郭春蒲（中共澄城縣委黨校 陜西澄城 715200）

淺議潛規(guī)則對法治建設(shè)的危害及其防范

郭春蒲（中共澄城縣委黨校 陜西澄城 715200）

依法治國是治理國家的基本方略,依法執(zhí)政是我們黨在新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方式,是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。目前,盡管我國社會主義法治建設(shè)取得了巨大成就,但當(dāng)前,一種自發(fā)形成的非正式規(guī)則——潛規(guī)則,在黨內(nèi)和社會上有著廣泛的市場。其危害絕不可小覷。我們必須破除潛規(guī)則,完善各項(xiàng)制度,讓人們信法不信潛,樹立法治權(quán)威,加強(qiáng)法治建設(shè)。

潛規(guī)則；法治建設(shè)

法治是現(xiàn)代國家治國理政的基本方式。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央革故鼎新，提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，并以法治保駕護(hù)航。黨的十八屆四中全會也指出，在我國，無論是執(zhí)政還是行政,無論是改革還是反腐敗,都必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作。目前，我國社會主義法治建設(shè)取得了巨大成就。但當(dāng)前,一種自發(fā)形成的非正式規(guī)則——潛規(guī)則,在我們黨內(nèi)和社會上有著廣泛的市場。它嚴(yán)重影響了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，阻礙了法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，因此,我們要對潛規(guī)則認(rèn)真分析批判，并加以防范。

一、潛規(guī)則的內(nèi)涵及其對法治的危害

1.潛規(guī)則的內(nèi)涵

"潛規(guī)則",又可稱為“隱規(guī)則”、“暗規(guī)則”、“行規(guī)”。是相對于"顯規(guī)則"而言的,是指沒有明文規(guī)定的，沒有約定成俗的，但在現(xiàn)實(shí)生活中又得到廣泛認(rèn)同、非常見效的一種隱性規(guī)則。吳思說：所謂“潛規(guī)則”，就是隱藏在正式規(guī)則之下，卻在實(shí)際上支配著中國社會運(yùn)行的規(guī)矩，是不成文的、見不得光的一些暗箱操作的規(guī)定和原則。在操作時(shí)，只可意會，勿需言傳。潛規(guī)則具有五個(gè)特點(diǎn):

第一，不公開性。潛規(guī)則運(yùn)行的隱密性和正式規(guī)則的公開性相互對立，它本質(zhì)上是一種惡的行為,侵犯了主流意識形態(tài)或正式制度所維護(hù)的利益，所以不得不以隱蔽的形式存在，潛規(guī)則的執(zhí)行者對隱蔽形式本身也有明確的認(rèn)可，不愿意也不能將其公開,避免遭到社會正式規(guī)則的懲罰。

第二，不合法性。在我國社會主義法治下,法律為我們規(guī)定了公序良俗、道德法律等正式規(guī)則，也就是資源流動要有合法性,而潛規(guī)則違背了這種安定有序的利益獲得途徑,導(dǎo)致了不正當(dāng)利益的產(chǎn)生,破壞了相對穩(wěn)定的法治秩序,是法律所不允許的。

第三，自發(fā)性。這種行為可以很大程度上減少沖突和交易成本,容易被人們接受,具備很強(qiáng)的自發(fā)性。

第四，滲透性。在潛規(guī)則下，交易雙方的實(shí)質(zhì)目的是追求利益的最大化或損失的最小化，它風(fēng)險(xiǎn)低效率高，很容易被人們接受和遵守。一次潛規(guī)則個(gè)例的成功會帶動一大片潛規(guī)則行為的出現(xiàn)，并向社會各個(gè)領(lǐng)域滲透和擴(kuò)散。

第五，約束性。潛規(guī)則行為的成功與否，直接涉及當(dāng)事人的直接利益，所以作為當(dāng)事人都會按約定行事，從某種意義上說,潛規(guī)則往往比法律對行為人更具有約束力。

