胡利明

?

論立法法修法中的法治理念

胡利明

摘要立法法修法貫徹落實“四個全面”理念。立法法修法中蘊含著規(guī)范理念、科學(xué)理念、法定理念、平等理念、民主理念、權(quán)利理念、程序理念。

關(guān)鍵詞立法法立法法修法四個全面依法治國法治理念

《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》(以下簡稱“立法法修法”或“修法”)于2015年3月15日通過，這是《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)生效15年后第一次全面修法，這也成為新中國立法史上的重要里程碑?！读⒎ǚā肥侵笇?dǎo)立法機關(guān)立法的程序法和技術(shù)法，通過特定程序規(guī)范指引如何立法，并成為立法不得突破原則性界線，甚至可以形象地稱為“管法的法”，是立法機關(guān)履行立法職責(zé)的“憲法”。修法的“技術(shù)主線”和“思想主線”是法治理念，這正是全面貫徹“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要步驟。全面推進依法治國需要“科學(xué)立法”，首當(dāng)其沖需要修改立法法，理順立法體制機制。

一、立法法修法貫徹落實“四個全面”理念

全面建成小康社會是“四個全面”重要戰(zhàn)略布局的重要奮斗目標(biāo)，也是近期要完成的緊迫任務(wù)。只要符合科學(xué)發(fā)展理念，一切行之有效的方法手段都可以“派上用場”，全面深化改革是全面建成小康社會的重要手段和推動力，全面推進依法治國是全面建成小康社會的思維方式和具體手段措施，全面從嚴(yán)治黨是保證“四個全面”最終落到實處的“自我革命”，在制度上保證有效實現(xiàn)小康社會總體目標(biāo)。2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會上特別強調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革”。據(jù)此，《立法法》完全根據(jù)“四個全面”總體布局要求完成修法，其中最突出的條款集中于“全面深化改革”和“全面推進依法治國”，其具體體現(xiàn)在《立法法》第一條、第六條、第十三條等法條中。立法法修法與時俱進，圍繞著“四個全面”的核心起草法律條款，全面貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局。據(jù)此，“四個全面”作為《立法法》是否符合修法理念的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是否成為“依法修法”的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，是否有利于實現(xiàn)小康社會中國夢的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二、立法法修法中的規(guī)范理念

立法法是規(guī)范指引國家立法活動的規(guī)范法，引導(dǎo)各級各類立法機關(guān)根據(jù)憲法和立法法，按照立法技術(shù)規(guī)范全面履行立法職責(zé)。其中，規(guī)范價值理念成為修法的重要標(biāo)志，換言之，立法法修法中蘊含著豐富的規(guī)范理念，構(gòu)成法治理念的重要組成部分。

1.規(guī)范立法活動?！读⒎ǚā返谝粭l：“為了規(guī)范立法活動”，“全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法”?？梢姡耙?guī)范立法活動”成為立法法的首要目的，并突顯其的法律地位和意義的非常重要。規(guī)范立法活動是立法法修法的出發(fā)點、重點和要遵循的首要價值理念，有利于以更高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范立法活動，形成統(tǒng)一、規(guī)范體系和形成高效有序的立法秩序。

2.規(guī)范立法權(quán)限。我國是多層次單一制國家，導(dǎo)致國家立法體制錯綜復(fù)雜，具有立法權(quán)的機關(guān)各異，特殊性各自不同，需要顧及的方面很多，但又必須統(tǒng)一于中央立法。為此，基本法律和非基本法律分別由全國人大和全國人大常委會制定，并由不同立法機關(guān)分別制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章，當(dāng)然所掌握的立法權(quán)限各不相同。對此，立法法修法的重要目的在于規(guī)范各級各類立法機關(guān)的立法權(quán)限，保障立法活動內(nèi)部和諧統(tǒng)一，充分照顧各自的特殊性。

3.規(guī)范立法程序。立法活動需要遵循預(yù)定的程序和規(guī)范，根據(jù)不同實際情況對不同類型法律規(guī)范作特殊性規(guī)范要求。目前，《立法法》比較全面地規(guī)范法律立項、草案起草、審議程序、征求意見程序、表決程序、公布程序等程序，目的在于更加規(guī)范立法程序，將立法活動納入規(guī)范化的法治軌道，進而提高科學(xué)立法質(zhì)量，體現(xiàn)法治化中的規(guī)范理念。

