歸——中國城市基層管理體制50年》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期。

[8][12]渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》2009年第6期。

[9]劉平、王漢生、張笑會：《變動的單位制與體制內(nèi)的分化——以限制介入性大型國有企業(yè)為例》，《社會學(xué)研究》2008年第3期。

[10]邊燕杰、李路路、李煜、郝大海：《結(jié)構(gòu)壁壘、體制轉(zhuǎn)型與地位資源含量》，《中國社會科學(xué)》2006年第5期。

[11][匈]瑪利亞·喬納蒂：《轉(zhuǎn)型：透視匈牙利政黨—國家體制》，賴海榕譯，長春：吉林人民出版社，2002年，第1-2頁。

[13]田毅鵬、薛文龍：《城市管理 “網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議》，《學(xué)?！?012年第3期。

[14]閔學(xué)勤：《社區(qū)自治主體的二元區(qū)隔及其演化》，《社會學(xué)研究》2009年第1期。

[15]田毅鵬：《城市社會管理網(wǎng)格化模式的定位及其未來》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。

[16]李侃如：《治理中國》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011年，第198頁。

[17]彭向剛：《撤銷街道辦會成為趨勢嗎》，《人民論壇》2011年第36期。

[18]黃宗智：《中國的 “公共領(lǐng)域”與 “市民社會”？——國家與社會間的第三領(lǐng)域》，黃宗智主編：《中國研究的范式問題討論》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第282頁。

[19]黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。

[20]郭偉和：《街道公共體制改革和國家意志的柔性控制——對黃宗智 “國家和社會的第三領(lǐng)域”理論的擴(kuò)展》，《開放時代》2010年第2期。

責(zé)任編輯：王雨磊

C912.2

A

1000-7326（2015）02-0048-08

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目 “當(dāng)代中國單位制度形成及變遷研究”（11&ZD147）、國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目 “社會管理體制改革創(chuàng)新的模式選擇與推進(jìn)路徑研究”（10A2D002）的階段性成果。

田毅鵬，吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院社會學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；薛文龍，吉林大學(xué)哲學(xué)社會學(xué)院社會學(xué)博士生、東北林業(yè)大學(xué)社會工作系講師 （吉林 長春，130012）。