2.潛規(guī)則與顯規(guī)則即法治針鋒相對，其危害絕不可小覷。

第一，潛規(guī)則沖擊著人們對法治的信仰。潛規(guī)則的長期存在,使一些人不管遇到什么事,首先想到的是找熟人、找關(guān)系，通過金錢和權(quán)力而不是自覺運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾和問題，依照法律法規(guī)辦事。遇事信奉叢林法則，“變通哲學(xué)”，喜歡打“擦邊球”、鉆法律空子。在受到潛規(guī)則的負(fù)面影響時(shí)，人們自怨自艾，不會運(yùn)用法律的武器來捍衛(wèi)自己的權(quán)力，沒有依法解決問題的勇氣與擔(dān)當(dāng)，只會埋怨社會大環(huán)境不好或是法律不健全。

第二，潛規(guī)則直接沖擊著法治的公平正義。潛規(guī)則成了"弱肉強(qiáng)食"的叢林法則,從根本上歪曲和威脅社會追求的公平正義與良知。很多事情如果你按照正規(guī)程序來辦，往往行不通，相反，如果按照潛規(guī)則的方法辦事卻往往暢通無阻。長此以往，人們心目中滋長了不按規(guī)則、程序辦事的心理，潛規(guī)則就很容易固化成一種大家所認(rèn)可的行為方式，降低了法律制度的權(quán)威，直接損害了制度的公平正義。在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不充分的情況下，潛規(guī)則無處不在，導(dǎo)致市場主體競爭不擇手段，破壞市場公平競爭的環(huán)境。

第三，潛規(guī)則沖擊著法治規(guī)則。我國是社會主義法治國家，這就要求人們辦任何事情都要遵守法律法規(guī)，嚴(yán)格按法治規(guī)則辦事，“法有授權(quán)可為之，法無授權(quán)不可為”， 規(guī)則面前人人平等,而現(xiàn)實(shí)生活中，潛規(guī)則就像一只看不見的惡手,擾亂正常的社會秩序,損害公平競爭,引發(fā)權(quán)力尋租,導(dǎo)致腐敗,如劣質(zhì)工程的出現(xiàn),食品安全和藥品安全的危機(jī),無不與潛規(guī)則這只黑手的染指有關(guān)。

第四，潛規(guī)則沖擊著法治社會的誠信原則。潛規(guī)則最明顯的特征就是表面上一套,暗地里是另一套,面面上說的是一回事,背地里做的卻是另一回事，成了典型的“雙面人”，久而久之，人們對這種“雙重標(biāo)準(zhǔn)”束手無策，無法判斷，人與人之間也失去了誠信。在潛規(guī)則面前,各行各業(yè)的承諾、信譽(yù)、規(guī)章制度等都在遭遇懷疑,社會誠信喪失、道德滑坡,人們的心靈嚴(yán)重的扭曲。

第五，潛規(guī)則損害了法治政府的形象。潛規(guī)則實(shí)質(zhì)上是"權(quán)規(guī)則"和"錢規(guī)則",常常被以權(quán)謀私的人利用,以個(gè)人利益代替社會利益。它突出地表現(xiàn)在政治生活中一些腐敗官員權(quán)錢交易、權(quán)色交易的行為。如公款請客送禮、公款私用等行為，這不僅影響黨內(nèi)規(guī)則的正常運(yùn)轉(zhuǎn),而且影響著社會規(guī)則的正常秩序。官場潛規(guī)則的"潛"思維偏離了黨的宗旨,在個(gè)人得失的計(jì)較中傷害了群眾感情,在為民服務(wù)方面缺少思路和動作,影響黨群干群關(guān)系,影響法治政府的建立。

二、潛規(guī)則存在的原因分析

潛規(guī)則的存在,有著深層次的文化和社會土壤,主要受以下五個(gè)因素的影響。

1.受傳統(tǒng)觀念的影響

在這種以家庭倫理為中心體系下,法律只是維護(hù)國家權(quán)力的工具,朝堂上論國法,私下里講人情。加之傳統(tǒng)的名實(shí)分離秩序觀,傳統(tǒng)中國人不會認(rèn)真對待法律,認(rèn)為法律制度是一種權(quán)益性的工具。在這種認(rèn)知下,就會出現(xiàn)"說一套,做一套"。

