龐 凌

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)注意的若干問(wèn)題

龐 凌

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化以及全面深化改革且重大改革都要于法有據(jù)背景下，地方立法對(duì)于實(shí)現(xiàn)法治前提的“有法可依”要求的作用和意義是毋庸置疑的。此次立法法修正案草案和十八屆四中全會(huì)的決議建議賦予所有設(shè)區(qū)的市都享有地方立法權(quán)，有其必要性和合理性，它對(duì)于提高城市法治建設(shè)和管理水平、保障城市適度自治，提升地方因地制宜的積極性，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展有重要意義。從地方立法權(quán)配置的公平和正當(dāng)性考量，立法法的這一修正也實(shí)現(xiàn)了設(shè)區(qū)的市之間立法權(quán)的平等配置，改變了過(guò)去三種特殊的市享有立法權(quán)而一般設(shè)區(qū)的市沒(méi)有立法權(quán)的立法權(quán)分配不平等問(wèn)題。而由《立法法》賦予包括設(shè)區(qū)的市在內(nèi)的較大的市以地方立法權(quán)也使得地方立法權(quán)來(lái)源的正當(dāng)性有所增強(qiáng)。它改變了過(guò)去18個(gè)較大的市的地方立法權(quán)直接源自國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)其為“較大的市”這一扭曲立法與行政關(guān)系并在學(xué)理上廣受質(zhì)疑的做法。但是，擴(kuò)大地方立法主體范圍將帶來(lái)地方法制繁榮的表象背后，這一地方立法擴(kuò)權(quán)的合憲性、合理性、必要性，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下如何防范設(shè)區(qū)的市立法的行政化、部門化，地方立法擴(kuò)權(quán)對(duì)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，對(duì)于提升我國(guó)整體立法的科學(xué)性、民主性和提高立法質(zhì)量的影響和風(fēng)險(xiǎn)也是我們必須認(rèn)真加以思考的。

立法法；設(shè)區(qū)的市；地方立法權(quán)；法治建設(shè)

2014年8月底，全國(guó)人大常委會(huì)初次審議了《立法法修正案（草案）》。按草案第22條規(guī)定，普通的設(shè)區(qū)的市均享有先前“較大的市”所享有的地方立法權(quán)，可就城建、市容、環(huán)保等城市管理事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，并由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)這些市的人口、面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素確定它們開始立法的具體步驟和時(shí)間，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。該一地方立法主體范圍擴(kuò)大的修改建議被眾多人大代表和媒體視為此次立法法修正的最大亮點(diǎn)。

一、依憲而行，認(rèn)真對(duì)待賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的合憲性問(wèn)題

國(guó)家立法權(quán)的分配涉及一國(guó)立法體制安排，是應(yīng)由憲法加以規(guī)定的憲法問(wèn)題。因此，中央和地方立法權(quán)的劃分、地方立法權(quán)的取得都應(yīng)有憲法依據(jù)并應(yīng)嚴(yán)格遵循憲法之規(guī)定。賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)也必須依憲而行。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第30條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)劃劃分如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市……直轄市和較大的市分為區(qū)、縣?！钡?00條規(guī)定：“省、直轄市……可以制定地方性法規(guī)”。第116條規(guī)定：“民族自治地方……有權(quán)……制定自治條例和單行條例?！睉椃ǖ纳鲜鰲l款明確規(guī)定了地方立法主體只限于省、直轄市和民族自治地方，并不包括所謂的較大的市或設(shè)區(qū)的市。根據(jù)憲法第99條規(guī)定，地方人大主要的職權(quán)和職責(zé)是保障單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下中央立法在地方的有效施行。1986年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》以及2000年通過(guò)的《立法法》確立了“較大的市”具有地方立法權(quán)。雖然上述兩部法律都是由全國(guó)人大而非常委會(huì)通過(guò)的基本法律，但性質(zhì)上仍不能與憲法相提并論，更不應(yīng)與憲法相抵觸。

因此，較大的市的地方立法權(quán)的授予一直以來(lái)都有合憲與否的質(zhì)疑，如果現(xiàn)在《立法法》修訂進(jìn)一步賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，那么其合憲性應(yīng)該更為審慎對(duì)待。我們認(rèn)為，從維護(hù)憲法權(quán)威，增強(qiáng)地方立法權(quán)權(quán)源的正當(dāng)性、合憲性考慮，如果要賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，應(yīng)該適時(shí)修改憲法相關(guān)條款之規(guī)定。

