(四川行政學院期刊社,四川成都 610072)

改革開放30多年來,我國經(jīng)濟迅速崛起,市場經(jīng)濟基本確立,法治建設(shè)初見成效,行政效率明顯提高。同時,社會正經(jīng)歷著劇烈的轉(zhuǎn)型陣痛,社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制、利益格局等都發(fā)生了深刻變化,社會成員的價值觀日趨多元化。這種劇烈的社會變革,一方面促進了我國社會活力大大增強;另一方面也使得社會管理中出現(xiàn)了許多亟待解決的新問題、新矛盾,增加了社會治理的難度和復(fù)雜性,傳統(tǒng)的社會管理方式面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)和考驗。怎樣有效治理一個龐大而復(fù)雜的轉(zhuǎn)型社會,成為擺在黨和政府面前的一個緊迫而艱巨的任務(wù),迫切需要我們加快推進社會建設(shè),改革自上而下由政府一包到底的社會管理方式,創(chuàng)新社會管理體制,提高社會治理水平。

1 社區(qū)治理是國家社會治理的重要基石

在國家社會治理體系建設(shè)中,社區(qū)是一個非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié),社區(qū)是城鄉(xiāng)人民生活的基本單元和細胞,是基層社會治理的重要載體,社區(qū)治理在國家社會治理中起著舉足輕重的作用。一方面,社區(qū)治理是國家治理體系與治理能力的重要基石;另一方面,社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),只有基層社區(qū)實現(xiàn)了有效治理,才能實現(xiàn)整個社會治理的現(xiàn)代化。當前,社區(qū)治理創(chuàng)新是社會治理改革的關(guān)鍵突破口,社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)就是基層社會管理方式的改革。改革開放30多年,我們面臨著傳統(tǒng)單位制瓦解、新的社會階層形成、社會流動性增強的新局面,基層社會管理主體隨之呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的新特征,新的形勢要求我們必須創(chuàng)新社區(qū)治理方式,改變傳統(tǒng)管理意識。如果繼續(xù)沿用過去的一套,就可能在實際工作中激化矛盾,造成社會不穩(wěn)定、不和諧。因此,社區(qū)要盡快實現(xiàn)由政府主導(dǎo)到社區(qū)自治的轉(zhuǎn)變,推動和實現(xiàn)基層社會自治與政府治理的良性互動。

《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規(guī)定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！薄吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！庇梢陨弦幌盗幸?guī)定可知,城市和農(nóng)村基層社會組織(包括城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會)是群眾自治組織。然而,在傳統(tǒng)的社會管理體制下,這些基層社會組織卻蛻變?yōu)檎姓块T的下級終端,失去了其本有的自治性,使得政府與社區(qū)治理組織職能產(chǎn)生了混淆和錯位,基層社區(qū)的多數(shù)精力都集中在各級政府部門所交派的任務(wù)當中,對于社區(qū)治理工作的組織和主導(dǎo)日益弱化,作為社區(qū)治理參與主體的個體居民也逐漸喪失了對社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注與參與熱情,并處于一種無作為或邊緣化的狀態(tài)。因此,當前社區(qū)治理的創(chuàng)新首先就要從民主自治的思路開始,簡政放權(quán),賦權(quán)于民,實行社區(qū)自治,讓基層社會中的公民和社會組織實行自我管理、自我服務(wù)。公民對基層社會事務(wù)的管理是社會和諧的基礎(chǔ),是公民精神的體現(xiàn),公民的這種自主性需求是其獨立人格成長和自主性生發(fā)的表征之一。社區(qū)民主自治不僅有利于維持社會秩序和社會穩(wěn)定,促進社會和諧發(fā)展,而且更重要的意義在于,社區(qū)民主自治也有利于公民公共精神的培養(yǎng),從而有利于公民參與能力的提高。

社區(qū)自治與政府對社會的管理是辯證統(tǒng)一的過程。一方面,沒有相對成熟的社區(qū)自治,就難以實現(xiàn)有效的社會協(xié)調(diào)。社會自治水平是社會協(xié)調(diào)的基礎(chǔ),但這并不意味著社會自我組織和自我管理要排斥政府對社會領(lǐng)域的公共管理活動,相反,社區(qū)自治必須在政府的指導(dǎo)下進行,社區(qū)自治與自我管理的發(fā)展提高有賴于政府管理創(chuàng)新。另一方面,全面履行政府職能,政府對社會領(lǐng)域的社會管理和公共服務(wù)必須以社區(qū)居民的自我組織和自我管理為基礎(chǔ)。只不過,政府應(yīng)把重點放在單個社區(qū)居民無法自我管理的社會事務(wù)上。社會治理不僅是政府對社會的管理,也是社會公眾對社會事務(wù)的自治。這兩個方面統(tǒng)一于一體,不可偏廢其一,社會管理和社會自治是構(gòu)成社會治理的主體,兩者共同運行才能推進社會合理有序的發(fā)展。

