李洪波

(臨沂大學(xué) 體育學(xué)院，山東 臨沂 276005)

城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中的政府責(zé)任*

李洪波

(臨沂大學(xué) 體育學(xué)院，山東 臨沂 276005)

摘要:城市社區(qū)體育的發(fā)展離不開體育公共服務(wù)的供給，保障城市社區(qū)公共體育服務(wù)的合理供給是政府的應(yīng)盡職責(zé)。圍繞城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中政府責(zé)任的內(nèi)涵、責(zé)任維度與限度、責(zé)任定位與實現(xiàn)等問題進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為地方政府是城市社區(qū)公共體育服務(wù)的提供者、決策者以及監(jiān)管者。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；體育公共服務(wù)；供給；政府責(zé)任

當(dāng)前，為落實國家《全民健身條例》，使我國全民健身運動真正轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展軌道，繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，必須采取多種措施，確保公共體育設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，保障人民群眾平等享受體育的權(quán)利。政府作為城市社區(qū)公共體育服務(wù)的主要供給主體，資源供給規(guī)則的制定者和保障體系的建立者，為了維護(hù)城市社區(qū)居民的生命健康權(quán)益，應(yīng)采取合理、有效的措施，盡可能地滿足社區(qū)居民對體育公共服務(wù)的需求，并毫無疑問地應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

何為責(zé)任？張文顯先生在《法學(xué)基本范疇研究》一書中對“責(zé)任”一詞作出了較為全面的考證：(1)“責(zé)任”即為份內(nèi)應(yīng)做的事，如“崗位責(zé)任”、“盡職盡責(zé)”；(2)特定的人對特定事項的發(fā)生發(fā)展變化及其成果負(fù)有積極地助長義務(wù)；(3)因沒有做好份內(nèi)之事(沒有履行角色義務(wù))或沒有履行助長義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果或強制性義務(wù)。概括的說，“政府責(zé)任”應(yīng)包含至少兩方面的含義：其一是指政府的行為活動對公民或社會所履行的職責(zé)；其二是指政府沒能盡其相應(yīng)的職責(zé)所必須承擔(dān)的后果。那么，所謂城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中的政府責(zé)任，就是指政府及其工作人員根據(jù)其所承擔(dān)的職能和職責(zé)在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中所確定的應(yīng)盡的職責(zé)，以及沒有履行職責(zé)所要承擔(dān)的不利后果。那么城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中政府為何具有自身的正當(dāng)性存在，如何對政府責(zé)任進(jìn)行定位，以及在當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變、體育體制改革深化的大背景下，從哪些方面實現(xiàn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的政府職能轉(zhuǎn)換，從而促進(jìn)有限的體育公共服務(wù)在社區(qū)體育中達(dá)到優(yōu)化利用的目的，這些問題的探討對于包括全民健身在內(nèi)的群眾體育發(fā)展具有深遠(yuǎn)的理論意義。

1城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的政府責(zé)任維度與限度

1.1　城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中的政府責(zé)任維度

1.1.1政府在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中要承擔(dān)法人代表的義務(wù)

政府的存在是人們集體智慧的結(jié)晶，而政府合法的存在，則必須要履行其所要承擔(dān)的責(zé)任。換句話說，政府之所以具有權(quán)利，這種權(quán)利是人們集體賦予的，并且政府所要行使的權(quán)利是使得人們的生活更加美好。城市社區(qū)公共體育服務(wù)作為一項促進(jìn)人們更好生活的方式與手段，理應(yīng)由政府不遺余力地進(jìn)行提供，這種供給的行為便是政府應(yīng)盡的職責(zé)與義務(wù)。所以，從這個層面來講，政府在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給過程中扮演的是法人代表的角色，并且政府有義務(wù)扮演好這種角色。

1.1.2政府在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中，要做到有所為有所不為

在促進(jìn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程中，一些地方政府積極采取行動，履行職責(zé)，發(fā)揮政府在公共體育服務(wù)供給中的作用。然而，目前也有些地方政府卻對自己的職責(zé)不甚清楚，對應(yīng)盡的職責(zé)有所倦怠，而非自身職責(zé)卻又積極為之，導(dǎo)致公共體育服務(wù)的供給效果大打折扣。所以，在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給發(fā)展過程中，地方政府理應(yīng)注意供給的“度”。政府需要明確市場調(diào)配才是城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給創(chuàng)新的主體，這也是城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給所確定的一條基本原則。為此，在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給轉(zhuǎn)型和體育產(chǎn)業(yè)提升中，政府不應(yīng)該依賴行政權(quán)力干擾乃至壟斷市場，控制公共體育服務(wù)的項目與市場爭利。事實上，由政府主導(dǎo)以及依靠大量的體育資金投入，實現(xiàn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的轉(zhuǎn)型，很容易形成新一輪“洋躍進(jìn)”的投資熱潮，造成公共體育服務(wù)的分散、閑置和浪費。