二、從嚴(yán)控制，審慎評(píng)估設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使的必要性和實(shí)效性

地方立法權(quán)的配置、地方立法主體層級(jí)范圍的確定除了需要依憲而行外，一般還需要考慮以下因素：

（1）國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。單一制或聯(lián)邦制，不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式對(duì)于地方立法主體范圍和權(quán)限大小有著極為重要的影響。相對(duì)而言，單一制國(guó)家地方立法權(quán)的行使主體、權(quán)限范圍要比聯(lián)邦制下的地方限制多些。如美國(guó)、德國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家，州以下的市、縣、鎮(zhèn)等也都有權(quán)以立法的形式管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)［1］。（2）中央立法的完備程度。（3）地方治理對(duì)自主立法的現(xiàn)實(shí)需求。（4）地方立法能力。（5）國(guó)家對(duì)地方立法的監(jiān)督審查能力。（6）歷史傳統(tǒng)等。

我國(guó)作為單一制國(guó)家，地方立法主要是對(duì)中央立法的執(zhí)行性規(guī)定和地方性事務(wù)的規(guī)范。賦予地方以一定的立法權(quán)，可滿足發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性以及因地制宜進(jìn)行地方治理的需要。但是，也必須注意，維護(hù)一國(guó)法制的統(tǒng)一和權(quán)威是法治的基本要求，過(guò)多的地方立法能否造成法律割據(jù)，傷害法制統(tǒng)一，增加人財(cái)物自由流動(dòng)的成本？而且地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題，主要還是表現(xiàn)為東、中、西區(qū)域?qū)用婊蚴〖?jí)層面的，省級(jí)人大擁有立法權(quán)是否就基本可以滿足差異性立法的需要？省內(nèi)的發(fā)展不平衡問(wèn)題有限，何況省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡并不必然需要或?qū)е碌胤搅⒎ǖ牟町惡托枨蟆?/p>

地方立法所謂的因地制宜或考慮地方發(fā)展不平衡，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和發(fā)展需要，這有個(gè)立法權(quán)下放度的問(wèn)題。從地方自治和民主的角度來(lái)看，地方城市甚至更基層的縣都應(yīng)當(dāng)擁有一定的立法權(quán)，但考慮我國(guó)的實(shí)際情況，特別是基層民主的現(xiàn)實(shí)，主要的地方立法還是應(yīng)控制到省級(jí)，再往下放其正效應(yīng)會(huì)逐步遞減，其立法的必要性、自主空間和意義逐漸降低，相反其被部門利益化或長(zhǎng)官意志控制的風(fēng)險(xiǎn)和弊端，對(duì)國(guó)家整體法制統(tǒng)一造成負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)反倒加大。因此，在利弊權(quán)衡后，還是應(yīng)審慎擴(kuò)大市級(jí)立法主體，從嚴(yán)控制設(shè)區(qū)的市立法。要警惕將地方立法的因地制宜，發(fā)揮地方立法的靈活性，及時(shí)解決不同區(qū)域存在的特殊社會(huì)問(wèn)題，褪變成為市級(jí)立法擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利的工具和借口。

在經(jīng)過(guò)三十多年的改革開放、法制建設(shè)，在國(guó)家層面社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系初步建成以及各省級(jí)地方性法規(guī)數(shù)量龐大的背景下，市級(jí)地方立法的空間是變大了還是變小了，設(shè)區(qū)的市的立法空間到底有多大？為什么國(guó)家法律日臻完善的今天反而要賦予更多的城市以地方立法權(quán)呢？20世紀(jì)80年代，較大的市獲得立法權(quán)以來(lái)，制定的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)有2 600多件，但重復(fù)立法、景觀式立法，與上位法抵觸現(xiàn)象較為嚴(yán)重。一些地方立法在內(nèi)容上甚至條文上大量重復(fù)和照搬照抄中央立法或者上位法，地方立法重復(fù)中央立法的情況，一般要占到地方立法全部條文的2/3左右，更有甚者能占到80％～90％之多［2］，導(dǎo)致市級(jí)地方性法規(guī)的意義有限，實(shí)效差強(qiáng)人意。在人力、物力、財(cái)力相對(duì)固定的情況下，地方人大及其常委會(huì)將其用于制定更多地方立法上有意義，還是強(qiáng)化對(duì)已有法律、行政法規(guī)的有效施行的監(jiān)督上更有意義？賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)是否應(yīng)對(duì)近三十年來(lái)較大的市立法的利弊、必要性、立法的地方特色進(jìn)行充分的實(shí)證分析比較，以吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？在賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)后，大量的市級(jí)地方性法規(guī)的立法質(zhì)量如何加以保證？