長期以來,我們在基層社會治理方面,總是找不到切實可行的方式方法,近年來群體性事件頻發(fā),社會矛盾沖突局部尖銳,其根本原因就在于,一些領(lǐng)導(dǎo)干部觀念落后,沒有認識到改革開放至今,我國經(jīng)濟社會已發(fā)生了深刻的變化,社會轉(zhuǎn)型引發(fā)價值多元、需求多元,再固守計劃經(jīng)濟時代的觀念和方法必將落伍于時代,甚至被時代所拋棄。其實,賦權(quán)于民,社區(qū)自治,并非簡單的管理理念的創(chuàng)新,它也是社會主義民主的題中應(yīng)有之義?！跋嘈湃罕?依靠群眾,從群眾來,到群眾中去”的群眾路線是我們黨歷來提倡和必須堅持的工作路線。群眾具有偉大智慧和創(chuàng)造精神,只要各級領(lǐng)導(dǎo)干部在基層治理方面能夠真正做到相信群眾,依靠群眾,徹底貫徹群眾路線,在理論觀念上創(chuàng)新,在實踐方法上突破,就能夠創(chuàng)造出具有中國特色的社會管理經(jīng)驗、方式及制度,從而實現(xiàn)社區(qū)自治與政府治理的良性互動。

2 善治是社區(qū)治理創(chuàng)新的終極目標

善治是一種重要的社會管理思想,其理念主要強調(diào)通過有效的治理,維護良好的社會秩序。善治理論是在20世紀90年代隨著治理理論的發(fā)展,伴隨著一些國家治理危機的出現(xiàn),一些學者在反思政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關(guān)系的過程中探索出的新的更加有效的治理方式?！吧浦巍敝鲝堅诠彩聞?wù)管理上引導(dǎo)多元行為主體參與并存,摒棄一方獨大的做法,并且通過多方互幫互助達到公共事務(wù)管理良性循環(huán)的目標。在公共事務(wù)管理中政府要改變定位,由“劃船者”變?yōu)椤罢贫嫒恕?要通過政策引導(dǎo)、法律保障等形式充分調(diào)動多元主體參與公共事務(wù)管理的主動性,積極轉(zhuǎn)變政府職能,理順管理體制,建立政府與多元治理主體互惠互利的關(guān)系模式,使多元主體在社會公共事務(wù)中充分發(fā)揮作用,提高社會運作效率,促進社會和諧發(fā)展。

“善治”對政府與社會的關(guān)系進行了很好的闡釋:“善治”就是政府與市場、社會、公民等行為主體在社會管理過程中,為了達到公共利益最大化而形成的一種新型的合作關(guān)系,其本質(zhì)特征是政府與公民對公共事務(wù)進行合作管理[1]。“善治”為國家與社會搭建了一座橋梁,改變了管理和被管理的關(guān)系,意味著權(quán)力由單一主體向多元主體的回歸,是社會接管公權(quán)力的過程。“善治”意味著國家與社會或公民之間的良好合作,意味著治理主體的多元化和管理方式、手段的多元化。善治模式認為在公共事務(wù)的管理中,政府權(quán)力只是實現(xiàn)有效管理的一個方面,除此之外,還存在著其他的管理方法和技術(shù),只有各類方法和技術(shù)的有效融合才能真正實現(xiàn)管理高效。

善治的基本要素是合法、效率、負責、透明、開放。這些要素也是規(guī)范政治權(quán)力的根本要求?！吧浦巍币笳凸娋獙ι鐣刃蚝蜋?quán)威表示認同和服從,特別強調(diào)政府權(quán)威性和強制性權(quán)力的合法性及公正性。善治強調(diào)公民深度參與政治活動、社會活動,把參與視為民主自治的基本原則。“善治”要求在社會的治理過程中,包括公民和組織成員的各參與主體直接相關(guān)利益的事務(wù)要公開與透明;強調(diào)社會治理的關(guān)鍵是高效優(yōu)質(zhì)地為公眾提供良好的公共服務(wù)。正如著名學者俞可平所說,“善治”作為公共管理研究領(lǐng)域的核心范疇,實際上就是國家權(quán)力向社會的回歸?！吧浦巍钡倪^程是一個還政于民的過程,表示政府與社會之間的友好合作,它有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認同,要求通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式形成一個政民互動的合作網(wǎng)絡(luò)[2]。

