馬　力　王從梅

(江蘇聯(lián)合職業(yè)技術學院，江蘇　南京　210024；淮安市發(fā)展和改革委員會，江蘇　淮安　223200)

我國政府投資項目現(xiàn)狀與對策研究——以江蘇省淮安市為例

馬力王從梅

(江蘇聯(lián)合職業(yè)技術學院，江蘇南京210024；淮安市發(fā)展和改革委員會，江蘇淮安223200)

摘要：自改革開放以來，在傳統(tǒng)的政府投資項目管理體制下，我國曾開展過一系列改革舉措，逐步規(guī)范政府投資項目的管理，但許多不容忽視的問題仍暴露出來，本文以江蘇省淮安市為實例調查，按照淮安市政府投資項目的現(xiàn)狀開展分析，指出存在的問題及其原因，并且提出了完善政府投資項目管理的相關對策。

關鍵詞：政府投資；項目管理；項目稽察；對策

近年來，經濟快速發(fā)展，政府財力逐漸增強，政府投資的力度越來越大。但是政府投資項目涉及人民公眾文化以及生活的各個方面，并且花費了大量的國家或地方財政的資金，實際上就是納稅人的錢，所以涉及到社會公眾的切身利益，也就成為社會大眾的關注焦點。另外，政府投資對社會投資具有引導作用和乘數(shù)效應，假如管理到位，完全可以拉動社會經濟的發(fā)展，并且可以促進投資市場的規(guī)范管理以及提高人們的生活質量。因此，如何完善政府投資項目的管理就顯得尤為重要。

一、淮安市政府投資項目現(xiàn)狀

(一)淮安市政府投資項目基本情況

1.政府投資項目審批情況

2012年全市新批政府投資項目825個，項目總投資492.01億元。其中：審批項目建議書642個，總投資346.98億元；審批可行性研究報告116個，總投資79.64億元；審批初步設計及概算67個，總投資65.39億元(表一)。

表一　2012年項目審批情況(按類型)　單位：個、億元

其中：農業(yè)項目2個，總投資0.6億元；城建項目353個，總投資124.68億元；社會事業(yè)項目353個，總投資66.61億元；交通項目10個，總投資14.17億元；水利項目5個，總投資2.13億元；服務業(yè)項目30個，總投資46.71億元；房地產項目71個，總投資230.13億元；工業(yè)1個，總投資6.98億元(圖1)。

圖1　淮安市2012年政府投資項目審批情況(單位：億元)

2.5000萬以上政府投資項目情況

2012年全市在建5000萬元以上政府投資項目304個，項目總投資724.91億元，年度完成投資268.72億元。

按建設性質分：續(xù)建項目152個，總投資497.87億元，年度完成投資165.67億元；新建項目152個，總投資227.04億元，年度完成投資103.05億元。

圖2　2012年5000萬元以上政府投資項目情況(單位：億元)

按行業(yè)分：農業(yè)項目13個，總投資19.90億元，年度完成投資9.06億元；城建項目77個，總投資149.88億元，年度完成投資57.30億元；社會事業(yè)項目77個，總投資151.25億元，年度完成投資64.97億元；交通項目23個，總投資72.53億元，年度完成投資23.01億元；水利項目12個，總投資34.55億元，年度完成投資14.34億元；工業(yè)項目5個，總投資8.60億元，年度完成投資3.40億元；服務業(yè)項目18個，總投資64.61億元，年度完成投資16.20億元；房地產項目79個，總投資223.59億元，年度完成投資80.44億元(圖3)。

圖3　2012年5000萬元以上政府投資項目情況(單位：億元)

(二)淮安市政府投資項目管理特點

近年來，淮安市不斷加強政府投資項目管理，探索創(chuàng)新政府投資項目管理模式，完善政府投資項目制度建設，呈現(xiàn)出以下特點：

一是投資結構基本合理。由淮安市2012年政府投資審批項目情況和在建5000萬元以上項目情況可以看出，淮安市政府投資主要集中在兩大類：即城建、水利、交通等基礎設施和社會事業(yè)、保障房等公共設施和公益性項目。

二是管理制度進一步完善。隨著經濟體制改革的不斷深入，完善政府投資項目管理制度勢在必行。近年來，淮安市不斷深入研究，探索創(chuàng)新，相繼出臺了《淮安市政府投資項目實行代建制暫行辦法》、《淮安市政府投資項目審計監(jiān)督辦法》、《淮安市政府投資項目管理辦法(試行)》及《淮安市政府投資項目招標后管理實施意見》等文件，使政府投資項目管理有章可循。