因此，筆者認(rèn)為如果確定將賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，建議對(duì)其立法活動(dòng)從嚴(yán)控制，例如限制其每年的立法數(shù)量，上級(jí)人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其立法的合法性、正當(dāng)性、必要性的全面審查。

三、人大主導(dǎo)，積極防范設(shè)區(qū)的市地方立法的部門利益化和地方保護(hù)主義

由于“強(qiáng)行政、弱人大”的現(xiàn)實(shí)，在我國(guó)地方立法實(shí)踐中，行政部門幾乎壟斷起草、主導(dǎo)話語(yǔ)，人大立法常常淪為為政府行為合法性進(jìn)行背書。而且通常越是基層的地方，其地方黨政官員越是一言九鼎，其對(duì)地方的控制越是緊密，這樣的地方立法也就容易成為長(zhǎng)官意志、部門利益的產(chǎn)物，背離立法應(yīng)有的民主性、科學(xué)性要求。必須思考的是在地方治理民主化、民主決策尚未有效實(shí)現(xiàn)，地方立法過(guò)程中民主協(xié)商尚不充分，地方人大權(quán)威性付之闕如的情況下，立法法修訂草案對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法的擴(kuò)權(quán)對(duì)于推進(jìn)地方治理的現(xiàn)代化、法治化的現(xiàn)實(shí)意義有多大？它是擴(kuò)大了設(shè)區(qū)市地方人大的立法權(quán)還是事實(shí)上賦予了設(shè)區(qū)市地方政府官員將其政策、命令變成法規(guī)的能力，進(jìn)而以立法的名義、以地方民主意志的形式為行政權(quán)可能的專斷意志背書，合法化其管控統(tǒng)治。

如果僅僅將原先市縣以紅頭文件進(jìn)行的社會(huì)管控轉(zhuǎn)換成以地方性法規(guī)形式進(jìn)行，這恐怕絕非城市法治進(jìn)步的標(biāo)志。在地方性法規(guī)的內(nèi)容、形成機(jī)制、立法的民主問(wèn)題沒(méi)有落實(shí)的情況下，文件變成法規(guī)只是以法治的名義為地方可能的不法強(qiáng)制張目。實(shí)際上，西方國(guó)家地方擁有廣泛的立法權(quán)也是與其地方民主化治理結(jié)構(gòu)以及中央和地方權(quán)力的規(guī)范劃分為基礎(chǔ)的。

我們認(rèn)為，在依憲賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時(shí)，要強(qiáng)化設(shè)區(qū)市人大對(duì)立法的主導(dǎo)，健全設(shè)區(qū)市人大和社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，開展有效的立法協(xié)商，暢通民眾有序參與立法的途徑。例如，可以考慮明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)必須由其人大而非常委會(huì)通過(guò)，這既能控制設(shè)區(qū)市人大立法數(shù)量，本著“少而精”的原則，更注重地方特色凝練和質(zhì)量提升，抑制政績(jī)式立法、景觀立法、重復(fù)立法，同時(shí)也能在一定程度上抑制立法的部門化。由人大直接主導(dǎo)立法，雖因其他制度尚未完善而難以根本遏制部門立法，但人大代表數(shù)量大、代表面廣，在強(qiáng)化人大代表和選民聯(lián)系的基礎(chǔ)上，讓更多的利益相關(guān)者參與到制度安排中進(jìn)行充分的利益博弈。同時(shí)輔以立法信息全程公開和立法議案意見收集處理制度、回復(fù)說(shuō)明理由制度等［3］，引入更多的公眾參與，最終得出一個(gè)多數(shù)人的意見。這樣的立法機(jī)制可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、聽不到其他方面聲音、反映不出其他主體利益訴求的傾向［4］。地方人大主導(dǎo)立法也有利于人大代表在參與立法的過(guò)程中進(jìn)一步增強(qiáng)法意識(shí)、法情感和政治參與能力。