4.規(guī)范立法主體。將立法主體法定化是修法的突出特點和亮點，在規(guī)范傳統(tǒng)立法主體基礎(chǔ)上，將所有地市級(包括自治州和同行政級別的不設(shè)區(qū)的市)人大及其常委會和人民政府納入立法主體范圍，并規(guī)范了具有立法功能的司法解釋?？芍?，規(guī)范各種立法主體成為本次修法的重要規(guī)范理念，將立法主體統(tǒng)一歸納于規(guī)范體系之中，夯實了修法的法治基礎(chǔ)。

5.規(guī)范立法對象內(nèi)容。社會事務(wù)繁多，內(nèi)在重要性和外在影響各不相同，需要不同層次的法律規(guī)范對此作分門別類處理。其中，怎么規(guī)范立法內(nèi)容和由何種法律規(guī)范來規(guī)范是修法的重要內(nèi)容，例如將稅種、稅率、稅收基本管理制度、征用、限制或剝奪人身權(quán)利等專屬于法律來規(guī)范，其他法律規(guī)范各有不同的規(guī)范對象。

由此可見，立法法修法中的規(guī)范理念的范圍非常廣泛，規(guī)范得也非常及時，所突顯的法治意義和重要性不言而喻，其構(gòu)成法治理念的重要方面，并引導(dǎo)和指引其他法治理念向縱深方向前行。

三、立法法修法中的科學(xué)理念

立法法修法嚴(yán)格貫徹科學(xué)理念，按照黨的十八屆三中、四中全會要求全面深入推進科學(xué)立法，從源頭上為依法治國提供理論支持和法律保障，成為全面深化改革的繼續(xù)發(fā)展。據(jù)此，綜觀立法法修法過程和結(jié)果，切實運用并踐行科學(xué)原理，全面體現(xiàn)科學(xué)理念。

1.基于深化改革立法的科學(xué)理念。深化改革既需要全面推進，更需要立法上全力保障，立法法修法是深化改革的必然要求和必然趨勢。例如，《立法法》第六條：“立法應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求”。 《立法法》第十三條：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要”?？芍⒎ǚㄐ薹ㄍ耆谏罨母锏男枰?，主動適應(yīng)改革發(fā)展的緊迫要求，根據(jù)改革面臨的特殊新情況、新問題和新常態(tài)，全國人大及其常委會有權(quán)適時變通或者停止實施部分內(nèi)容，既適應(yīng)了深化改革的發(fā)展要求，貫徹科學(xué)修法的理念，仍然將最高立法權(quán)集中統(tǒng)一于最高立法機關(guān)。

2.依法立法的科學(xué)理念。全面推進依法治國首先需要科學(xué)立法，必須依據(jù)憲法和法律立法，在法律規(guī)定缺位時應(yīng)盡快立法彌補空白，在法律不完善的地方應(yīng)盡快完善，需要立法時應(yīng)當(dāng)尋找充分的法律依據(jù)，既不能違反現(xiàn)有法律規(guī)定立法，更不能“無法立法”即沒有法律依據(jù)立法。據(jù)此，立法法修法完全堅持依法立法理念，為科學(xué)立法提供法律依據(jù)保障，盡量避免“無法立法”的尷尬。

3.立法法修法過程的科學(xué)理念。回顧立法法修法過程，2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議初審后，法律委員會和法工委廣泛征求各地方、各方面意見，并全文公布修正案草案，征求社會意見；2014年12月全國人大常委會再次審議，并認(rèn)真貫徹中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會和十八屆三中、四中全會精神，并再次征求社會公眾意見；2015年2月，中共中央政治局常委會作出重要指示，形成提請全國人大審議的修正案草案；2015年3月，在全國人民代表大會審議通過修改立法法決定?？梢?，參與立法的主體多層次、多級別，甚至最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的中央政治局會議參與審議，修法的整體過程非同尋常，立法內(nèi)涵非常豐富，立法過程體現(xiàn)科學(xué)理念，成為中國立法史上的非凡之舉。