社區(qū)治理創(chuàng)新要達到的終極目標是實現(xiàn)社會“善治”。“善治”作為一種治理理念,對我國基層社會治理模式重構(gòu)有著重要的指導(dǎo)作用。第一,在基層社會治理重構(gòu)中,法治理念、法治思維及法治責任是對政府和公民的共同要求,黨和政府也要保證治理模式的合法性,黨和政府只有在法制的范圍內(nèi)開展活動,才能為社會大眾認同,以實現(xiàn)良好的社會秩序。第二,對我國基層社會治理重構(gòu)而言,基層社會組織和公民參與治理的內(nèi)容要包括一切與基層民眾切身利益相關(guān)的基層事務(wù),體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會、文化等多個方面。第三,我國基層社會治理的參與主體包括基層社會各利益相關(guān)者,即基層政府、基層群眾自治組織、基層社會組織、駐基層單位等,政府和這些相關(guān)參與方要深層次地友好合作,不斷提高基層民眾參與社會治理、維護社會秩序的積極性。第四,基層社會的治理模式、改革進程等相關(guān)政策信息要公開透明,一些關(guān)乎公眾切身利益的事務(wù),應(yīng)給予社會組織及公眾參與相關(guān)決策制定的機會。第五,基層社會治理領(lǐng)域的決策過程要遵循科學、民主原則,爭取將社會治理建立在廣泛民意支持基礎(chǔ)上,同時,要重視民眾對公共決策執(zhí)行的監(jiān)督職能的發(fā)揮,采取各種監(jiān)督措施保證其發(fā)揮應(yīng)有的作用。第六,在基層社會治理中,政府提供的公共服務(wù)必須優(yōu)質(zhì)高效,無論是基礎(chǔ)建設(shè),還是各種服務(wù)都要保證較高的治理效果。第七,基層社會治理要融合運用各種先進的技術(shù)和方法,使基層社會治理更加現(xiàn)代化、更加科學、更加民主,同時也要更加制度化、規(guī)范化、程序化。

3 以善治理念指導(dǎo)基層社會治理模式重構(gòu)

基層社會治理模式重構(gòu)過程的本質(zhì)就是改革基層社會管理方式的過程。在重構(gòu)中,要摒棄政府單一主體主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理模式,將權(quán)力還給社區(qū)自治組織和社區(qū)居民,使治理主體向多元化發(fā)展。雖然在現(xiàn)有體制框架下,基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),并使其作用得以有效發(fā)揮,但是,有必要對政府的職能、管理行為等進行重新定位,細化分解原有的“全能政府”職能,簡政放權(quán),將能夠由社會組織管理的各類社會事務(wù)下放至社區(qū)組織和社區(qū)居民治理,以提高治理的針對性和實效性。長期以來,傳統(tǒng)社會管理側(cè)重于政府行政管理,社會組織發(fā)展比較薄弱,民眾參與率較低。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,這種社會管理方式已不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。當前,社會主體多元化,不同主體的價值觀念、利益訴求差異較大,導(dǎo)致社會事務(wù)大量增加,僅靠政府已經(jīng)無法滿足日益龐大的社會管理需求,亟需其它主體的參與合作。西方國家的社會組織在協(xié)調(diào)政府參與社會治理方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗,值得我們借鑒。它們不僅與政府企業(yè)合作提供公共服務(wù),而且參與到社會事務(wù)的治理中,大大減輕了政府的負擔,很好地滿足了社會需求。從現(xiàn)實來看,基層社會治理也應(yīng)當是政府、社會和市場同時在場、互為主體、共同參與的互動合作過程。

3.1 全面改進治理方式,培育發(fā)展群眾自治組織和社會組織

近年來,我國基層社區(qū)中的社會組織也積極參與到社區(qū)治理的各項事務(wù)中去,開始承擔起行業(yè)內(nèi)社會事務(wù)的管理,在配合政府改革、保持社會公平、維護社會穩(wěn)定、促進公益事業(yè)、調(diào)解社會矛盾、和諧人際關(guān)系、弘揚先進文化等方面發(fā)揮著越來越重要的作用,為基層社會治理創(chuàng)新提供了無限可能。但是,社會組織還屬于基層社會的新生事物,社會組織在社區(qū)的發(fā)展還處于發(fā)育培植階段,其外部環(huán)境面臨著缺乏政策指導(dǎo)和法律支撐、缺乏穩(wěn)定的資金來源等困境;內(nèi)部建設(shè)存在著組織建設(shè)不規(guī)范、缺乏專業(yè)的治理者與工作人員、缺乏參與社會治理的目標意識、缺乏誠信透明和自律機制等問題,使得很多社會組織無法承擔更多的社會治理的實務(wù)性工作。當前,黨和政府亟需采取多種措施培育扶持社會組織的成長,使它們能夠擔當起基層社會治理中的角色重任。