三是項目稽察不斷加強。圍繞重大基礎設施、交通、水利、社會事業(yè)等領域選擇一批項目，重點抓住前期審批、招標投標、投資超概、合同執(zhí)行、資金管理、施工監(jiān)理、績效評估等關鍵環(huán)節(jié)開展稽查。首先對近三年來政府投資項目進行篩選，共篩選項目1638個，總投資683.99億元，其中億元以上項目160個；其次對市級政府投資項目開展稽察，2012年稽察億元以上項目15個，項目總投資63.3億元；然后對使用省級以上補助資金項目稽察，先后稽察了江蘇潔麗萊日化有限公司廢水綜合治理及循環(huán)閉路工程、江蘇白玫化工有限公司制硝母液環(huán)保治理等16個項目。

二、淮安市政府投資項目管理存在的問題

1.決策機制不完善。項目決策在整個項目建設周期處于非常重要的地位，決策正確與否，直接關系到項目建設成功與否。合理的決策機制能夠促進項目管理的順利運行，相反，不合理的決策機制將會阻礙項目管理工作的進行。據調查，淮安市政府投資項目大多按有關規(guī)定，能夠積極組織專家或委托咨詢機構對項目可行性開展評估論證，做到了“先評估，后決策”，但仍有少部分項目在決策前未進行科學全面的可行性分析或只是走走形式，從而造成了投資項目的失誤，甚至造成了項目重復建設，影響經濟的正常發(fā)展。

2.準備工作不充分。一個項目的前期準備工作是控制整體項目規(guī)模和投資的關鍵環(huán)節(jié)，也是能否管理好項目的基礎和前提，此項工作是否扎實，直接關系項目是否能夠順利進行。據有關專家分析，在投資建設過程中，前期的準備階段對整個項目的影響程度可以達80%以上。但在我市的項目建設過程中，卻存在部分項目前期準備不足，部分項目決策論證不充分，并沒有深入的開展可行性研究就盲目上馬，出現(xiàn)了的所謂“政績工程”或“面子工程”；還有的項目不按程序辦事，相關的配套條件沒到有位，就倉促開工，使得工程費用增加；另外還有部分項目并沒有完全引入市場競爭機制，不開展招投標。

3.管理力度不到位。工程項目目標的實現(xiàn)必須通過決策、準備、設計、施工、運行等階段，因此在項目的任何一階段管理不到位，都可能給項目帶來致命的打擊。如部分項目由于基礎資料不全、設計人員工作存在水平低下等原因，使得設計深度不夠，造成工程多次返工或者變更，工程投資增加；部分項目違反基本建設程序，未批先建；部分項目批少建多，擅自提高裝修標準，擴大建設規(guī)模；部分項目擅自拆分項目，規(guī)避公開招標等。

4.政府投資管理部門監(jiān)管不嚴。目前，我國的政府投資項目要接受發(fā)改委、審計、財政、監(jiān)察、紀委、建設等部門的監(jiān)管，看似全面，但實際存在若干問題。在管理中，由于職權劃分不明確、責任落實不到位，部門配合不協(xié)調，各自為政、多頭監(jiān)管，缺乏對項目全過程、全方位的統(tǒng)一、嚴密的監(jiān)管。部分審批機關對于項目各階段工作也未給予充分重視，如部分項目未進行可行性研究，或者可研未經評估論證就直接批復立項；部分項目未按照要求公開招標，違反規(guī)定分解招標造成部分工程細項遺漏；部分項目出現(xiàn)建設規(guī)模調整，卻未按要求及時上報，造成三超現(xiàn)象等。

三、政府投資項目管理存在問題的原因

1.制度建設尚待完善

雖然在我國，已經有了相關法律、規(guī)章，近年來淮安市就政府投資項目管理也制定了一系列的規(guī)定、辦法，但仍然沒有一套整體設計，沒有適用于各部門的一系列制度規(guī)定，沒有一個在行業(yè)范圍內的指導性實施準則，更沒有一部專門針對政府投資項目管理的法律。各部門都從自身利益出發(fā)，制定適合本部門的管理制度。并且這些管理制度缺乏法律強制性，隨著部門管理情況的變化不斷的進行調整，對政府投資無法實行嚴格有效的監(jiān)督和控制，不利于政府投資項目的效益和支出管理水平的提高。