4.開門立法(前臺立法)的科學(xué)理念?！读⒎ǚā返谖鍡l：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！边@是立法公開的法律保障條款，為“開門立法”提供法律支持和保障，以基本法律形式確認(rèn)了公開開門立法的程序制度，需要吸納社會公眾參與立法活動，另外遇到有專業(yè)性問題時還可以吸納專業(yè)團體參與提供專業(yè)性意見，為立法提供專業(yè)技術(shù)支持?？芍?，立法法修法堅持開門立法的科學(xué)理念，徹底改變封閉立法的傳統(tǒng)，徹底向社會公眾公開整個立法過程，將封閉的“后臺立法”徹底質(zhì)變?yōu)楣_的“前臺立法”。

5.法律規(guī)范明確具體的科學(xué)理念。《立法法》第六條第二款：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性?！边@是對法律規(guī)范提出總體性和具體性的質(zhì)量要求，在立法科學(xué)性上提升檔次，為提高立法技術(shù)提供制度保障。這種科學(xué)理念的內(nèi)容主要包括：第一，科學(xué)理念所針對的對象是所有的法律規(guī)范條文，只要以規(guī)范性法律文件出臺的法律必須滿足此要求；第二，對“明確、具體”是強制性要求，沒有可商量的余地，“應(yīng)當(dāng)”將其固定成必須遵守的科學(xué)要求；第三，在宏觀上既要明確沒有爭議，更要具體而非抽象，絕對不能對法律規(guī)范“捉摸不定”，不能讓人們對適用法律規(guī)范擁有自由裁量的“可操作性”；第四，在微觀上對具體對象既要有非常強的針對性，又要在現(xiàn)實生活中具有簡單易行的“可執(zhí)行性”，而非讓法律規(guī)范條文對具體對象“無所適從”；第五，“明確”與“針對性”相通，“具體”和“可執(zhí)行性”相連，彼此共同將將這個科學(xué)理念聯(lián)絡(luò)成“渾然一體”非常具有科學(xué)性。

6.參與立法的科學(xué)理念。參與立法有了法律保障和制度支持，宏觀上集中于《立法法》第五條；微觀上集中于《立法法》第五十三條：“專業(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草”?？芍?，社會公眾參與民主立法是主體，專家參與科學(xué)立法是補充，共同構(gòu)成中國特色的參與立法體系，共同構(gòu)建參與立法的科學(xué)理念，為立法法修法提供更多的法治理念。

7.立法程序的科學(xué)理念。審議和表決機制是核心立法程序，體現(xiàn)這次修法的創(chuàng)新特色。例如，《立法法》第三十條規(guī)定可以對意見比較統(tǒng)一的法律案經(jīng)兩次會議審議后交付表決，另外對相對簡章的事項且各方面意見比較一致時，可以當(dāng)次會議審議后即時表決通過?！读⒎ǚā返谒氖粭l確立了對對個別意見分歧較大的重要條款單獨表決制度，并根據(jù)不同情況作不同處理?！读⒎ǚā返谒氖龡l規(guī)定確立了合并表決和分別表決制度?？芍?，審議和表決機制構(gòu)成獨特的科學(xué)立法程序，相較之前是重大的立法技術(shù)進步，體現(xiàn)非常強的科學(xué)理念，構(gòu)成專業(yè)性很強的法治理念。

8.立法配套的科學(xué)理念。立法并不簡單的單純立法，一般還需要立法評估和法律清理，這些外圍立法措施構(gòu)成立法配套。例如，《立法法》第三十九條確立了立法評估制度，第六十條確立了法律清理制度，并且法律委員會和有關(guān)的專門委員會認(rèn)為有必要修改或者廢止其他法律時應(yīng)當(dāng)提出明確的處理意見(具體條款內(nèi)容見立法法)?？芍⒎ㄔu估和法律清理共同構(gòu)成立法配套，成為立法法修法科學(xué)理念的“兩駕馬車”，形成特殊的立法技術(shù)措施，所體現(xiàn)的科學(xué)理念豐富了法治理念的重要內(nèi)涵。