2.受法律不完善的影響

一部分掌權(quán)者的特權(quán)沒有受到限制,而且被傷害者也沒有反抗申訴的合法有效的途徑。

3.受監(jiān)督不力的影響

許多地方和部門監(jiān)督體系看起來很好,但實(shí)際上監(jiān)督力量、監(jiān)督手段難以到位,出現(xiàn)群眾監(jiān)督太少、社會監(jiān)督太亂、下級監(jiān)督太軟、同級監(jiān)督太虛、上級監(jiān)督太慢的現(xiàn)象。久而久之,人們對權(quán)力濫用甚至到了不愿意監(jiān)督的地步。造成用長官意志和個(gè)人獨(dú)斷替代科學(xué)民主決策,使濫用權(quán)力現(xiàn)象在社會上彌漫開來時(shí),就會使一些人奉潛規(guī)則為法寶,凡事不顧制度只慮情面,不計(jì)大局老看關(guān)系,不講原則而求圓滑。

4.受利益驅(qū)動的影響

由于潛規(guī)則雙方往往是成本較低利益很大,從而導(dǎo)致人們更傾向于選擇潛規(guī)則。

5.受示范效應(yīng)的影響

潛規(guī)則成功個(gè)例示范效應(yīng)推動潛規(guī)則的加速擴(kuò)散。潛規(guī)則行為人正是通過對社會資源的非法獲取而滿足自己的不正當(dāng)利益。在這種唯恐失去機(jī)會的心態(tài)和一些成功示范效應(yīng)推動下,其他觀望者對潛規(guī)則的巨大熱情被激發(fā)出來,開始積極利用各種潛規(guī)則去求得所謂更大的利益,加速潛規(guī)則的擴(kuò)散,以致最后潛規(guī)則行為充斥社會。

三、“潛規(guī)則”的破與法治建設(shè)的立

潛規(guī)則泛濫在社會各個(gè)領(lǐng)域，像一個(gè)毒瘤，干擾著社會主義法治的正常細(xì)胞，“病因”復(fù)雜，我們要多管齊下，對癥下藥，綜合“治療”，維護(hù)社會主義法治正常運(yùn)行。

1.強(qiáng)化教育，讓人們信法不信潛。

在人治傳統(tǒng)根深蒂固的中國,要讓潛規(guī)則失去土壤,強(qiáng)化教育是前提,要破除封建特權(quán)等級的思想,樹立正確導(dǎo)向,讓人們充分認(rèn)識到潛規(guī)則的危害和實(shí)質(zhì),自覺抵制潛規(guī)則，自覺弘揚(yáng)社會主義法治，將守法從被動接受到自覺遵守，從被約束轉(zhuǎn)變?yōu)?“從心所欲不逾矩”的自由，讓法治成信仰。要強(qiáng)化教育，讓法治的意識在每個(gè)人心中生根發(fā)芽；要充分利用大眾媒體，培育法治文化樹立法治信仰，有效發(fā)揮法治的潛移默化的影響力和感染力；要積極結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，提煉法治文化元素，讓法治文化進(jìn)基層、學(xué)校、社區(qū)和企業(yè)，營造優(yōu)良法治環(huán)境，增強(qiáng)全社會抵制潛規(guī)則的自覺性；法治教育要從青少年抓起。四中全會提出把法治教育納入國民教育體系，我們要通過長期的教育教學(xué)滲透，對孩子進(jìn)行法治教育，使其在成長早期就形成遵法守法意識和責(zé)任意識，形成正確的價(jià)值觀念和道德情操，增強(qiáng)心靈免疫力。

