張思佳

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在投融資模式上存在建設(shè)資金不足、以土地財政和土地金融為主導(dǎo)、城鎮(zhèn)化投融資平臺存在風(fēng)險等問題。如何探尋有利于提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的投融資模式發(fā)展路徑，對降低地方投融資平臺金融風(fēng)險、提升城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制的運(yùn)行效率以及加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程至關(guān)重要。

一、文獻(xiàn)綜述

谷小菁、王定祥［1］的研究肯定了金融發(fā)展與城市化之間具有長期均衡關(guān)系。同時，也有學(xué)者指出投融資支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的不足。王紅珠［2］指出當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資存在建設(shè)資金不足、以土地財政為主導(dǎo)的投融資模式必須變革、城鎮(zhèn)化投融資平臺存在風(fēng)險等問題。另外，許多學(xué)者針對新型城鎮(zhèn)化投融資模式發(fā)展路徑提出了建議。徐策［3］認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶動新的投資空間，城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、中小城鎮(zhèn)建設(shè)和中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)、提高城鎮(zhèn)資源環(huán)境人口承載能力以及落實“以人為本”的原則等都蘊(yùn)藏著巨大的投資空間，融資模式應(yīng)作出相應(yīng)創(chuàng)新來支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。林章悅和劉建鵬［4］從公共服務(wù)有效供給不足的背景出發(fā)，指出構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的投融資機(jī)制，應(yīng)滿足可持續(xù)性和多樣性的原則，并通過市場機(jī)制為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資拓寬渠道。賈康和孫潔［5］認(rèn)為基于國際經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化過程中的一個突出特征就是對資金的大量需求，僅依靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要建立目前被其他國家廣泛采用的注重公私合作伙伴關(guān)系（PPP）模式。鄭韜［6］也肯定了以PPP/PFI為主的融資機(jī)制創(chuàng)新，并建議地方政府?dāng)[脫對土地財政和融資平臺的依賴，走以深化市場體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能為主的制度創(chuàng)新道路。

總體來說，我國學(xué)者偏重于以中國特色新型城鎮(zhèn)化道路為背景的投融資模式改革研究，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中投融資體系如何構(gòu)建，尚未形成系統(tǒng)的理論研究成果。

二、新型城鎮(zhèn)化投融資模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，催生新需求

我國城市發(fā)展處于新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大趨勢中。在改革開放的近40年里，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了起點低、速度快的發(fā)展過程。1978年，我國城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，經(jīng)過近40年的發(fā)展，至2014年，城鎮(zhèn)化率已升至54.77%。我國城鎮(zhèn)常住人口由17 245萬人增長到74 916萬人，城市數(shù)量由193個增加到658個。2014年，我國發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》中明確提出至2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率應(yīng)達(dá)到60%的目標(biāo)；同時強(qiáng)調(diào)以人為本，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。新目標(biāo)不但為我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了機(jī)遇與空間，也將催生大量基礎(chǔ)建設(shè)資金需求，對投融資體系提出了更高的要求。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地財政高度相關(guān)

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的大量資金仍主要依賴出讓土地所得的財政收入。土地是稀缺性資源，經(jīng)過多年開發(fā)，其供應(yīng)量已經(jīng)非常有限。房地產(chǎn)市場出現(xiàn)拐點，土地價格下降，很可能導(dǎo)致今后財政收入依靠土地出讓金的局面發(fā)生轉(zhuǎn)變，甚至帶來很大的償債壓力，引致債務(wù)風(fēng)險。

（三）政府融資主要依賴投融資平臺

政府投融資平臺是在分稅制背景下為了解決地方政府公共事務(wù)資金需求而產(chǎn)生的。這種由政府注資設(shè)立的平臺公司為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的各重大項目籌集資金，其運(yùn)行機(jī)制及經(jīng)營決策更多地體現(xiàn)政府導(dǎo)向，不符合市場化趨勢，產(chǎn)生了許多融資亂象與潛在償債風(fēng)險?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》公布后，各平臺公司均面臨剝離政府融資職能，甚至退出歷史舞臺的改革現(xiàn)狀。如何轉(zhuǎn)型與規(guī)范治理，成為平臺公司未來發(fā)展的大趨勢。