9.立法備案審查的科學(xué)理念。立法備案審查是立法法修法貫徹落實四中全會關(guān)于加強備案審查制度和能力建設(shè)的重要前舉措，創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)于以下四個方面。第一，主動審查機制。《立法法》第九十九條：“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查”。有權(quán)的專門機構(gòu)可以根據(jù)立法法對被報送的規(guī)范性法律文件進行主動性審查，重點判斷其合法性與否，并根據(jù)不同結(jié)果提出不同處理意見，重點體現(xiàn)主動性的職權(quán)審查，無形造就了相應(yīng)的科學(xué)理念。第二，變通說明機制?！读⒎ǚā返诰攀藯l：“自治條例、單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)報送備案時，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況”。據(jù)此，立法法修法強制要求報送備案上述規(guī)范性法律文件時，必須說明是否有變通、如何變通和變通的理由等方面的書面說明，否則，說明不符合程序要求，相應(yīng)機構(gòu)有權(quán)不予備案審議。第三，法律抵觸時的救濟機制?！读⒎ǚā返谝话贄l：“全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見、研究意見”(更具體的條款和程序請參見相應(yīng)條款)。據(jù)此，立法法修法在備案的基礎(chǔ)上增加了立法審查機制，特別要求出現(xiàn)法律文件抵觸時，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)行使救濟權(quán)力，根據(jù)不同情況作不同的處理，將立法影響降至最低，充分保障立法的科學(xué)理念。第四，反饋與公開機制。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、《立法法》第一百零一條：“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開”。可見，此法條將法定化了有權(quán)機構(gòu)反饋意見的主體范圍，并可以依法向社會公開，充分保障公民的知情權(quán)，將立法公開貫徹到底，充分保障立法公正，避免部分群體從立法中“享受”利益輸送成果。

由此可見，立法法修法的科學(xué)理念，最終目的在于提高立法質(zhì)量和規(guī)范立法秩序，通過立法法規(guī)制國家立法機關(guān)科學(xué)立法、依法立法、開門立法、參與立法和高效立法，全方位推進依法治國進程，保障全面深化改革，在全面從嚴(yán)治黨的配合下全面建成小康社會。

四、立法法修法中的法定理念

立法法修法蘊涵“法定理念”，豐富和拓展了法治理念內(nèi)涵，通過限制行政公權(quán)力，最大程度保護公民合法權(quán)益免受不法侵害，從而形成良性法律秩序。只有法律才有權(quán)規(guī)定特定事項，即除了狹義法律，其他規(guī)范性法律文件都無權(quán)規(guī)定。

1.立法主體法定理念。雖然立法法中沒有直接表述“立法主體法定”字樣，但筆者從中已經(jīng)領(lǐng)悟。目前，中國具有法定立法權(quán)的主體只有：全國人民代表大會及其常務(wù)委員會、國務(wù)院及直屬部門、省級及地市級人大及其常務(wù)委員會和人民政府、軍事機關(guān)?？芍?，立法主體法定要求只有立法法規(guī)定的主體才能行使國家立法權(quán)，除此之外的任何機關(guān)、機構(gòu)都不享有之，即使制定規(guī)范性文件不能發(fā)生法律效力。

2.立法授權(quán)法定理念。立法法修法嚴(yán)格限制授權(quán)性立法，主要包括可以授權(quán)的情形、具體規(guī)定和被授權(quán)的限制等?！读⒎ǚā返谑畻l：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等”?！笆跈?quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外”。 《立法法》第十二條：“被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)決定行使被授予的權(quán)力”?！氨皇跈?quán)機關(guān)不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)”(其他更具體條款參見《立法法》)?？芍?，立法法既法定了被授權(quán)的具體范圍，又法定了授權(quán)的最長期限和處理辦法，還法定了禁止再授權(quán)，總體表明立法授權(quán)遵循嚴(yán)格的法定理念，法律對授權(quán)立法作非常嚴(yán)格的限制，徹底打破任性授權(quán)立法，必須按照法定軌道運行，無限制的授權(quán)立法成為歷史，更是斷了授權(quán)立法上潛規(guī)則式的利益輸送道路，將立法授權(quán)法定獨立出來，為立法法修法夯實的法治理念根基。