當(dāng)然，政府在“為所應(yīng)為”的同時，還要防止“為所不應(yīng)為”。當(dāng)前，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及公民社會的不斷興起，公共體育服務(wù)的供給再也不是政府一家獨大。政府應(yīng)當(dāng)在以下事務(wù)中做到“有所不為”：如不應(yīng)該干涉市場對于城市社區(qū)公共體育服務(wù)的供給項目，不能夠設(shè)立一些“行政許可”或“市場準(zhǔn)入”的規(guī)則，更不應(yīng)破壞市場公平競爭的環(huán)境，對一些公共體育服務(wù)供給主體實行政策性傾斜，其實質(zhì)是侵害了國家的利益。

1.2　城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中的政府責(zé)任限度

限度是對政府職責(zé)的一種限制程度。在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中，政府的責(zé)任限度應(yīng)該是把資源供給的主導(dǎo)權(quán)交給市場，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來調(diào)節(jié)城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給。所謂市場經(jīng)濟(jì)是這樣一種經(jīng)濟(jì)，其中市場機制，即反映市場供求的價格機制在資源供給中起基礎(chǔ)性作用。但是，這個問題沒有完全解決，政府在許多重要資源的供給中還起著主導(dǎo)作用，尤其是通過各級政府直接控制的公共體育服務(wù)，這種主導(dǎo)作用還有增強的趨勢。這種情況不但使體育資源供給效率降低，而且易使腐敗孳生。因此，政府要明確和社會的事權(quán)劃分，實施管辦分離，把不應(yīng)該由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給體育社會團(tuán)體或市場。政府只有從市場參與者的角色中退出，由“全能型政府”逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢扌凸卜?wù)政府”。事實上，越是在公平競爭的條件下，市場主體越能夠提高公共體育服務(wù)供給的效率和競爭力，這種情況能使各類供給主體形成競相提高城市社區(qū)公共體育服務(wù)質(zhì)量和效益的氛圍，因而更有利于促進(jìn)城市社區(qū)公共體育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

2城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的政府責(zé)任定位

2.1　政府是城市社區(qū)公共體育服務(wù)的提供者

城市社區(qū)體育是全面貫徹《全民健身計劃(2011-2015)》政策的重要內(nèi)容，同時也是增強城市社區(qū)居民身體綜合素質(zhì)、實現(xiàn)當(dāng)前群眾體育和諧發(fā)展的重要手段。城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的目的在于滿足城市社區(qū)居民的基本體育需求，不斷提高居民的身心健康水平，這種服務(wù)在很大程度上等同于公共產(chǎn)品，需要由政府來提供。在這種態(tài)勢下，只有通過對地方政府的角色進(jìn)行科學(xué)合理的定位，使得政府行為得以規(guī)范，才能有效地供給城市社區(qū)公共體育服務(wù)這一特殊的公共產(chǎn)品，從而使城市社區(qū)公共體育服務(wù)的公益性、福利性得到體現(xiàn)。二是政府提供城市社區(qū)公共體育服務(wù)，可以有效監(jiān)管地方體育部門的服務(wù)質(zhì)量，提高地方體育部門的工作效率，促進(jìn)體育資源的合理供給與使用。政府提供城市社區(qū)公共體育服務(wù)，對社區(qū)居民的健身方式進(jìn)行正確的引導(dǎo)，促進(jìn)了體育公共服務(wù)的合理利用，使各級體育政府部門各司其職，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。避免經(jīng)濟(jì)條件稍好的地方體育資源“扎堆”、經(jīng)濟(jì)條件落后的地方體育資源“缺失”等，造成體育資源的極大浪費。