（四）投融資平臺積極創(chuàng)新融資方式

政府投融資平臺為城鎮(zhèn)化建設(shè)項目舉債仍主要靠傳統(tǒng)的間接融資，即銀行信貸，直接融資所占比例較小。尤其中小企業(yè)債的發(fā)行仍處于初級階段，尚不能滿足中小企業(yè)的發(fā)展需求。因此，近年來，我國各地方政府致力于多層次資本市場的構(gòu)建，積極推進(jìn)投融資模式改革創(chuàng)新，合理有效擴(kuò)大信貸規(guī)模，堅持從債券市場、股票市場、基金、保險等多渠道籌措發(fā)展資金，對支持新型城鎮(zhèn)化重大項目的有序開展起到了積極的促進(jìn)作用。

三、新型城鎮(zhèn)化投融資模式改革必要性

目前，新型城鎮(zhèn)化投融資模式改革已迫在眉睫。首先，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求巨大。要完成《規(guī)劃》中在2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)45%，且建設(shè)綠色城市、智慧城市、人文城市的目標(biāo)，并不單純是人口在地域上的遷移，還要伴隨大量的配套設(shè)施建設(shè)投資以提升城市功能與承載能力。無論農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，還是新型城鎮(zhèn)化配套設(shè)施建設(shè)涉及到的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、社會事業(yè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多領(lǐng)域，都蘊(yùn)藏著巨大的資金需求，同時也對融資提出更高的要求。其次，目前的投融資體系存在諸多問題，如融資主體較為單一，融資方式缺乏多樣性，融資平臺存在風(fēng)險較大，與城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求相比，資金供給明顯不足。因此，探尋新型城鎮(zhèn)化投融資模式改革的有效路徑，拓寬市場化融資渠道，引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，將在很大程度上緩解資金供需矛盾，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

四、新型城鎮(zhèn)化投融資模式改革路徑

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資模式改革需要遵循市場化原則，在政府引導(dǎo)和監(jiān)管的前提下，以投融資主體多元化和投融資方式多樣化為目標(biāo)，提高社會資本的參與度，以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求。

（一）加快間接融資模式向直接融資轉(zhuǎn)換

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)融資主要依靠銀行信貸，直接融資發(fā)展?jié)摿^大。目前已有不少地方政府通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、股權(quán)融資等方式探索間接融資模式向直接融資模式的轉(zhuǎn)換路徑，但許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目尚不能享受直接融資的便利。因此，地方政府應(yīng)繼續(xù)根據(jù)實際需要創(chuàng)新直接融資方式。

1.加快推出市政債券

我國地方政府債券目前仍處于試點階段，雖已具備推出的基本條件，但仍缺少法律保障，且存在信用評級機(jī)制不健全，信息披露不完善等問題。因此我國應(yīng)加快相關(guān)法律的設(shè)立，健全市政債券法律法規(guī)體系，完善相關(guān)法律制度，明確地方政府發(fā)行債券的法律權(quán)力和地位，為地方債的推廣提供法律保障。另外，還要規(guī)范政府的舉債行為，強(qiáng)化債務(wù)管理，嚴(yán)格控制舉債規(guī)模，提高地方政府的償債能力和信用度，以建立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)融資機(jī)制。要完善地方政府預(yù)算執(zhí)行的透明度，建立有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。為保障地方政府債投資者的合法權(quán)益，還應(yīng)引進(jìn)市場化的專業(yè)債券信用評級機(jī)構(gòu)，規(guī)范信用評級市場及評級標(biāo)準(zhǔn)，完善評級制度，建立健全信用評級指標(biāo)體系，發(fā)揮信用評級行業(yè)對地方政府發(fā)行債券行為的評價及監(jiān)督作用。