3.稅收法定理念。根據(jù)《立法法》第八條第六項：“(六)稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。可見，只能依據(jù)全國人大及其常委會制定的法律設(shè)計征稅規(guī)則，行政法規(guī)和政府規(guī)章都無權(quán)征稅，任性征稅從此劃上句號，否則非依“法律”征稅將是違法征稅，排除政府機關(guān)任意“立法”甚至發(fā)布紅頭文件征稅。可知，立法法修法規(guī)范和禁止政府征稅權(quán)力，從而保障公眾財產(chǎn)權(quán)利體現(xiàn)稅收法定理念。

4.征收、征用法定理念。中國憲法保護私人財產(chǎn)神圣不可侵犯，但事實上剝奪或者變相剝奪公眾私有財產(chǎn)的征收、征用卻相當(dāng)任性。《立法法》第八條第七項：“(七)對非國有財產(chǎn)的征收、征用”。據(jù)此，只能依據(jù)法律征收、征用私有財產(chǎn)，原因在于征收直接剝奪社會公眾的私有財產(chǎn)權(quán)，征用直接占用私有財產(chǎn)，嚴(yán)格禁止依非法律規(guī)范性文件(例如政府命令、領(lǐng)導(dǎo)批示指示、會議紀(jì)要等)征收、征用，以“法律法定”方式限定征收、征用的使用范圍、對象、依據(jù)和具體程序等。

5.司法解釋法定理念。立法法修法首次規(guī)范并明確司法解釋主體、范圍、對象、程序等方面，提出法定化要求體現(xiàn)法定理念?！读⒎ǚā返谝话倭闼臈l：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文”?！白罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”?！白罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院以外的審判機關(guān)和檢察機關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋?！备鶕?jù)司法解釋法定理念原理，主體專屬于最高人民法院和最高人民檢察院，非“兩高”主體不得作司法解釋，即使作司法解釋也不能發(fā)生法律效力；針對情形(對象)是審判、檢察工作中的應(yīng)用法律問題，而不是法律原則界線問題；解釋范圍不得擅自超越法律解釋的范圍。

五、立法法修法中的平等理念

立法法修法遵循法治規(guī)則，總體上體現(xiàn)平等理念，立法平等是法治和立法法的原始需求，更是立法機關(guān)制定公平合理法律規(guī)范的制度保障，賦予同級別立法機關(guān)享有平等立法權(quán)是依法治國在科學(xué)立法進程上的進步。據(jù)此，從源頭上保證立法平等，需要超然性和客觀中立的法律起草機制、體制。

1.全國人民代表大會及其常務(wù)委員會立法的核心主導(dǎo)作用確保立法平等理念。從制度上保障立法平等理念，必須保證人大立法的核心主導(dǎo)作用。在同級別立法類型中，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會立法最重要和最關(guān)鍵，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會立法主導(dǎo)其他立法機關(guān)立法，積極發(fā)揮全國人民代表大會及其常務(wù)委員會立法的核心主導(dǎo)作用(具體內(nèi)容見第五十一條)。建立全國人民代表大會及其常務(wù)委員會立法的核心主導(dǎo)機制，為各立法機關(guān)平等立法提供制度保障，從而在立法機制上體現(xiàn)立法平等，完全可以說，立法平等離不開人全國人民代表大會及其常務(wù)委員會法的核心主導(dǎo)作用。

2.第三方機構(gòu)起草保證平等立法理念。目前，中國基本上是地區(qū)化、部門化和行業(yè)化立法起草，一般由特定政府機關(guān)或者行業(yè)組織負(fù)責(zé)起草法律草案，不可避免地為自己謀取規(guī)則利益，設(shè)計法律條款時必然保證己方利益最大化，絕對拒絕被立法沖擊“飯碗”，反而從立法中獲取更多、更大的“經(jīng)濟利益”，立法利益輸送是中國過去法律起草模式中的“中國特色”(潛規(guī)則)，這次卻在制度上被立法法修法所打破?！读⒎ǚā返谖迨龡l：“可以由有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)組織起草”?！皩I(yè)性較強的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草”?？芍?，立法法修法打破“中國特色”的傳統(tǒng)束縛，由專門機構(gòu)或者引入第三方專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)法律起草工作，從而保障了公正、公平和中立立法，與開門立法“遙相呼應(yīng)”，最大程度體現(xiàn)現(xiàn)代法治中的平等理念。

