劉建武

(福建警察學(xué)院警訓(xùn)部，福建 福州 350007)

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政府購買體育公共服務(wù)法律規(guī)制探討

劉建武

(福建警察學(xué)院警訓(xùn)部，福建 福州 350007)

摘要：通過文獻(xiàn)資料、訪問調(diào)查等方法，分析當(dāng)前我國政府購買體育公共服務(wù)的法律困境。針對現(xiàn)階段我國政府購買體育公共法律上的缺失，提出法律構(gòu)建的架構(gòu)，包括界定購買體育公共服務(wù)的主體與范圍、規(guī)范購買的法律程序、完善購買的績效評估體制等。該研究對提高我國政府購買體育公共服務(wù)的水平以及體育公共服務(wù)的質(zhì)量具有一定的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：政府購買；體育公共服務(wù)；法律規(guī)制；法律構(gòu)架

一研究背景

2013年7月，由國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開的第一次常務(wù)會議，研究推進(jìn)政府購買社會服務(wù)的工作，要求放開市場準(zhǔn)入，社會能夠辦好的事情，盡量交給社會具備條件的社會機(jī)構(gòu)、組織或者企業(yè)來承擔(dān)。公共體育是全面實現(xiàn)我國小康社會建設(shè)重要內(nèi)容之一，過去由單一政府供給主體提供的公共體育服務(wù)已不能滿足日益增長的群眾體育消費需求，由此拉開了政府購買體育公共服務(wù)的序幕。例如，2014年10月，江蘇徐州市出臺《徐州市市級政府購買公共服務(wù)實施辦法》，其中把政府購買體育公共服務(wù)就列入基本服務(wù)購買內(nèi)容范疇。2014年7月，湖北省體育局與荊楚網(wǎng)共同開發(fā)的國內(nèi)首家體育公共服務(wù)平臺——“去運動”APP客戶端開始試運行。2015年江西南昌首次通過政府購買體育公共服務(wù)的形式舉辦了南昌市第十六屆體育舞蹈比賽，比賽組織與承擔(dān)全面交給社會企業(yè)運營等等。在2013年后諸如此類我國地方政府購買體育公共服務(wù)，為公眾體育服務(wù)的地方政府如雨后春筍般地在多個地方興起。

政府向社會組織購買體育公共服務(wù)，是個復(fù)雜的社會活動行為，涉及三大參與主體，即買方的政府、供方的社會組織與廣大的人民群眾，所以“利益”成為貫穿這一社會活動行為的核心。政府購買體育公共服務(wù)目的是造福社會，提高社會福祉，實現(xiàn)人民群眾追求的生活質(zhì)量的改善。那么如何共同滿足三者的“利益”追求，相應(yīng)的法律規(guī)制必不可少。然而，從目前我國政府購買體育公共服務(wù)法律依據(jù)情況看，相應(yīng)的法律法規(guī)還存在著嚴(yán)重不足。2003年1月頒布的《政府采購法》是當(dāng)前唯一一部有法可依的法律條文，其中第十三條提到：各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)；各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)[1]。但是，該法律只是從理論層面進(jìn)行宏觀的表述，具體的可操作性不強(qiáng)，所以只能對政府購買體育公共服務(wù)過程起到引領(lǐng)作用。從1995年開始實施的我國《體育法》，無論在群眾體育、競技體育還是學(xué)校體育法律條文中，都沒有規(guī)定政府購買體育產(chǎn)品的行為如何操作。

綜上述，為了能夠更好地規(guī)制政府的購買程序合法、合理、合意，針對當(dāng)前我國政府購買體育公共服務(wù)法律法規(guī)的缺失，研究制定專門性的《政府購買體育公共服務(wù)法律》迫在眉睫。

二政府購買體育公共服務(wù)法律缺失下的實踐困境

政府購買體育公共服務(wù)，是現(xiàn)代社會管理模式的一種改革與創(chuàng)新。然而，政府購買體育公共服務(wù)在我國是一個相對較新的概念，較完整的法律約束或規(guī)制還不夠完善，甚至可以說存在著盲點。在“無法可依”的狀態(tài)下，從法律主體的角度來講，體育公共服務(wù)主體的法律定位就會不清楚，體育行政部門，體育非政府組織、企業(yè)、個人等公共服務(wù)提供者之間的法律關(guān)系不清，各類公共服務(wù)主體缺乏明確的職能定位與法律地位，尤其是作為推進(jìn)體育公共服務(wù)的主導(dǎo)者——體育行政部門對于自己是否“越位”、“缺位”還是“錯位”還沒有法律上的判斷標(biāo)準(zhǔn)[2]。具體表現(xiàn)為：