2.加大中小企業(yè)直接融資的扶持力度

中小企業(yè)作為城市經(jīng)濟(jì)體系中的重要組成部分，為城鎮(zhèn)居民提供了大量的就業(yè)機(jī)會，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。中小企業(yè)融資渠道狹窄，融資困難已成為制約其發(fā)展的主要瓶頸。在銀行信貸不能滿足資金需求的情況下，通過發(fā)行中小企業(yè)債成為解決融資難的有效手段。地方政府應(yīng)提供財政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠，鼓勵符合條件的中小企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、可轉(zhuǎn)換債券、中期票據(jù)、短期融資券等直接融資工具。另外，政府還應(yīng)積極引導(dǎo)資產(chǎn)實力強(qiáng)、資金量好、治理機(jī)制完善、具有潛力的中小企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)在中小板、創(chuàng)業(yè)板上市，借用股票市場籌集資金。

3.大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金

地方政府應(yīng)鼓勵探索設(shè)立符合高新產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域需求的產(chǎn)業(yè)投資基金，解決公共領(lǐng)域建設(shè)的資金問題，為這些領(lǐng)域的發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源。

（二）探索社會資本參與模式

探索社會資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，能夠有效完成投融資模式向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，為城鎮(zhèn)化建設(shè)投入源源不斷的活力。特許經(jīng)營權(quán)以及PPP就是較具有代表性的公私合營模式。政府可在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面、公用事業(yè)方面、公共服務(wù)的提供方面采用不同的公私合營方式。

（三）規(guī)范投融資平臺公司

為有效防范資金風(fēng)險，維護(hù)財政系統(tǒng)及城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，投融資平臺轉(zhuǎn)型勢在必行。地方政府應(yīng)以市場化為主要轉(zhuǎn)型準(zhǔn)則，讓政府作為主要的監(jiān)管者，在抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)的前提下，逐步剝離投融資平臺的政府職能，明晰平臺產(chǎn)權(quán)；清理并整合現(xiàn)有平臺公司，防止平臺之間職能交叉，提高運(yùn)作效率；按照“收支平衡，略有結(jié)余”的原則，規(guī)范投融資平臺的資金管理，在政府批準(zhǔn)同意的投融資計劃下進(jìn)行各項工作，并保持對資金運(yùn)用的實時動態(tài)監(jiān)管，強(qiáng)化建設(shè)項目和資金的有效銜接，從而提高資金使用效率。

（四）對建設(shè)項目進(jìn)行分類管理

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目涉及公路、水利水電、生態(tài)建設(shè)、房地產(chǎn)等不同領(lǐng)域，項目之間也有營利與非營利的區(qū)別。因此，應(yīng)對城鎮(zhèn)化建設(shè)項目進(jìn)行科學(xué)分類與準(zhǔn)確界定，針對經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目及非經(jīng)營性項目采取不同的運(yùn)作方式，才能有效提高融資機(jī)制的運(yùn)行效率。比如，對新增經(jīng)營性項目在政府監(jiān)督的前提下，依法放開建設(shè)和經(jīng)營市場，面向廣大市場招商，政府不再直接投入資金；對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，應(yīng)通過PPP或股權(quán)合作等引入社會資本投資的方式交由符合條件的民營企業(yè)經(jīng)營管理，由政府給予一定補(bǔ)貼，保證投資者的合理回報；對于非經(jīng)營性項目，則主要由地方政府擔(dān)任投資主體，以政府財政資金或城鎮(zhèn)化建設(shè)債券投入為主。由此，便在一定程度上實現(xiàn)了投融資主體與方式的多樣化和市場化。

[1]谷小菁，王定祥.中國金融發(fā)展與城市化進(jìn)程[J].金融理論與實踐，2011（9）.

[2]王紅珠.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資問題與創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（1）.

[3]徐策.從投融資角度看新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2013（1）.

[4]林章悅，劉建鵬.城鎮(zhèn)化過程中投融資問題研究：基于公共服務(wù)的視角[J].科學(xué)發(fā)展，2013（10）.

[5]賈康，孫潔.公私合作伙伴機(jī)制：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新[J].中國建設(shè)信息，2013（23）.

[6]鄭韜.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展及其投融資方式創(chuàng)新[J].財經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2013（8）.