3.地市級立法權(quán)平等理念。立法法修法之前，只有直轄市、省會市(省級政府所在地的市)和副省級市(一般指經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市)具有地方立法權(quán)，這樣造成的惡果是排除與其行政級別相同的一般地級市的地方立法權(quán)，其無權(quán)制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章，在事實上和法律上體現(xiàn)立法不平等。針對如此立法尷尬，立法法賦予所有地級市平等的地方立法權(quán)，在法治理念上體現(xiàn)立法平等，符合現(xiàn)代法治基本原則。根據(jù)中國目前的行政體制，地級市主要包括以下三類，他們的立法權(quán)總體平等，但略有差別，在立法空間上體現(xiàn)立體平等。第一，設(shè)區(qū)地級市的地方立法權(quán)?！读⒎ǚā返谄呤l：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要” “制定地方性法規(guī)”。 《立法法》第八十二條：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府”“制定規(guī)章。”可知，不再區(qū)分省府和經(jīng)濟特區(qū)所在地，是否經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，所有設(shè)區(qū)的地級市都有相同級別的地方立法權(quán)，體現(xiàn)立法平等理念。第二，自治州的地方立法權(quán)?！读⒎ǚā返谄呤龡l：“除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)”。 《立法法》第七十八條第三款也有配套性規(guī)定(具體條款參見立法法)。在此，并根據(jù)《立法法》第八十二條、第七十二條規(guī)定，自治州具有與設(shè)區(qū)的地級市相同權(quán)限的地方立法權(quán)，從而體現(xiàn)立法平等理念。第三，特殊不設(shè)區(qū)地級市的地方立法權(quán)。立法法雖然賦予所有設(shè)區(qū)地級市具有相同的地方立法權(quán)，但事實上還有少許行政級別為地市級但并不設(shè)區(qū)，行政管理體制上完全等同于設(shè)區(qū)的地級市。針對此情況，立法法特別規(guī)定“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定”?？芍窃O(shè)區(qū)的地級市具有與設(shè)區(qū)地級市相同的地方立法權(quán)體現(xiàn)立法平等理念，但遺憾的是，立法法只賦予上述四個城市具有地方立法權(quán)(立法技術(shù)上處于“封死”狀態(tài))，現(xiàn)實情況是將來極有可能設(shè)立新的不設(shè)區(qū)地級市，如果不立即修改立法法，新增不設(shè)區(qū)的地級市將沒有地方立法權(quán)，要保證平等立法權(quán)必須立即修改立法法，這的確是浪費立法資源，更是立法技術(shù)上失誤。為彌補上述失誤，建議增加：“將來新設(shè)不設(shè)區(qū)的地級市具有相同的地方立法權(quán)”。

六、立法法修法中的民主理念

立法法修法運用民主方法和民主思維，民主理念思維全面貫穿和蘊涵于修法的全過程，在立法技術(shù)上比較系統(tǒng)地隱含民主理念保障民主立法，立法民主和民主立法是法治理念的突出特色，也構(gòu)成立法法修法的重要“思想主線”。

1.列席審議的民主理念?！读⒎ǚā返诙藯l：“常務(wù)委員會會議審議法律案時，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的全國人民代表大會代表列席會議”。 《立法法》第三十三條：“法律委員會審議法律案時，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)的專門委員會的成員列席會議，發(fā)表意見”。據(jù)此，立法法對有關(guān)代表或者專門成員列席會議制度有強制性要求，目的是充分發(fā)揚立法民主，充分吸納“民主空氣”，體現(xiàn)立法民主和民主立法理念，確實是立法技術(shù)的重大突破。

2.專業(yè)論證會的民主理念?！读⒎ǚā返谌鶙l第二款：“法律案有關(guān)問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應(yīng)當(dāng)召開論證會，聽取有關(guān)專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見”。據(jù)此可知，針對特定專業(yè)性法律案，強制要求召開專業(yè)論證會，充分吸納相關(guān)專業(yè)人員的專業(yè)意見，蘊藏了解決專業(yè)問題所要求的民主思維，即充分展現(xiàn)“專業(yè)民主”理念。

