◎ 文 《法人》記者 呂斌

跨部門領域的不動產統(tǒng)一登記，在當前體制下難免涉及部門利益等問題，如何讓《條例》實施得更順利、更為各界接受，避免出現政策落地難的局面，是很多人擔心的問題

爭論了多年的不動產登記條例，終于揭開了神秘的面紗。

12月22日，國務院發(fā)布《不動產登記暫行條例》（下稱《條例》），《條例》將于2015年3月1日開始施行，屆時，國內不動產信息可實現一定條件下的全國聯網。

按照官方說法，建立不動產統(tǒng)一登記制度、整合不動產登記職責，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是推進簡政放權、逐步減少多頭管理的重要舉措。《條例》的出臺，對于保護權利人合法財產權，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業(yè)、方便群眾，具有重要意義。

但在外界看來，簡政與服務便利僅是不動產登記制度的意義之一。一直以來，國內官員財產透明度廣受詬病，而不動產作為財產的重要組成，一直被認為是直接有效的監(jiān)督公務員財產狀況的主要標準之一。加之此前頻繁爆出的房叔、房姐事件，令不少人對《條例》在反腐、規(guī)范房地產市場等領域的作用充滿期待。

此外，不少專家認為，房地產市場改革是項系統(tǒng)工程，不動產登記、房地產稅征收等多個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣。此次不動產登記制度的推行，將為下一步房地產稅的征收打下基礎。

在相當長的一段時間內，國內關于不動產登記制度的呼聲此起彼伏，但政策落地卻始終猶抱琵琶。如今，這姍姍來遲的一紙《條例》，或將開啟中國住房信息改革乃至整個房地產市場改革的艱難一幕。

姍姍來遲的條例

盡管到明年3月才正式實施，但國內對不動產登記制度的呼吁卻至少已經持續(xù)了7年。

2007年3月，《中華人民共和國物權法》（下稱《物權法》）頒布，并于當年10月1日起實施。其中明確提出，將建立以個人住房信息聯網為核心內容的“不動產統(tǒng)一登記制度”。在《物權法》出臺之前，不動產登記制度遲遲未出的最大因素被歸結為缺乏法律依據，而在《物權法》出臺后，已經以法律的形式對其進行了明確。

不過，不動產登記制度依舊進展緩慢，甚至一度傳出的“將于2014年年中出臺”也最終爽約。

“不動產統(tǒng)一登記也好，房地產稅的開征也好，大家都認為是技術問題，其實技術不是問題，問題是愿不愿意干?！狈康禺a產品策略專家、金煌控股集團副總經理陳真誠在接受《法人》記者采訪時表示，所謂的不動產統(tǒng)一登記，其基礎就是原來的房地產信息聯網，而這個話題議論了那么多年難以實行，很重要的一個原因是很多地區(qū)并不愿意聯網。

陳真誠介紹說，現在每一個地區(qū)都有房地產備案，包括網上登記等措施，實現全國聯網并不困難。而本屆政府希望改變經濟增長方式，規(guī)避之前的一些“調控老是調不準”等行業(yè)問題，加之反腐大勢正如火如荼，在這一背景下，政府積極推動不動產統(tǒng)一登記制度，而制度一旦建立，效果將是立竿見影的。

“所以大背景是：技術不是問題，錢也不是問題，是政府想不想做的問題?！标愓嬲\說，不動產統(tǒng)一登記制度的推出，不僅對房地產信息聯網意義重大，還延伸出許多積極之處。如農村集體土地的狀況，在過去體制下一直未能摸清家底，這次也被放入到不動產登記范疇中。

還有一個背景是過去很多地區(qū)對土地財政依賴嚴重，這種模式顯然無法持續(xù)下去，而不動產統(tǒng)一登記可為下一步房產稅的開征打下基礎，可為各級政府找到一個新的財政收入來源。

實際上，除集體土地之外，本次出臺的《條例》還將海域、房屋、林木等定著物均列入不動產范疇。

在知名地產律師孟憲生看來，《條例》的出臺，在于明確對私人物權的保護，且與之前的確權難、分散登記、多頭管理相比，不動產統(tǒng)一登記制度在操作性、準確性、靈活性等方面，均有積極意義。

“原來很多老百姓不知道上哪去登記，也不知道怎么登記，導致一些權利保護的缺失。特別是在農村地區(qū)，過去農村很多物權就沒有登記，比如房屋，只是發(fā)一個宅基地證，那么對于房屋的資產化等都會帶來問題。而統(tǒng)一登記之后，對于財產權利的行使，好處比較大?！泵蠎椛嬖V《法人》記者。