從可行性看，設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)立法可按需適當(dāng)延長(zhǎng)人大會(huì)期，必要時(shí)還可據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第11條規(guī)定召開臨時(shí)會(huì)議專項(xiàng)審議法案。設(shè)區(qū)的市，市級(jí)人大代表數(shù)量不多，且集中在市域內(nèi)，如能進(jìn)一步縮減代表的絕對(duì)數(shù)量，增加部分專任代表，是能組織進(jìn)行立法討論和審議的。此外，為推動(dòng)民眾有序有效參與立法，拓寬公民有序參與立法途徑，可以考慮設(shè)區(qū)市立法過(guò)程中賦予一定數(shù)量選民（如10萬(wàn)選民聯(lián)名）直接提出立法議案的權(quán)利，這一方面有利于民眾實(shí)質(zhì)參與立法，使設(shè)區(qū)市立法更好回應(yīng)當(dāng)?shù)厝嗣裥枨螅玫啬毜胤教厣吞嵘⒎ㄙ|(zhì)量；另一方面，選民直接提案權(quán)及公眾普遍有序參與可有效制約行政部門等公權(quán)操控立法，一定程度上也有利于遏制和平衡可能存在的地方立法的部門化問(wèn)題。賦予設(shè)區(qū)市選民以立法提案權(quán)也將為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)立法民主提供基層的經(jīng)驗(yàn)。

四、合理分權(quán)，科學(xué)確定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限

《立法法修正案（草案）》關(guān)于市級(jí)地方立法權(quán)的規(guī)定是有擴(kuò)有收的。在擴(kuò)大地方立法主體范圍的同時(shí)，草案將“較大的市制定地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”。這實(shí)際上表明了國(guó)家對(duì)于地方立法主體擴(kuò)張可能帶來(lái)的立法失范的擔(dān)憂和預(yù)控。但是將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法權(quán)限限定在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面是否科學(xué)合理是值得商榷的。

首先，地方性事務(wù)是否僅限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理事務(wù)？

《立法法》第64條規(guī)定地方性法規(guī)可以就屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)進(jìn)行立法?！稇椃ā返?9條規(guī)定地方各級(jí)人大可以審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)計(jì)劃，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條和第44條有更具體的規(guī)定，都表明地方性事務(wù)并不局限于城市管理事務(wù)。而《立法法修正案（草案）》規(guī)定的較大的市的立法權(quán)限與憲法、地方人大組織法等法律的規(guī)定并不一致，顯然過(guò)于狹窄。

其次，將設(shè)區(qū)的市（較大的市）的立法權(quán)限限定在城市管理方面，難以達(dá)到賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)所希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

前文已述賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是考慮我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡、滿足地方因地制宜的需要，是推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的需要，如果將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)事項(xiàng)限定在環(huán)境、城管、市容衛(wèi)生等事項(xiàng)上，那對(duì)于適應(yīng)我國(guó)地方發(fā)展不平衡帶來(lái)的治理制度的差異需求、推進(jìn)改革、提高地方法治化水平、民主治理水平的意義有限，也不利于彰顯地方立法的地方特色。

一方面，地方事務(wù)不僅指城市管理事務(wù)；另一方面，市容衛(wèi)生等城市管理事項(xiàng)都是些可能增加地方行政部門處罰權(quán)的事項(xiàng)，是地方行政部門樂(lè)意立法的事項(xiàng)。但這些事項(xiàng)的地方特色是難以顯現(xiàn)的，同時(shí)也是中央和省級(jí)立法通常覆蓋了的事項(xiàng)，其實(shí)留給地方的立法空間和必要性相對(duì)有限。而像地方社會(huì)管理、地方文化保護(hù)、地方預(yù)算決算監(jiān)督、公益事業(yè)資金保障、地方教科文衛(wèi)事業(yè)、醫(yī)療保障、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)扶助、社會(huì)福利、公共服務(wù)、特殊人權(quán)權(quán)益保障等事務(wù)；強(qiáng)化對(duì)地方國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力行使的監(jiān)督、地方政權(quán)建設(shè)（如地方人大工作條例、議事規(guī)則、立法條例、代表選舉規(guī)則、代表提交議案及議案審查落實(shí)規(guī)則、農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)、自治組織建設(shè)）等事項(xiàng)的地方立法更有需求和意義。