2.2　政府是城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的決策者

從理論上講，地方政府作為城市社區(qū)公共體育服務(wù)的提供者，有責(zé)任對其利用情況進(jìn)行合理的引導(dǎo)、規(guī)劃和供給。首先，政府應(yīng)為城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的發(fā)展?fàn)I造良好的輿論氛圍，同時加大對城市社區(qū)體育的宣傳力度，使廣大的社區(qū)居民對社區(qū)公共體育服務(wù)有所了解；其次，在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的過程中引入優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，通過招標(biāo)的形式，鼓勵企事業(yè)單位、各類社會團(tuán)體或者個人等對其進(jìn)行投資，有利于政府對城市社區(qū)公共體育服務(wù)進(jìn)行合理的規(guī)劃與供給；再次，需要政府通過對地方體育部門進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)布城市社區(qū)公共體育服務(wù)的質(zhì)量信息，避免地方體育部門和社區(qū)居民之間的信息不對稱帶來的體育資源的浪費；此外，政府作為城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的決策者，還肩負(fù)著協(xié)調(diào)與整合社區(qū)公共體育服務(wù)機構(gòu)中相關(guān)各部門關(guān)系的責(zé)任，包括財政、計劃、民政、人事、教育、建設(shè)、公安、宣傳、勞動和社會保障等多個部門，這一作用的發(fā)揮程度，決定著能否為城市社區(qū)公共體育服務(wù)的優(yōu)化供給創(chuàng)造良好的條件。

2.3　政府是城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的監(jiān)管者

社區(qū)是城市居民健身娛樂的重要場所，社區(qū)開展體育的狀況，比如建設(shè)體育場館設(shè)施、舉行體育活動比賽以及進(jìn)行體育健身指導(dǎo)等等，都直接影響著城市社區(qū)居民對體育的參與程度，乃至對體育的喜好程度。所以，為了保障具有公共福利性質(zhì)的城市社區(qū)公共體育服務(wù)水平，保證廣大城市社區(qū)居民公共體育利益的實現(xiàn)，政府理應(yīng)對城市社區(qū)公共體育服務(wù)的供給過程進(jìn)行把關(guān)與監(jiān)管，對各類公共體育設(shè)施、器材設(shè)定嚴(yán)格的產(chǎn)品準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對社區(qū)各類體育從業(yè)人員的健身指導(dǎo)水平和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行不定期監(jiān)測與評估，從而有效確保城市社區(qū)公共體育服務(wù)的供給朝著規(guī)范、合理的方向發(fā)展。作為城市社區(qū)公共體育服務(wù)的監(jiān)管者，政府一方面可以通過建立民主的監(jiān)督管理機制，及時聽取最廣泛社區(qū)居民的利益表達(dá)，同時設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)，以城市社區(qū)居民對社區(qū)公共體育服務(wù)供給是否滿意作為指標(biāo)內(nèi)容，并制定相應(yīng)的獎懲制度。另一方面，政府要加大對城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的監(jiān)管力度，并將監(jiān)管公眾納入到政府行政工作報告中，成為政府績效考核的內(nèi)容之一，否則，對城市社區(qū)公共體育服務(wù)的監(jiān)管仍將流于形式。

3城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中的政府責(zé)任實現(xiàn)

為全面落實和實現(xiàn)城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給的政府責(zé)任，首先要了解城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給狀況，查找城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給過程中存在的問題，其次是研究制訂城市社區(qū)公共體育服務(wù)優(yōu)化供給的實施方案，提出有針對性、可操作性的政策建議，可通過以下途徑實現(xiàn)。

3.1　通過制定政策積極引導(dǎo)，以市場來完善城市社區(qū)非公共體育服務(wù)的供給

城市公共體育服務(wù)供給中政府責(zé)任的實現(xiàn)，需要各級政府體育部門制定相關(guān)的體育政策：第一，要集中關(guān)注與社區(qū)居民利益息息相關(guān)的政策，比如城市居民的基本醫(yī)療保險是否能與社區(qū)醫(yī)療服務(wù)接軌、在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)就醫(yī)的報銷比例規(guī)定、社區(qū)公共衛(wèi)生的提供方式等諸多方面的內(nèi)容。第二，政策制定的過程應(yīng)由各級政府主管部門在充分聽取各方專家意見的基礎(chǔ)上，廣泛征集社區(qū)居民的看法，甚至可以開聽證會，經(jīng)過反復(fù)論證定奪。第三，各項政策的制定應(yīng)該交由各相關(guān)部門負(fù)責(zé)，如財政部門要建立城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給專項資金以及安排啟動經(jīng)費；物價部門要制定與完善統(tǒng)一的價格補償機制；人事部門和體育部門要建立適合當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)體育指導(dǎo)員服務(wù)制度，建立健全社區(qū)體育指導(dǎo)員的任職資格制度等；城市建設(shè)規(guī)劃部門要對社區(qū)體育場地設(shè)施的建設(shè)給予政策上的支持等等。考慮到政府對于市場經(jīng)濟(jì)主要行使三項職能：提高效率、增進(jìn)公平以及促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長，對于非公共體育服務(wù)的供給應(yīng)主要依靠市場行為來完善其供給。例如,私人企業(yè)或民營企業(yè)提供的各類體育資源主要依靠市場行為來進(jìn)行合理供給,工商部門負(fù)責(zé)相應(yīng)的行政監(jiān)管,維護(hù)其公平即可。

