林燕

（泰州市財(cái)政局，江蘇 泰州 225300）

淺析財(cái)政支出管理改革

林燕

（泰州市財(cái)政局，江蘇 泰州 225300）

目前我國(guó)財(cái)政管理一直存在重組織收入、輕支出管理，重資金、輕項(xiàng)目的現(xiàn)象。財(cái)政支出越位與缺位現(xiàn)象長(zhǎng)期并存，財(cái)政支出管理存在分配方法不合理、預(yù)算約束軟化等問(wèn)題，造成財(cái)政資金使用效率不高，甚至浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。文章對(duì)當(dāng)前財(cái)政支出的管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并提出了一些改進(jìn)的方法和建議。

財(cái)政；管理；支出；改革

多年來(lái)，我國(guó)的財(cái)政管理，特別是地方財(cái)政管理的重心一直在收入上，重組織收入、輕支出管理的現(xiàn)象在各地不同程度地存在。增加收入固然重要，但控制支出，加強(qiáng)管理，提高財(cái)政資金使用效益也同樣重要。因此，如何進(jìn)一步深化財(cái)政支出管理改革，提高資金使用效益已成為當(dāng)前財(cái)政工作的一個(gè)重要課題。

1　當(dāng)前財(cái)政支出管理現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)財(cái)政實(shí)力也日益增強(qiáng)。近年來(lái)，從中央到地方在支出管理上盡管采取了一些措施，但“越位”和“缺位”的現(xiàn)象依然存在，造成這些問(wèn)題的原因是多方面的，有主觀(guān)方面的，更多的還是客觀(guān)方面的。

1.1財(cái)政支出 “越位”和 “缺位”并存

長(zhǎng)期以來(lái)，在財(cái)政支出的供給上仍然沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，管了許多不該管的事，又有許多該管的事沒(méi)有管好?！跋纫Y金，再做項(xiàng)目”，是一些部門(mén)編制預(yù)算的通病，在年末編報(bào)部門(mén)預(yù)算草案時(shí)，只是根據(jù)地方性文件的規(guī)定、政府會(huì)議紀(jì)要或者部門(mén)的工作計(jì)劃，就提出專(zhuān)項(xiàng)支出的用款額度，等到下一年度人大及財(cái)政部門(mén)批復(fù)預(yù)算之后才確定項(xiàng)目、分配資金。預(yù)算缺乏預(yù)見(jiàn)性，與部門(mén)法定職責(zé)和重點(diǎn)工作計(jì)劃不能匹配甚至背道而馳。審計(jì)署《國(guó)務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，財(cái)政資金申報(bào)中存在虛報(bào)冒領(lǐng)問(wèn)題，部分項(xiàng)目單位和個(gè)人采取虛構(gòu)項(xiàng)目、偽造申報(bào)材料等方式騙取財(cái)政資金。如南充鑫泓建材有限責(zé)任公司和四川安格兒建材有限責(zé)任公司2012年以來(lái)，虛構(gòu)項(xiàng)目、私刻印章、偽造公文、虛開(kāi)發(fā)票，騙取中央基建投資補(bǔ)助1240萬(wàn)元；黑龍江百禾食品有限公司在未向銀行貸款的情況下，偽造銀行公章、銀行法定代表人名章、貸款合同、保證合同等，申報(bào)2013年林業(yè)貸款貼息104.1萬(wàn)元，審計(jì)指出后當(dāng)?shù)刎?cái)政局未向企業(yè)撥付。還有一些主管部門(mén)和工作人員出于地方或部門(mén)利益，審核把關(guān)不嚴(yán)，有的甚至默許弄虛作假的行為。如濱州、新泰、寧陽(yáng)的交通運(yùn)輸局默許當(dāng)?shù)?家公共汽車(chē)公司虛報(bào)車(chē)輛和運(yùn)營(yíng)里程，2010年至2013年騙取成品油價(jià)格補(bǔ)助1.06億元，其中340.67萬(wàn)元被當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸局占用。

我省某市審計(jì)局在對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政決算審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)年初編制預(yù)算時(shí)，對(duì)一些有上級(jí)撥入專(zhuān)項(xiàng)資金的部門(mén)，如：民政、水利、勞動(dòng)、計(jì)委等，只安排人員經(jīng)費(fèi)，公用經(jīng)費(fèi)安排甚少，有的甚至不予安排。由于財(cái)政安排資金不足，正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)得不到保障，這些部門(mén)只能挪用專(zhuān)項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，造成專(zhuān)項(xiàng)資金不能按財(cái)政法規(guī)規(guī)定“專(zhuān)款專(zhuān)用”。出現(xiàn)這種問(wèn)題的原因主要是部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)管理人員“專(zhuān)款專(zhuān)用”意識(shí)不強(qiáng)，專(zhuān)項(xiàng)資金經(jīng)常被認(rèn)為是部門(mén)靈活使用的資金。