2.管理模式較為落后

目前淮安市政府投資項目管理模式，除了一些常設建設任務的部門采取基建處(科)型和項目法人型外，大多數(shù)項目依然采用的是臨時型，這種管理模式通常都由政府相關部門牽頭，臨時抽調人員組成臨時的管理班子，但是項目完成后，管理班子即解散。這種模式最大的缺點就是抽調的人員大都不是專業(yè)人才，缺乏基礎的工程建設知識。而政府投資項目種類繁多，有的是一些大型工程，具有很強的專業(yè)性和綜合性，建設中需要進行質量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理會使得工程質量難以保證，因此在項目管理中一些違反工程建設基本規(guī)律和客觀科學規(guī)律的問題時有發(fā)生，直接影響項目質量。

3.政府監(jiān)督有待加強

一是政府投資項目監(jiān)督機制不完善，缺乏健全的監(jiān)督約束機制，也沒有相應的責任追究制度；二是政府部門監(jiān)管各自為政，缺乏協(xié)同管理，影響管理效率；三是部分部門監(jiān)管不力，雖然很多部門參與了項目的管理，但沒有任何一個部門承擔全部責任，因此也無須對效果和風險負責，投資責任虛化，甚至于有的管理機構既負責項目的組織實施，又行使監(jiān)管的職責，等同于即是運動員，又是裁判必然造成對政府投資項目監(jiān)管不力的局面。

四、完善投資項目管理的對策

1.進一步健全政府投資項目管理法律體制。

在我國當前市場的發(fā)展過程中，健全和完善政府投資項目管理法律機制顯得尤為重要。在其他國家項目管理方面有一套比較完整的法律制度：項目運作過程中涉及項目建設本身的法律和防止營私舞弊和貪污賄賂方面的法律，這二者相輔相成，對整個項目管理起到了規(guī)范和監(jiān)督的作用。當前應對現(xiàn)有政府投資監(jiān)督管理的有關政策法規(guī)進行清理，對不符合社會主義市場經濟體制要求、違背國際慣例、不適應當前投資管理形勢的加快清理和廢止，對符合投資體制改革方向和項目管理要求的加大宣傳，貫徹落實力度。同時，針對重大項目管理中存在的經濟犯罪現(xiàn)象，應加快開展防止營私舞弊和貪污賄賂方面的法律制定。

2.進一步完善政府投資項目的決策機制。

政府投資項目的決策體系要從決策的主體、程序、方法和制度等多個方面來完善。進一步增加政府投資項目決策的透明度，實行投資項目的公示和聽證制度，使項目決策民主化、公眾化。委托專業(yè)咨詢機構編制可研報告，決策前期組織專家對項目建設從可行性、必要性、建設規(guī)模等方面加以全面、系統(tǒng)地分析論證。對一些特別重大的建設項目應經評估論證后提交人大或常委會審議，避免決策的盲目性。

3.進一步加強全過程監(jiān)督管理。

一是加強投資決策的科學、公正和公開；二是加強投資控制，確立項目總投資控制的意識，實行投資動態(tài)控制，提高設計質量，嚴格控制設計變更，防止政府性投資的浪費。三是嚴格按照基本建設程序辦事，按規(guī)定編制項目建議書、可研報告、建筑方案設計、初步設計、施工圖設計及項目概算、預算和決算等，并上報發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、建設等相關部門審批。四是規(guī)范招投標行為，按《招投標法》等規(guī)定，除特殊性質項目外一律實行招標，規(guī)范招投標程序，嚴格選擇招標方式，嚴厲查處弄虛作假、規(guī)避招投等行為。五是完善工程監(jiān)理，做到“三控、兩管、一協(xié)調”。六是加強項目后評價，全面評價項目實施后的綜合經濟和社會效益，總結管理經驗，吸取教訓，為改進以后決策、管理及監(jiān)督提供經驗。

4.進一步強化重大項目稽察工作。

政府投資項目監(jiān)管，必須重視和強化重大項目稽察工作，不斷改進和創(chuàng)新項目稽查工作方式和方法。目前淮安市重大項目稽察特派員辦公室的工作，主要是針對我市重大建設項目，配合國家、省稽察辦開展專項調查或者核實問題或者落實整改。從我市建設項目管理的實際情況看，不規(guī)范行為較多，亟待通過項目稽察等手段予以整頓、規(guī)范，使政府投資充分發(fā)揮效益。因此，在今后應該加強稽查辦人員配備，選擇一批在工程技術、項目管理方面有一定能力的，且原則性強有較高的法律意識的復合型人才，專門從事建設項目的稽察工作，改變以往重批復、輕實施，重開工、輕后續(xù)，重概算、輕決算的現(xiàn)象，改變以往只重批復項目、爭取投資，忽視項目實施和監(jiān)管的做法，抓好項目監(jiān)管，確保把每一個項目都建成為優(yōu)質工程、精品工程，涉及民生的項目都建成民心工程。

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