實(shí)際上過(guò)去較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)的內(nèi)容除了涉及城市管理外，還涉及“民生保障如殘疾人保護(hù)、供水排水與水源、技術(shù)人員繼續(xù)教育、寵物喂養(yǎng)、市民體育健身等，還有具有本市特色的文化遺產(chǎn)保護(hù)、促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開發(fā)區(qū)條例等方面”［5］。如果現(xiàn)在立法法將市級(jí)立法權(quán)限進(jìn)行限定，那么過(guò)去較大的市已經(jīng)制定的超出城市管理事務(wù)的地方立法如何處理？是否仍然有效？在推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化和法治化的背景下，擴(kuò)大地方立法主體卻反而限縮地方立法權(quán)限，目的和工具的選擇可能是不匹配的。

再者，如何協(xié)調(diào)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與同級(jí)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限范圍？

按照目前《立法法修正案（草案）》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人大有地方立法權(quán)，但并未明確賦予一般設(shè)區(qū)的市的人民政府以地方政府規(guī)章的制定權(quán)，這樣就仍然存在不同城市政府規(guī)章制定權(quán)的不平等問(wèn)題。更值得探討的是，在將包括較大市在內(nèi)的設(shè)區(qū)的市人大的地方性法規(guī)立法事項(xiàng)限定在城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)三方面的同時(shí)，并未對(duì)原先較大的市人民政府的政府規(guī)章的立法權(quán)限進(jìn)行相應(yīng)的限制，這就會(huì)出現(xiàn)較大的市的人民政府規(guī)章立法的權(quán)限遠(yuǎn)大于同級(jí)人大地方性法規(guī)的立法權(quán)限，這顯然是不符合我國(guó)地方權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)關(guān)系架構(gòu)和地方立法原理的。

我們認(rèn)為如果確有必要賦予設(shè)區(qū)的市以地方性法規(guī)制定權(quán)的話，那么必須依法合理確定地方性事務(wù)的主要內(nèi)容，并進(jìn)一步厘定省級(jí)人大與設(shè)區(qū)市人大的立法權(quán)限，將能夠彰顯城市特色，利于推進(jìn)城市治理民主化、法治化、現(xiàn)代化的事項(xiàng)，利于上位法有效施行或上位法允許的先行探索的事項(xiàng)確定為設(shè)區(qū)市人大的立法權(quán)限。當(dāng)然，如果中央法律、行政法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，地方不能重復(fù)立法；如果省級(jí)地方性法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，市級(jí)人大也不應(yīng)重復(fù)立法。實(shí)際上只要真正“不抵觸、有特色、可操作”，在適度控制設(shè)區(qū)市人大立法數(shù)量和速度的情況下，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)其立法的備案審查，就沒(méi)有必要過(guò)于機(jī)械地將設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限局限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)三方面。

五、加強(qiáng)審查，落實(shí)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法的有效監(jiān)督

在依憲依法賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，推進(jìn)設(shè)區(qū)城市治理的民主化、法治化的同時(shí)，也必須警惕設(shè)區(qū)的市立法中可能存在的諸如超越立法權(quán)限，與上位法抵觸、重復(fù)，部門利益或長(zhǎng)官意志的法規(guī)化等問(wèn)題。雖然有學(xué)者較為樂(lè)觀地指出：只要地方立法堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”三原則，無(wú)論立法主體數(shù)量如何增加，都可以在最大程度上防止弊端和問(wèn)題［6］。但從較大市立法實(shí)踐看，存在的問(wèn)題還是很多的。因此必須加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的審查，落實(shí)監(jiān)督制約制度。