(一)承接服務(wù)的社會組織不夠資質(zhì)

筆者對我國部分地區(qū)體育公共服務(wù)購買進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，承接服務(wù)的社會組織選擇，大都具有隨意性，并且很多社會組織具有臨時成立的特點，如該社會組織在政府向其購買服務(wù)前沒有法人代表、組織管理體制不健全等，屬于在政府牽頭搭橋下臨時籌建的非正規(guī)組織。同時，由于缺乏相應(yīng)的法律約束，容易造成承接主體的“內(nèi)部化”，社會組織成為了“次級政府”，其服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)費用以及服務(wù)價格的合理性容易讓群眾產(chǎn)生疑惑。

(二)購買服務(wù)內(nèi)容不明確

體育公共服務(wù)是通過提供各種體育產(chǎn)品滿足公民需要的公共服務(wù)。按照服務(wù)特征可以分為純體育公共服務(wù)與準(zhǔn)體育公共服務(wù)兩種；按照服務(wù)對象，可以分為群眾體育公共服務(wù)、競技體育公共服務(wù)、學(xué)校體育公共服務(wù)；依據(jù)服務(wù)范圍可以分為全國性的體育公共服務(wù)與地方公共服務(wù)；依據(jù)服務(wù)層次來分包括基本體育公共服務(wù)與一般體育公共服務(wù)[3]。那么在這些紛繁復(fù)雜的體育公共服務(wù)內(nèi)容中，哪些是政府必須要購買的？哪些又是不需要政府購買的？等等，目前還沒有一個明確的規(guī)定。鑒于沒有相關(guān)的法律規(guī)制，政府在購買體育公共服務(wù)中極易滋生兩種現(xiàn)象：第一，政府在購買中全包，無論是哪種服務(wù)都買。事實上，在現(xiàn)代的公共服務(wù)購買理論中，有些產(chǎn)品不屬于政府購買的范疇；第二，政府購買中不作為。由于沒有明確的法律限制與規(guī)定，購買體育公共服務(wù)內(nèi)容不明確，有些地方政府極有可能礙于財政支出的“囊中羞澀”，導(dǎo)致一些必須買的或者可以買的服務(wù)“付之東流”，導(dǎo)致體育公共服務(wù)的缺失，此類現(xiàn)象在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)極易出現(xiàn)。

(三)購買程序缺乏監(jiān)管與合理

實行體育公共服務(wù)政府購買后，政府職能由過去的提供方演變成代理方，即：在實現(xiàn)體育公共服務(wù)大眾化、均等化過程中，政府所購買的體育公共服務(wù)必須要結(jié)合廣大群眾的體育消費需求、盡量聽取廣大消費者的呼聲，因此就要求政府的采購必須公開、透明。然而從現(xiàn)實看，當(dāng)前我國政府購買監(jiān)管法律規(guī)制條文中，只有2003年頒布的《政府采購法》第三條對政府購買公共服務(wù)監(jiān)管進(jìn)行了理論層面的描述，但是如何監(jiān)管的操作性法律規(guī)范還沒有，而且“政府購買體育公共服務(wù)”這一提法，可以說是個較新的名詞，相關(guān)的制度性法規(guī)更是欠缺，所以對體育公共服務(wù)購買過程中的監(jiān)管更是顯得有形無實。在無具體監(jiān)管購買程序下，購買的體育服務(wù)產(chǎn)品不合格、價格超標(biāo)等現(xiàn)象時有出現(xiàn)。

三政府購買體育公共服務(wù)的法律架構(gòu)

從法律的可操作性角度出發(fā)，筆者認(rèn)為所制定的法律框架應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行考慮。