北京博智行商業(yè)地產研究院院長魯炳全在接受《法人》記者采訪時則認為，不動產統(tǒng)一登記不僅僅涉及個人財產的問題，還對財產持有人在未來納入整個征信系統(tǒng)內具有重要意義。

“此外，還對目前存量的不動產數據庫的建立起到推動作用，摸清底細之后，可對未來城市發(fā)展形成指導性的數據。”魯炳全表示，相關政策之所以難以推行，存在技術因素和人為因素兩大壁壘：一是需要接入統(tǒng)一的技術平臺，這需要一定時間；二是大家的認知度和配合度問題，要想在短期內完成政策普及，還有一定難度。

魯炳全據此認為，制度頒布以后，需要一個較長的緩沖期，不可能在短時間內一蹴而就，對一二線城市來說，多數信息平臺及基礎數據庫比較完整，可能實施起來相對比較容易，而三四線城市則需要一個比較長的過程。

是否會迎來拋售潮？

此前，市場上一直流傳“不動產統(tǒng)一登記制度出臺將導致一些持有大量房產的業(yè)主大量拋售”的猜測?！皰伿鄢薄币徽f，主要基于兩大因素，一是不動產登記條例施行后可能將推行房地產稅，而另一種則是近來轟轟烈烈的反腐敗局勢，大批官員手中持有的房屋將面臨拋售。

目前，北京等一線城市的限購政策已經實行數年，目前的政策是北京戶籍在京有兩套房或非北京戶籍在京有一套房，即為限購人群，而不動產統(tǒng)一登記之后，在國內任何一個城市擁有房產，都將合并計算。一些想在限購城市買房的人，將不得不賣掉部分房產以獲取資格。

陳真誠認為，在不動產統(tǒng)一登記施行后面臨被拋售的房產，主要有兩種情況。

一種是一些“灰色”房源的房子，甚至一些級別不是很高的人都坐擁數十套房，不動產統(tǒng)一登記后這部分財產肯定沒辦法解釋，鑒于目前反腐的背景，肯定會拋售。

第二種是投資和投機性的房產，這部分房產短期內不會拋售，后但一旦開征房地產稅，將有相當部分拋售。

“不動產統(tǒng)一登記，加快房地產稅立法進程，開征房地產稅變得遙而可望，而房地產稅開征后，短期內對房價肯定會有明顯的沖擊，但是沖擊過后，市場會建立起一個新的平衡?！标愓嬲\在接受《法人》記者采訪時說。

不過，并非所有觀點都贊同“拋售”一說。多位受訪的專家認為，房價的變化取決于供求關系以及宏觀經濟和通脹水平等綜合因素。單一推行不動產統(tǒng)一登記對房價的影響十分有限。

此外，近年來關于房地產市場的各種傳言此起彼伏，加之限購、限貸等地產調控舉措不斷出現，部分投資、投機客早已著手處理，而在很多地區(qū)尤其是一二線城市，“剛需”一直強勁，可以消化掉相當部分推向市場的房產。

“說‘拋售’稍微有一點危言聳聽了，該拋的早就拋了，不用等到這個政策出來。拋售的趨勢肯定是有的，但是這種拋售會不會引起市場恐慌？會不會對房價帶來影響？我認為目前應該不會太明顯?！濒敱嬖V《法人》記者。

而孟憲生律師亦認為，若真的出現拋售，也是在房地產稅真正實施之后才可能發(fā)生。

“房地產稅開征后，第二套、第三套以后的房產以及高檔別墅等，可能就需要納稅了，如果房屋閑置卻要單獨交一筆稅，很多人就沒有持有的意愿，會有部分房產被推向市場。但還不至于形成真正的‘拋售潮’?！泵蠎椛f。

房叔、房姐們的未來

外界之所以對《條例》有著極高的關注度，一方面是因為與自己生活息息相關，另一方面，近年來一輪接一輪的反腐敗趨勢，吊足了輿論的胃口。此前的一些腐敗案例，涉及的房產數量可謂令人觸目驚心，動輒數十套、數百套房產，已經是一些落馬高管的“固定配備”。

而此次《條例》的出臺，能在多大程度上遏制官員腐敗，打擊囤房、炒房等行為，成為外界的重要期待。

《條例》第二十三條規(guī)定，各級不動產登記機構登記的信息應當納入統(tǒng)一的不動產登記信息管理基礎平臺，確保國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享。第二十五條則明確規(guī)定，國土資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統(tǒng)計等部門應當加強不動產登記有關信息互通共享。