3.2　順應(yīng)政府機構(gòu)改革的大趨勢，明確體育行政部門的權(quán)利與義務(wù)

目前，國家實施大部制改革的步伐始終沒有停滯，這顯然已成為我國政府機構(gòu)改革的趨勢所在。大部制改革的核心要點在于對其業(yè)務(wù)范圍的擴大，從而把以前歸由多個部門管轄的具有相關(guān)性的業(yè)務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)一在一個部門管轄范圍中，這種改革的最大益處在于，能夠有效地避免政府行政機構(gòu)的職能交叉、政出多門以及多頭管理，將有效降低政府的行政成本，最終提高政府工作效率。我國大部制改革的宗旨其實是新公共服務(wù)理論在中國的實踐體現(xiàn)，目的是要讓政府的職責(zé)回歸到服務(wù)，這從另一方面也能夠有效規(guī)范政府的權(quán)利行使。我國城市社區(qū)公共體育服務(wù)的供給過程中也存在著職能交叉、政出多門現(xiàn)象，如即便是商業(yè)性體育賽事在經(jīng)過工商部門審批的同時，也還要通過相關(guān)體育行政部門的備案或報批，這種情況的存在很容易導(dǎo)致各自為戰(zhàn),出現(xiàn)問題時相互推諉、踢皮球，造成管理上的“缺位”；而當(dāng)有利益出現(xiàn)時則可能互不相讓，爭名奪利，造成管理上的“越位”。為此，相關(guān)體育行政部門應(yīng)順應(yīng)改革大勢，專注城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給，把非公共體育服務(wù)交給市場，讓工商行政管理部門行使其監(jiān)督管理權(quán)。

3.3　遵守相關(guān)法律法規(guī)，依法行使社區(qū)的公共體育服務(wù)供給職能

事實上，我國先后制定與頒布了多項維系體育事業(yè)秩序的法律法規(guī)，如《體育法》、《全民健身條例》等等，各種法律法規(guī)一定程度上起到了規(guī)范與懲治作用。所以，作為城市社區(qū)公共體育服務(wù)的供給者，各相關(guān)體育行政部門需要嚴(yán)格按照我國相關(guān)法律規(guī)定行使其職責(zé)。當(dāng)下，一些作為公共體育服務(wù)供給的體育部門涉足了眾多營利性的體育產(chǎn)品開發(fā)中，造成體育政府部門與市場的界限不清，因而政府自身所應(yīng)具有的公益性與對利益的追逐性混雜在一起，使得這種公益性變得逐漸模糊，甚至一些部門根本摒棄了應(yīng)該履行的服務(wù)責(zé)任，轉(zhuǎn)身投入到最大化追求利益中，完全背離了政府的責(zé)任?！吨腥A人民共和國反壟斷法》中第八條明確規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力,排除、限制競爭?！笔聦嵣希袌鼋?jīng)濟(jì)在一定意義上也是法制經(jīng)濟(jì),市場上的市場主體和市場的管理者都要依法辦事,決不能立法、執(zhí)法、仲裁和解釋都由自己全權(quán)包辦代替。為此,還原體育行政部門本來的服務(wù)職責(zé),這既是體育行政部門職能改革的必然趨勢,同時也是市場經(jīng)濟(jì)賦予政府在城市社區(qū)公共體育服務(wù)供給中的行為要求。

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*基金項目：全國教育科學(xué)規(guī)劃項目(EL-A00385)，臨沂大學(xué)博士科研啟動基金(20134313074)。

Government Responsibilities of Public Sport Service Supply

in Urban Communities

LI Hongbo

(Sport Dept., Linxi Univ., Linxi 276005, China)

Abstract:The development of urban community sport relies on the supply of the public sport service and it is the responsibility of the government to guarantee the reasonable supply of the public sport service of the urban communities. The paper discusses the connotation, duty scope, duty orientation and realization of the urban community public sport service. The paper proposes that the local government is the supplier, decision maker and monitor of the urban community public sport service.

Key words:urban community; public sport service; supply; government responsibility

收稿日期：(2014-12-29)

中圖分類號：G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-268X(2015)02-0012-04