(一)界定購買體育公共服務(wù)的主體與范圍

如今政府購買體育公共服務(wù)的重要性與可行性已得到認(rèn)可，不過在購買的操作流程上缺乏完善統(tǒng)一的規(guī)范，誰來購買、向誰購買、買什么、如何買等具體問題尚需解決。

政府購買體育公共服務(wù)主體的界定是基于法律關(guān)系而定的。長期以來，政府都是我國體育公共服務(wù)的直接提供者，群眾是受益者，兩者履行著各自的權(quán)利與義務(wù)。因此傳統(tǒng)的體育公共服務(wù)主體主要表現(xiàn)為二元的主體結(jié)構(gòu)，政府既是提供者又是生產(chǎn)者，權(quán)責(zé)不明確，體育公共服務(wù)的質(zhì)量不高。針對當(dāng)前我國購買體育公共服務(wù)主體研究的主流觀點認(rèn)為，涉及的購買主體正由傳統(tǒng)的二元主體向三元主體框架的轉(zhuǎn)變。但筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的政治與經(jīng)濟(jì)體制下，純粹的二元或者三元主體結(jié)構(gòu)都不能完全適合我國當(dāng)前的體育公共服務(wù)購買過程，所以必須理清體育公共服務(wù)的性質(zhì)。

第一，確定有誰購買。從廣義上講，凡是使用財政資金購買公共服務(wù)的單位都可以稱之為購買主體，而不是僅指狹義上的政府黨政機(jī)關(guān)。在我國執(zhí)行政府行為的機(jī)構(gòu)或者組織包括黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政法機(jī)關(guān)、綜合治理機(jī)構(gòu)，有工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等事業(yè)單位，所以從政府購買主體角度看， 承擔(dān)購買的主體具有多樣性，這就要求我們在體育公共服務(wù)購買法律中要有明確的規(guī)定，理清購買者的責(zé)、權(quán)、義。

第二，確定哪些需要政府購買。體育公共服務(wù)包括體育基本公共服務(wù)和非公共基本服務(wù)。那么對于體育基本公共服務(wù)購買，比如公共體育場館建設(shè)、全民健身路徑投資等，毫無疑問政府應(yīng)該是主要的承擔(dān)者。對于以提高廣大群眾體育休閑質(zhì)量、體育保險等非體育基本公共服務(wù)的購買，在法律上也應(yīng)該有個明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，消費者個體能夠承擔(dān)的，應(yīng)該有個人購買，比如觀看體育比賽、個體參與體育運動的保險、個體參與高消費的體育休閑娛樂等；而各種體育賽事的舉辦、高規(guī)格的體育休閑設(shè)施則應(yīng)在政府牽頭下向社會組織購買。

(二)規(guī)范政府購買體育公共服務(wù)的法律程序

購買程序是否合法、合理對未來體育公共服務(wù)質(zhì)量有著直接的關(guān)系。正如上述分析，當(dāng)前我國政府在購買體育公共服務(wù)過程中，還存在著購買程序不夠合理、甚至不合法現(xiàn)象。那么通過法律規(guī)定，確定規(guī)范的購買程序在未來購買中非常重要。

第一，規(guī)制體育公共服務(wù)購買的啟動程序，了解群眾體育的實際需求。在購買前，政府首先啟動購買程序，初步行使政府體育購買服務(wù)的管理權(quán)，群眾對體育公共服務(wù)的知曉權(quán)。因此，在購買啟動程序前，政府作為發(fā)動購買的主體責(zé)任實體，要廣泛征集群眾意見，真正掌握群體的體育需求信息。對購買體育產(chǎn)品數(shù)量、規(guī)格要進(jìn)行充分的討論，這也是在一般執(zhí)法過程中的必要步驟。這個過程必須以法律形式進(jìn)行規(guī)制。

第二，規(guī)制政府購買體育公共服務(wù)的運行程序，面向社會，公開招標(biāo)。為了防止“人情”、“關(guān)系”購買行為，導(dǎo)致國家財政的低效、浪費現(xiàn)象，在政府采購中，必須公開需求信息、公開財政預(yù)算，向社會組織或者機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)，并且在購買前必須對有資質(zhì)的供給機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格考核，真正把有實力、價格合理的供方作為選擇目標(biāo)。