各類監(jiān)管機構對于不動產統(tǒng)一登記信息的共享權，也被認為是《條例》的亮點之一。

“《條例》的出臺，對于反腐會有一定抑制作用，至少是一種威懾力量吧?！眹倚姓W院教授劉旭濤在接受《法人》記者采訪時表示，部分腐敗行為就是利用了信息的閉塞性和管理過程中的一些漏洞和缺陷。

但劉旭濤認為，反腐不是《條例》的全部意義，更重要的在于不動產信息管理角度的提升。目前的不動產信息管理，是個人不動產信息散落在各個部門，相互之間沒有互聯互通。而《條例》的實施，將在各個部門之間建立起一種不動產信息共享的渠道。

“這樣也便于對不動產的有效管理?！眲⑿駶f，不動產統(tǒng)一登記制度的推廣肯定會遇到一些阻力，包括牽扯到一些利益問題及部門之間的銜接等，還有一部分的管理對象可能不愿意就不動產進行登記，而目前的《條例》并未進行強制性規(guī)定。

一個普遍的觀點是，不動產統(tǒng)一登記之后，至少在官員不動產財產方面，監(jiān)管部門可以在一定條件下得以掌握，能夠使得集中在房地產市場的貪腐資產無所遁形。

不過按照《條例》目前的規(guī)定，外界期待的官員不動產公開查詢、“草根反腐”等尚不切實際。《條例》第二十七條明確規(guī)定，權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產登記資料，不動產登記機構應當提供；有關國家機關可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復制與調查處理事項有關的不動產登記資料。

按照上述規(guī)定，非權利人、利害關系人及相關國家機關，將不能查詢不動產登記資料。此外，《條例》也未涉及“以人查房”及海外不動產信息。從這一角度來看，《條例》的反腐功效將打個折扣。

關于不動產信息的公開，“雙軌制”是目前較為主流也較為科學的建議，即對于平頭老百姓，由于涉及隱私，不動產信息是不能隨意查詢的；而對于吃公家飯的公務人員來說，其不動產信息應該公開、透明，接受外界監(jiān)督，任何納稅人都應有權利進行查詢。

目前，官員財產公開化改革在國內步履維艱，而反觀很多國家乃至我國港澳等地區(qū)，官員不動產公開化、透明化機制早已十分成熟。此次不動產登記條例的實施，或可打開官員不動產公開的一個口子，在今后適當的時機，應予落地。

“現在對于公職人員，一些部門已經做了一定的規(guī)定，比如說處級以上領導干部，每年有收入和財產登記的制度，而且這個登記必須真實，否則在提拔過程中或者日常抽查、審計過程中發(fā)現弄虛作假，肯定會有責任追究的問題。”劉旭濤告訴《法人》記者，公職人員不動產等財產申報和保護公民的個人隱私兩者并不矛盾。

《條例》出臺只是第一步

在孟憲生律師看來，至少在《物權法》頒布之前，關于不動產登記，是多個部門來管理的，土地部門管理土地、林業(yè)部門管林木、海事部門管海域、建設及房管部門管住房，

“比如房屋和土地，多數都是以土地管理部門的名義發(fā)一本土地證，再以房管局或建委的名義發(fā)一本房產證，連發(fā)證機關都不一樣，房子離了地肯定沒有意義，但是分兩個機關管。這是過去我們條款管理或者說部門立法形成的?！泵蠎椛J為。

而在分頭管理的情況下，弊端也十分明顯，首先是信息無法統(tǒng)一，其次權利沖突也不好解決。在不動產統(tǒng)一登記之后，這些問題初步得以解決。

但對于目前出臺的《條例》，不少觀點還是表達了失望，認為與之前的設想有較大差距。此外，跨部門領域的不動產統(tǒng)一登記，在當前體制下難免涉及部門利益等問題，如何讓《條例》實施得更順利、更為各界接受，避免出現政策落地難的局面，也是很多人擔心的問題。

魯炳全認為，從目前公布的《條例》來看，跟外界的期待確實有差別。其一體現在“以人查房”方面，因為涉及個人隱私權，物權和隱私權之間會有沖突，所以不涉及“以人查房”是從法律的平衡角度來考量；而海外不動產涉及國家之間的數據共享，應該是很難實現的。

魯炳全表示，目前《條例》推出，是經過長時間的市場沖突和平衡，才制定出一種可以實施的或者性質上能夠操作的方案，從國際慣例來看，還是存在一些有差距的地方。一方面源于國情，另一方面，我國在立法的條件和基礎上也還有差距。