2.構(gòu)建防線，用有效措施除隱患。

破除潛規(guī)則要逐步建立和實(shí)施常規(guī)化的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，拿出有效措施，發(fā)現(xiàn)苗頭立即處理，把潛規(guī)則扼殺在搖籃里。首先,建立健全社會信用制度。健全的信用制度具有強(qiáng)大的威攝力，對人們的行為和習(xí)慣有明顯的規(guī)范作用。把社會信用作為全國統(tǒng)一的公民唯一的證明記錄,如果發(fā)現(xiàn)一次投機(jī)倒把行為，或者通過不正當(dāng)途徑獲得不正當(dāng)利益的行為就記錄在案，其后影響個(gè)人未來的職務(wù)升遷的職業(yè)選擇，影響政治前途。這樣對執(zhí)法者和相對人進(jìn)行有效約束,從而防止有人利用潛規(guī)則獲取私利的投機(jī)心理。其次,對于舉報(bào)運(yùn)用潛規(guī)則獲取不正當(dāng)利益的人，法律應(yīng)當(dāng)給予其鼓勵性的獎勵，同時(shí)要保障舉報(bào)人及其家屬、財(cái)產(chǎn)等安全。再次,進(jìn)一步完善我國刑法相關(guān)規(guī)定,加大對運(yùn)用潛規(guī)則行事的當(dāng)事人各方的懲處,將潛規(guī)則運(yùn)作下的權(quán)權(quán)、權(quán)色交易納入到法律的調(diào)整范圍之內(nèi)，讓人們充分認(rèn)識到運(yùn)用潛規(guī)則也是一種犯法的行為，從而放棄使用潛規(guī)則。

3.主動監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督合力。

習(xí)近平總書記指出，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這表明我黨重視權(quán)力制約與監(jiān)督制度的建設(shè)。必須發(fā)揮各種監(jiān)督力量的作用,讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。一是必須在制度改革和機(jī)制創(chuàng)新上很下功夫,突出"陽光操作"這個(gè)核心, 要提高黨和政府的工作透明度和公信力，把權(quán)力運(yùn)行、政府的各項(xiàng)職能都置于人民群眾的監(jiān)督之下，讓潛規(guī)則沒有生存的空間。就當(dāng)前而言，要大力度強(qiáng)化行政信息的公開，特別是在有關(guān)行政許可審批、公共事務(wù)管理、干部選拔任用、“三公“經(jīng)費(fèi)使用、重大決策等。要通過推行陽光政務(wù)，完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。二是號召廣泛社會力量來監(jiān)督。堅(jiān)持法律面前一律平等，“王子犯法與庶民同罪”，讓潛規(guī)則行為人付出代價(jià)，對于潛規(guī)則行為不再忍氣吞聲，不迎合、不縱容，共同抵制，匡扶正義，讓潛規(guī)則無處遁逃。

4.完善制度，樹立法治權(quán)威。

潛規(guī)則的滋生蔓延大多和法律法規(guī)制度的不健全、不完善，和暗箱操作有關(guān)。要通過深化改革,樹立法治權(quán)威,形成作風(fēng)建設(shè)長效化體制機(jī)制。一方面要建立健全法律制度, 增強(qiáng)制度的科學(xué)性和可行性，擴(kuò)大其覆蓋面，堵塞制度漏洞。始終保持對國家公職人員的高壓態(tài)勢,防止公職人員濫用權(quán)力,為國家權(quán)力設(shè)置緊箍咒。另一方面從形式上和內(nèi)容上完善法律體系。要細(xì)化有關(guān)條款，把現(xiàn)有制度中原則性的規(guī)定具體化，簡略性規(guī)定細(xì)致化，含糊性用語明確化、提倡性要求制度化、彈性大的條文剛性化，使法律和政策操作起來更為嚴(yán)密、嚴(yán)謹(jǐn)，堵塞潛規(guī)則“潛行”的通道。

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[2]馬長禮.“潛規(guī)則”及其治理對策探析.管理觀察.2013.06.

[3]單忠獻(xiàn).略論習(xí)近平依法治國思想的基本邏輯構(gòu)成.勝利油田黨校黨報(bào).2015.09.