上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于原本應(yīng)該由政府承擔(dān)的財(cái)政支出卻投入不足甚至沒(méi)有投入，造成了支出的缺位。

1.2財(cái)政分配方法不合理，財(cái)政資金浪費(fèi)嚴(yán)重

我國(guó)目前在預(yù)算編制方法上還比較粗放。財(cái)政在支出分配上長(zhǎng)期采用基數(shù)法，較少分析原基數(shù)的合理性及增支相關(guān)可比性和必要的數(shù)理量化，支出預(yù)算編制不細(xì)化，結(jié)果造成一些支出項(xiàng)目超支嚴(yán)重，而另一些支出項(xiàng)目結(jié)余過(guò)大。這種方法甚至形成財(cái)政支出只能增不能減的怪現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政支出逐年上升。

國(guó)家審計(jì)署在對(duì)教育部2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)：（1）2013年，所屬中央電化教育館（以下簡(jiǎn)稱(chēng)電教館）未經(jīng)充分可行性論證，申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算3020萬(wàn)元，至年底實(shí)際支出8.6萬(wàn)元，結(jié)轉(zhuǎn)3011.4萬(wàn)元；1個(gè)項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算440萬(wàn)元，項(xiàng)目完成實(shí)際支出13.75萬(wàn)元，多申報(bào)426.25萬(wàn)元。（2）2013年，部本級(jí)和所屬?lài)?guó)家漢語(yǔ)國(guó)際推廣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國(guó)傳媒大學(xué)、北京科技大學(xué)、國(guó)際交流協(xié)會(huì)等4家單位擴(kuò)大范圍列支與項(xiàng)目無(wú)關(guān)支出，涉及金額共計(jì)23817.02萬(wàn)元。（3）2013年，所屬清華大學(xué)、北京師范大學(xué)、北京交通大學(xué)等6家單位采取以撥作支等方式多列支出共計(jì)8366.30萬(wàn)元，資金浪費(fèi)觸目驚心。

1.3財(cái)政預(yù)算約束軟化

盡管我國(guó)自1995年起就頒布實(shí)施了《預(yù)算法》，但對(duì)財(cái)政支出方面規(guī)范和約束的彈性較大，實(shí)際執(zhí)行的效果不理想，依法理財(cái)、依法進(jìn)行支出管理的氛圍尚未形成。經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中非凡財(cái)經(jīng)制度的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)為一是“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議費(fèi)管理使用不嚴(yán)格。在因公出國(guó)（境）方面、公務(wù)用車(chē)方面、公務(wù)接待方面、會(huì)議費(fèi)方面都有體現(xiàn)，如，2013年度中央預(yù)算單位14個(gè)部門(mén)本級(jí)和54個(gè)所屬單位超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算或超范圍列支出國(guó)（境）費(fèi)用3229.53萬(wàn)元，其中國(guó)資委及其30個(gè)所屬單位918.66萬(wàn)元、中科院的4個(gè)所屬單位891.05萬(wàn)元、海洋局及其2個(gè)所屬單位377.26萬(wàn)元；二是違規(guī)建設(shè)樓堂館所或超標(biāo)準(zhǔn)占用辦公用房。如，2013年4月，林業(yè)局所屬大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司投資1.45億元建設(shè)三亞接待處項(xiàng)目，還曾挪用5000萬(wàn)元棚戶(hù)區(qū)改造相關(guān)資金用于購(gòu)置土地等（審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2014年第20號(hào)《中央部門(mén)單位2013年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》）。

1.4財(cái)政支出管理方法有待改進(jìn)

目前支出管理方法帶有明顯的行政色彩，市場(chǎng)化程度低，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)社會(huì)化改革進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致財(cái)政支出管理缺乏成本化和效益化。

2　造成當(dāng)前管理現(xiàn)狀的原因分析

2.1財(cái)政支出管理改革的思路不明

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到“重收輕支”理財(cái)觀(guān)念的影響，財(cái)政支出管理改革一直沒(méi)有引起相關(guān)財(cái)政改革專(zhuān)家的重視，財(cái)政支出管理與財(cái)政收入管理改革相比較，改革主要集中在具體的支出方法和支出的財(cái)務(wù)管理等微觀(guān)層次上，財(cái)政支出管理的核心問(wèn)題——支出預(yù)算管理改革卻一直處于研究探討階段，沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.2財(cái)政支出管理改革的阻力大

財(cái)政支出改革本身是對(duì)分配格局的調(diào)整，涉及到部門(mén)、單位的既得利益。因此，對(duì)部門(mén)、單位有利的改革就容易得到支持而順利實(shí)施，而有可能削弱部門(mén)、單位既得利益的改革措施往往支持的積極性不高，甚至遭到反對(duì)。

2.3現(xiàn)行財(cái)政體制關(guān)系尚未理順

現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，一方面，財(cái)權(quán)與事權(quán)不配套，存在上面定政策，下面出票子的現(xiàn)象；另一方面，上級(jí)政府或部門(mén)發(fā)文明確的法定支出項(xiàng)目過(guò)多，定比例、定增幅，地方政府和財(cái)政較難執(zhí)行。這些情況加劇了相關(guān)部門(mén)與財(cái)政的矛盾，從而在一定程度上制約了財(cái)政支出管理優(yōu)化工作的推行。