3.聽證程序的民主理念。《立法法》第三十六條第三款：“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取”?？芍⒎ǚ▽ⅰ皯?yīng)當(dāng)聽證的情形”法定化，僅僅限于“存在重大意見分歧或者涉及利益重大調(diào)整”，強度上是強制性“應(yīng)當(dāng)”，而非任意性“可以”，聽證對象的多樣化，這些聽證程序設(shè)計體現(xiàn)立法民主理念，也是立法科學(xué)理念。

4.征求意見的民主理念?！读⒎ǚā返谌谒目睿骸俺?wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務(wù)委員會以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見”。 《立法法》第六十七條：“應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求意見，但是經(jīng)國務(wù)院決定不公布的除外。”可知，立法過程中原則上需要征求意見，主要包括專門機構(gòu)、專門人員的專業(yè)意見和向社會公眾征求意見，將對外征求意見作為立法工作常態(tài)原則，不公開征求意見為例外。立法程序中征求意見形式非常多樣，聽取意見還要向社會公開，這些都是民主立法的體現(xiàn)，民主理念貫徹于立法全過程，強制性征求專業(yè)意見和公眾意見展現(xiàn)非常強烈的民主理念。

七、立法法修法中的權(quán)利理念

立法法修法整體上堅守 “限權(quán)保權(quán)”的價值底線，通過權(quán)力限制機制嚴(yán)格信守權(quán)利保障理念，在價值上最終“落腳”于權(quán)利保障，將公法上的“限權(quán)”和私法上的“保權(quán)”有機辯證統(tǒng)一組合起來。

1.權(quán)力限制理念?！读⒎ǚā返谄呤l第二款：“可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！绷硗猓读⒎ǚā返诎耸l第三款也有類似的規(guī)定(具體條款內(nèi)容見立法法)。同時，《立法法》第十條、第十二條對授權(quán)立法作了規(guī)范與限制，它們共同體現(xiàn)權(quán)力限制理念，加強限制公權(quán)力，為保障私權(quán)利奠定法理基礎(chǔ)，從而形成規(guī)范的權(quán)利理念，為權(quán)利社會提供法治元素。

2.權(quán)利保障理念?！读⒎ǚā返诎耸畻l第二款：“沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)?！?《立法法》第八十二條第第六款：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！睋?jù)此，基于權(quán)利保障目的，立法法強制要求部門和地方政府規(guī)章禁止設(shè)定減損權(quán)利和增加義務(wù)的規(guī)范，更不能任性增加政府權(quán)力或者減少法定職責(zé)，變相減損私法主體的權(quán)利，其中“權(quán)利保障理念”發(fā)揮著非常重要的效用，為市民社會的權(quán)利理念構(gòu)建提供立法支持和保障。

3.分級立法的權(quán)利理念。立法法修法的權(quán)利理念還體現(xiàn)在“分級立法”方面，以憲法為立法的“領(lǐng)導(dǎo)核心”，與國家、公民關(guān)系極其密切重要的11類事項只能由法律規(guī)定，特別是直接剝奪公民財產(chǎn)權(quán)的涉稅事項專屬于法律，并對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的規(guī)范事項作了特殊限定，將來政府不能“任性”設(shè)定減損權(quán)利的規(guī)范?？芍?，分級立法最大程度上體現(xiàn)權(quán)利理念，保障私主體最終實現(xiàn)權(quán)利，將限制公權(quán)力和保障私權(quán)利“和平共生”，在體例上“相得益彰”。

八、立法法修法中的程序理念

程序在規(guī)則制定和運行過程中具有獨特的法律效用和獨立的法律價值，表明程序并不是可有可無，也不能說程序不如實體重要。立法法修法是系統(tǒng)性立法工程(本身是程序過程)，立法過程和立法結(jié)果需要程序理念，導(dǎo)致立法法的程序價值顯得特別重要。

1.即時程序理念。法律頒布或者修改后，一般是通過之后數(shù)月才實施生效，立法法修法時卻是公布后立即生效，即“本決定自公布之日起施行”，這要求所有的立法機關(guān)都必須即時履行立法職責(zé)?？芍?，立法法修法立即生效(即時程序理念)，讓法律效力不留“空檔期”，提高了立法效率，夯實了立法根基，做實了法律實效。