第三，建立健全購買監(jiān)管程序，確保購買服務(wù)落實。監(jiān)管包括兩個方面的行為，一個是對政府購買行為的監(jiān)管，防止權(quán)力的亂用，防止政府不作為；一個是對供方的監(jiān)管，防止服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量問題。

(三)完善績效評估體制

政府購買的體育公共服務(wù)產(chǎn)品能否滿足公眾的體育消費心理需求，質(zhì)量規(guī)格是否符合公眾體育消費的生理需求等問題，關(guān)系到政府購買體育公共服務(wù)后公眾滿意度問題。同時購買后的績效評估也是促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制水平提高的又一重要途徑。因此，如何制定一套完善的政府購買體育公共服務(wù)后的績效評估體系是一項重要內(nèi)容。從現(xiàn)代績效評估的一般框架與方法，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下四個方面進(jìn)行制定。

第一，明確規(guī)定評估主體與對象。體育公共產(chǎn)品的服務(wù)對象是公眾，所以公眾對購買的公共服務(wù)滿意度是評價結(jié)果的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。這就要求評價標(biāo)準(zhǔn)不能使用傳統(tǒng)“內(nèi)部取向型”，即政府滿意，而應(yīng)該轉(zhuǎn)向“外部社會取向型”，即公眾滿意。鑒于此，政府購買體育公共服務(wù)的評價參與主體應(yīng)該包括政府主導(dǎo)部門、提供服務(wù)的社會組織、相關(guān)研究領(lǐng)域的專家以及體育服務(wù)產(chǎn)品消費的公眾代表。毫無疑問，評估的對象主要為政府所買的體育公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量、體育公共服務(wù)人群、體育公共服務(wù)效果等。

第二，制定適度評估的標(biāo)準(zhǔn)。評估標(biāo)準(zhǔn)是政府在購買體育服務(wù)產(chǎn)品中事先與社會組織達(dá)成的一種“合約”規(guī)定。鑒于我國各個地方的差異，一方面應(yīng)該依據(jù)國家對體育發(fā)展的基本要求，另一方面應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)、文化進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制度的制定。

第三，制定合理的評估方式。為了能夠保證政府購買體育公共服務(wù)的公平、公正、高效、實效，在評估方式上應(yīng)該采用購買前的事前評估、采購中的事中評估、體驗后的事后評估三種方式。事前評估主要防止“關(guān)系采購”，預(yù)防沒有資質(zhì)的社會組織參與進(jìn)來，而確保供方服務(wù)產(chǎn)品達(dá)到最優(yōu)化。事中評估主要對服務(wù)產(chǎn)品的使用效果進(jìn)行監(jiān)督，也是為了今后更好地督促社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。事后評估的主要內(nèi)容是公眾對體育服務(wù)的滿意度，目的為改進(jìn)政府的購買方式、調(diào)整購買服務(wù)的類別等。

第四，制定評估結(jié)果的獎懲制度。評估是為了提高體育產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量，提高公眾體育消費的滿意度，所以對評估結(jié)果的處理要將法律制度的規(guī)定落實到實處。面對評估的結(jié)果，要嚴(yán)格按照法律規(guī)章制度進(jìn)行獎懲。

參考文獻(xiàn)：

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[2]馬宏俊.政府體育公共服務(wù)體系法律規(guī)制研究[J].體育科學(xué)，2013，(1).

[3]周愛光.從體育公共服務(wù)的概念審視政府的地位和作用[J].體育科學(xué)，2012，(5).

(責(zé)任編校：簡子)

Legal Regulation of Government Purchasing Sports Public Services

LIU Jianwu

(Department of Training, Fujian Police College, Fuzhou Fujian 350007,China)

Abstract：The paper expounds the background of government purchasing sports public services, and analyzes the legal predicament. In allusion to the plight of imperfect legal system, an outline of the law construction is put forward, including defining the subject and scope of sports public service procurement, standardizing legal procedures, and improving the performance evaluation system of the procurement.

Key Words：government procurement; sports public services; legal regulation; legal framework

作者簡介：劉建武(1959— )，男，安徽滁洲人，福建警察學(xué)院警訓(xùn)部副教授。研究方向：體育教育。

收稿日期：2015-09-05

中圖分類號:D923.49

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)06-0073-03