3　財(cái)政支出管理改革的方向和途徑

針對(duì)當(dāng)前財(cái)政支出管理中存在的若干問(wèn)題，按照中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)改革目標(biāo)模式，要著重樹(shù)立公共財(cái)政觀(guān)念，以規(guī)范財(cái)政支出管理為核心內(nèi)容、以調(diào)整支出結(jié)構(gòu)為主要方式、以建立公共財(cái)政為根本目標(biāo)。

3.1進(jìn)一步推進(jìn)部門(mén)預(yù)算管理改革

首先，改革預(yù)算編制方法，提高預(yù)算的科學(xué)性。一要細(xì)化預(yù)算，預(yù)算指標(biāo)要細(xì)化到具體的支出部門(mén)、單位和項(xiàng)目，增強(qiáng)預(yù)算的透明度；二要推進(jìn)預(yù)算編制方法改革，全面推行零基預(yù)算，一切從“零”開(kāi)始，提高預(yù)算分配的公正性、規(guī)范性和合理性；三要研究編制滾動(dòng)預(yù)算，提高預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性。其次，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算到位率。財(cái)政部門(mén)要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，從過(guò)去片面注重“分錢(qián)”中解脫出來(lái)，加大預(yù)算管理和監(jiān)督檢查力度，做好跟蹤問(wèn)效和績(jī)效評(píng)價(jià)工作［1］。第三，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。要進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入管理，規(guī)范收費(fèi)秩序。各項(xiàng)非稅收入均要納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理，編制綜合財(cái)政預(yù)算，實(shí)行預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算的模式，提高資金的使用效益。

3.2進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革

按照公共財(cái)政理論，嚴(yán)格區(qū)分哪一種是政府行為，哪一種是市場(chǎng)行為，只有政府行為才是財(cái)政資金供給范圍，凡通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)即市場(chǎng)行為的事項(xiàng)，政府不再介入，進(jìn)一步凈化財(cái)政支出內(nèi)容［2］。對(duì)地方財(cái)政而言，具體來(lái)說(shuō)，就是要繼續(xù)削減對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性發(fā)展項(xiàng)目、應(yīng)用性研究項(xiàng)目和可以利用社會(huì)資金發(fā)展的事業(yè)投資的支出，把有限的財(cái)政資金用于保證科教、農(nóng)業(yè)、社保、環(huán)保、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展，以及關(guān)系到地方發(fā)展、穩(wěn)定的重點(diǎn)支出需要，逐步改善財(cái)政“越位”和“缺位”并存的問(wèn)題。

3.3進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支出管理方法改革

一是大力推行政府采購(gòu)。逐步擴(kuò)大政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模，完善政府采購(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，將政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)和信息公告制度納入常態(tài)化管理，進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)的集中和節(jié)約效應(yīng)［3］。二是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，不斷改革和完善對(duì)人、車(chē)、會(huì)議等重點(diǎn)支出的管理方法。三是加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理。目前，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目多、規(guī)模大，在實(shí)施國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控方面起著重要作用。但是，由于缺乏統(tǒng)一、科學(xué)的分配管理制度，致使資金在分配上存在著很大的隨意性，監(jiān)督管理方法落后，資金使用效益低下。因此，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，引進(jìn)項(xiàng)目管理辦法，建立專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)，從項(xiàng)目的引進(jìn)、評(píng)估、立項(xiàng)、運(yùn)行和驗(yàn)收等多種環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤管理，進(jìn)一步提高專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益，發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)資金分配在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的宏觀(guān)調(diào)控作用。

［1］彭莉莉.淺議財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作［J］.行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2013，（6）：26-27.

［2］樓繼偉.深化財(cái)稅體制改革建立現(xiàn)代財(cái)政制度［J］.求是，2014，（20）：24-27.

［3］趙軍，李琛，李喜洲.政府采購(gòu)制度實(shí)踐與改革政策建議［J］.中國(guó)財(cái)政，2015，（2）：42-43.

（責(zé)任編輯劉紅）

Brief Analysis of the Fiscal Expenditure Management Reform

LIN Yan

（Taizhou Bureau of Finance，Taizhou Jiangsu 225300，China）

Current financial management has always been such problems∶valuing income and capital，neglecting expenditure management and project.A long existing phenomenon lies in the offside and absence of fiscal expenditure.Some matters about unreasonable allocation method and soft budget constraint appear in the management of finance expenditure.Capital usage efficiency is not high and waste on capital is serious.This passage put forward some methods and suggestions on the basis of current management status.

finance；management；expenditure；reform

F812.45

B

1671-0142（2015）02-0039-03

林燕（1971-），女，江蘇泰興人，財(cái)稅經(jīng)濟(jì)師.