“但至少《條例》的實施，對于大多數人來說，對物權的確認和保護是有積極意義的，尤其是在未來對個人征信系統(tǒng)的完善很有幫助?！濒敱嬖V《法人》記者，目前的政策實施并不以“以人查房”為目標，更多是為了對不動產進行動態(tài)化管理。

按照國土資源部政策法規(guī)司副司長魏莉華在新聞發(fā)布會上的解釋，不動產登記之所以未規(guī)定強制實施，是因為不動產登記是服務于不動產交易，以保護不動產權利人的權利、維護不動產交易安全、提高不動產交易效率為目的的市場經濟的基礎性制度。換言之，不動產登記遵循自愿原則。

“法律只有被執(zhí)行才有意義，現在《物權法》中已有相應的制度，《條例》頒布之后在執(zhí)行程序上又做了相對細致的安排，我覺得從立法層面上基本上解決了，下一步就是執(zhí)法監(jiān)督的問題?！泵蠎椛J為，《條例》的執(zhí)行，一方面靠各個執(zhí)法部門的監(jiān)督，另一方面靠權利人自己的努力，應加強《條例》的宣傳力度，讓每個權利人都知道自己哪些權利需要登記，如何去登記。

魯炳全亦認為，目前的條例更多的的是一個框架性、原則性的規(guī)定，在未來，相關政策需要進一步細化，在實施過程中需根據各地區(qū)、各領域不同的情況制定不同的實施細則。

正當隱私需保護

在國內，個人隱私保護問題一直十分突出，盡管很多人希望通過《條例》的實施，推動官員財產公開化等目標，但就目前來看，實施環(huán)境尚未成熟。

受訪的專家普遍認為，不動產統(tǒng)一登記雖然對個人物權確認及保護有益，但也存在個人信息泄露等風險。作為不動產登記信息管理部門，有義務為各權利人保護信息，杜絕隱私泄露甚至被惡意出賣等問題。

針對個人隱私保護，《條例》在第二十八條做出明確規(guī)定，查詢不動產登記資料的單位、個人應當向不動產登記機構說明查詢目的，不得將查詢獲得的不動產登記資料用于其他目的；未經權利人同意，不得泄露查詢獲得的不動產登記資料。

《條例》第三十二條還對泄密責任人的責任追究做出了明確，不動產登記機構、不動產登記信息共享單位及其工作人員，查詢不動產登記資料的單位或者個人違反國家規(guī)定，泄露不動產登記資料、登記信息，或者利用不動產登記資料、登記信息進行不正當活動，給他人造成損害的，依法承擔賠償責任；對有關責任人員依法給予處分；有關責任人員構成犯罪的，依法追究刑事責任。

“不光是中國，國際上很多國家尤其是發(fā)達國家，對于信息登記包括強制性信息登記，均有嚴格的約定和保護。”魯炳全向《法人》記者表示，設置不動產信息查詢的嚴格條件，并非是為規(guī)避不當的清查，更多的是法律的進步，是對個人隱私保護的進步，也是國際慣例。

劉旭濤教授則認為，目前《條例》中關于隱私保護的條款確實存在讓人“看不懂”的情況，不動產問題肯定是隱私問題，但對于“利害關系人”“權利人”的界定，不同人會有不同的理解，在實施中容易出現主觀性判斷。

而關于不動產信息公開“雙軌制”問題，劉旭濤亦認為，同樣存在界定標準的問題，什么樣的官員需要公開財產狀況？應在多大范圍內公開？需要有法律層面的明確界定，否則制度將失去意義。

此外，對于信息登記來說，真實性是必要前提，但就目前的情況來看，從不動產信息的采集、錄入，到查詢、更新，都可能存在困難。

首先是信息的采集和查驗工作量很大，不動產統(tǒng)一登記部門有無人力、物力保障登記工作的真實、高效，將是個不小的挑戰(zhàn)，若出現出具虛假材料等情況時，查驗工作更將面臨很大困難。

其次，采集和查驗完畢的信息需要實時更新，住房交易行為每天都在發(fā)生，經過登記的不動產信息是否發(fā)生了變化，變化后是否能第一時間確認并予以更新，對于不動產統(tǒng)一登記部門來說，也是不小的挑戰(zhàn)。

再過短短三個月，考驗《條例》實施的時候就將到來。但無論如何，進行不動產統(tǒng)一登記，對于規(guī)范房地產市場、加強房地產宏觀調控的科學性有重要意義。而在不動產統(tǒng)一登記的大幕艱難開啟之后，開征房地產稅、官員財產陽光化等一系列后續(xù)改革，或將陸續(xù)開啟，對于中國房地產市場來說，更大的挑戰(zhàn)即將到來。