根據(jù)現(xiàn)行《立法法》第63條的規(guī)定：較大的市制定的地方性法規(guī)要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的合法性進(jìn)行審查，對(duì)于與上位法不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)批準(zhǔn)。也就是說(shuō)，省級(jí)人大是審查市級(jí)地方性法規(guī)合法性的主體。如果按照《立法法修正案（草案）》的規(guī)定，將來(lái)設(shè)區(qū)的市普遍擁有立法權(quán)，開始立法的具體步驟和時(shí)間由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)根據(jù)這些市的人口、面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等因素確定，也就是說(shuō)，經(jīng)過(guò)一個(gè)過(guò)渡期后，一個(gè)省級(jí)區(qū)域內(nèi)將可能有10個(gè)、20個(gè)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)要由省級(jí)人大常委會(huì)審批，四個(gè)月內(nèi)決定是否批準(zhǔn)，對(duì)于會(huì)期有限的省級(jí)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，如何完成如此巨大的立法審查任務(wù)？更如何保證審查的質(zhì)量？

我們建議：一方面，是否可以考慮適當(dāng)延長(zhǎng)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市立法的審批時(shí)間，如延長(zhǎng)至8個(gè)月；另一方面，限制設(shè)區(qū)市每年的立法數(shù)量，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)“少而精、有特色”，每年立法數(shù)量可以限制在1～2件。

對(duì)于違法的設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)要建立具體規(guī)范可操作的撤銷制度。我國(guó)立法監(jiān)督中所謂的備案和撤銷目前常常由于缺乏更為細(xì)化的程序規(guī)程而流于形式，處于“休眠”狀態(tài)，基本上是沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義的軟約束。如學(xué)者所言，盡管我國(guó)憲法和憲法性法律規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法或法律相抵觸的行政法規(guī)及同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章，但迄今為止，這些機(jī)構(gòu)沒(méi)有一個(gè)行使過(guò)撤銷權(quán)，沒(méi)有一件地方性法規(guī)因“抵觸”而被“撤銷”的案例。［7］

這次《立法法修正案（草案）》加強(qiáng)了備案審查規(guī)定，完善了審查處理程序和建議意見反饋機(jī)制；對(duì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在備案審查中的職責(zé)也作出規(guī)定。但我們認(rèn)為對(duì)設(shè)區(qū)市立法的備案審查和撤銷制度還應(yīng)細(xì)化。如具體規(guī)定相關(guān)主體審查設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)是否抵觸上位法、是否應(yīng)予撤銷的具體時(shí)間期限；暢通企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)提請(qǐng)合法性審查和撤銷的渠道；明確全國(guó)人大有關(guān)專委會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查過(guò)程中，應(yīng)限期將審查情況向提出審查建議的有關(guān)方面反饋并說(shuō)明理由。

［1］徐向華.立法學(xué)教程［M］.上海：上海交通大學(xué)出版社，2011：144.

［2］封麗霞.中央與地方立法關(guān)系法治化研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008：451.

［3］田飛龍.完善公眾參政權(quán)制度，推進(jìn)民主立法［EB/OL］.http://www.china-review.com/lat.asp？id＝29616，2014-07-10.

［4］龐凌.論地方人大與其常委會(huì)立法權(quán)限的合理劃分［J］.法學(xué)，2014，（9）：16.

［5］向平鋒.“較大的市”立法有關(guān)情況綜述［EB/OL］.http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-04/14/content_1497665.htm，2014-10-16.

［6］朱力宇.地方特色立法不能與上位法抵觸［N］.法治周末，2014-10-10.

［7］肖迪明，譚鵬.關(guān)于完善我國(guó)立法權(quán)限劃分的思考［C］.中國(guó)立法學(xué)研究會(huì)2013年年會(huì)論文.

〔責(zé)任編輯：劉 陽(yáng)〕

D920.0

A

1000-8284（2015）04-0088-05

2014-12-16；［修改日期］2015-03-23

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“西方利益集團(tuán)立法游說(shuō)行為研究”（10CFX004）；司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究課題“社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)組織法治化研究”（12SFB2008）；江蘇高?！?011計(jì)劃”區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題“區(qū)域法治發(fā)展類型比較研究”（JCLL14001）

龐凌（1972-），男，江蘇蘇州人，副教授，博士，從事法理學(xué)、立法學(xué)研究。