2.公布程序理念。根據(jù)不同類型法律規(guī)范類型，立法法分別“法定”了不同的公布程序。例如，法律必須以國家主席令形式公布，行政法規(guī)必須由總理簽署國務(wù)院令公布，地方性法規(guī)由制定機關(guān)公布，部門規(guī)章以部令形式公布，地方政府規(guī)章必須由行政首長簽署公布?？芍?，法律公布程序法定化是立法史上的重大進步和創(chuàng)新，這將立法程序提升新的法學(xué)維度，更是法治理念的具體化措施。

3.形式規(guī)范理念。《立法法》第六十一條第三款：“法律標(biāo)題的題注應(yīng)當(dāng)載明制定機關(guān)、通過日期。經(jīng)過修改的法律，應(yīng)當(dāng)依次載明修改機關(guān)、修改日期?！?《立法法》第五十九條第二款：“法律被修改的，應(yīng)當(dāng)公布新的法律文本?！笨芍状瘟⒎ɑ蛘咝薷姆啥家獓?yán)格遵守程序要求，必須直接載明制定機關(guān)和相應(yīng)日期，并符合公布程序要求，這些曾經(jīng)都是“事實行為”，但沒有法律直接明文規(guī)定，更不是立法法上的“法律行為”，立法法修法卻注重形式規(guī)范，將此作為重要的立法程序，體現(xiàn)程序優(yōu)先理念。

4.法定載體理念。《立法法》第五十八條第二款：“法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務(wù)委員會公報和中國人大網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載?！?《立法法》第七十一條第一款：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和中國政府法制信息網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載?！钡诎耸鶙l：“部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務(wù)院公報或者部門公報和中國政府法制信息網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時在本級人民政府公報和中國政府法制信息網(wǎng)以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載?！绷⒎ǚㄐ薹▽⒐挤晌谋镜拿浇檩d體法定化(曾經(jīng)可能是“似是而非” 并未法定化的“事實行為”)，要求必須及時以法定形式公布簽署后的法律文本，換言之，未在上述法定載體上公布的法律文本不能發(fā)生法律效力。據(jù)此，立法法修法堅持嚴(yán)格的法定載體理念，為立法科學(xué)化提供了程序支持，進而為法治理念“添磚加瓦”。

5．廢止程序理念。《立法法》第五十九條第三款：“法律被廢止的，除由其他法律規(guī)定廢止該法律的以外，由國家主席簽署主席令予以公布”。此即立法法修法的重大程序創(chuàng)新，將法律廢止程序獨立出來，隨著社會條件發(fā)生變化后，法律不再有現(xiàn)時適用性，甚至與社會現(xiàn)實嚴(yán)重脫節(jié)，更不能適應(yīng)和契合新常態(tài)社會的發(fā)展需要，必須使用“主席令”方式廢除某部法律，而不是曾經(jīng)的“自生自滅”和“不管不問”，換言之，廢止法律必須遵守法定程序，甚至可以說與制定法律程序同等重要，這在立法科學(xué)化和法治化道路上更上一層樓，具有特殊的程序理念價值和法治意義。

綜上所述，立法法修法全面貫徹“四個全面”戰(zhàn)略布局，更是全面推進依法治國的“當(dāng)頭炮”，也是“科學(xué)立法”的“前置法”，更是全面深化改革的立法措施，最終達到法治秩序和諧目標(biāo)，為小康法治社會的百年夢想提供最原始、最基礎(chǔ)和最直接的立法保障。據(jù)此，快速修改立法法是落實“科學(xué)立法”的重要步驟，更是公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法和誠信守法的前提中的前提，這些必然要求在修法過程中全面貫徹法治理念，將“法治原子”要素全面滲透于其中，修法的具體結(jié)果(條款)給予了立法回應(yīng)，這些表明立法法修法是依法治國進程上的重大科學(xué)進步，更是法治理念的具體實踐。

參考文獻：

[1]中華人民共和國立法法.

〔責(zé)任編輯：郭嘉〕

●政治法律

作者簡介：(中央民族大學(xué)法學(xué)院2015級博士研究生，中級經(jīng)濟師)

文獻標(biāo)識碼中國圖書分類號D921A

文章編號1671-4741(2015)06-0051-07