一是規(guī)范和引導(dǎo)社會組織進行協(xié)同管理。通過制度創(chuàng)新為社會組織提供行為規(guī)范,鼓勵社會組織積極參與社會管理,有效發(fā)揮社會組織在社會管理中的協(xié)同作用。當務(wù)之急,就是要建立健全基層社會治理法律體系,為社區(qū)治理深化提供法律依據(jù),使社區(qū)治理模式規(guī)范化、制度化。同時,要拓寬社會組織參與社會管理的途徑,大力發(fā)揮社會組織參與社區(qū)治理的深度和廣度,其措施包括政府向社會組織購買公共服務(wù)、為社會組織提供經(jīng)費、鼓勵社會組織直接維護社會治安等。

二是積極培育非營利組織,發(fā)揮其社會服務(wù)功能。非營利組織作為社會組織的重要組成部分,在維護社會良性運行、協(xié)調(diào)社會關(guān)系上具有明顯的優(yōu)勢,在環(huán)境保護、慈善救助、市場監(jiān)督、文教衛(wèi)生、民主監(jiān)督等領(lǐng)域都發(fā)揮著積極的作用。其社會服務(wù)內(nèi)容一般分為中介服務(wù)和針對性服務(wù)兩部分,政府應(yīng)支持非營利組織在社區(qū)內(nèi)開展各種專業(yè)性服務(wù)活動,取消非營利組織進入社區(qū)的障礙。同時,非營利組織也必須提升組織能力,完善自身建設(shè),加強與政府溝通,促使政府制定和完善有利于自身發(fā)展的社區(qū)政策,從而建立起政府、社區(qū)組織和成員、非營利組織之間多元互動的運作模式,拓展社區(qū)治理組織體系由原來的垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度的橫向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮社區(qū)自身服務(wù)社會的功能。

3.2 在治理基礎(chǔ)上,構(gòu)建居民參與動力機制

社區(qū)治理的主要特征是多元主體的參與。目前,我國已經(jīng)形成了多元化的社區(qū)治理參與主體。近年來,隨著治理理念的深入發(fā)展,以及社會團體的迅速增加,我國基層社會治理中公民參與取得了較大進展,已經(jīng)探索出一些公民參與社區(qū)治理的路徑模式,但是受傳統(tǒng)行政觀念、公民參與能力、以及法律制度不完善等因素的影響,公民參與社區(qū)治理仍存在諸如總體參與率較低、參與不平衡、參與形式單一、參與渠道不暢等問題。要推動和擴大社區(qū)治理中的公眾參與,政府作為主導(dǎo)力量應(yīng)該從以下幾個方面努力著手。

第一,增強社區(qū)成員的參與意識和民主意識,激發(fā)社區(qū)內(nèi)各方參與社區(qū)建設(shè)的熱情。當前,要建立和完善社區(qū)組織體制與管理制度,提供制度途徑鼓勵和保障社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理。政府、社區(qū)組織和居民、非營利組織都是社區(qū)治理的參與者,要廣泛調(diào)動社區(qū)內(nèi)各單位的參與積極性,營造社區(qū)共建的氛圍;增強社區(qū)治理主體的社區(qū)意識,增進社區(qū)發(fā)展的內(nèi)源動力[3];通過開展多種多樣的小區(qū)活動和服務(wù),如藝術(shù)、健身、老年服務(wù)等,構(gòu)建其參與社區(qū)治理的平臺,培育居民自發(fā)性的小社團,從而增強社區(qū)信任和合作,實現(xiàn)共同利益。

第二,培養(yǎng)社區(qū)工作專業(yè)人才,促進社區(qū)公眾參與治理的職業(yè)化。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出,要加強社區(qū)社會工作專業(yè)人才建設(shè),推進社區(qū)工作人員專業(yè)化和職業(yè)化。要實現(xiàn)高水平的基層社會治理,就必須形成社區(qū)組織與居民的良性互動局面,從而對社區(qū)工作者的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)提出了更高的要求。因此,社區(qū)要盡快培育一支優(yōu)秀的社區(qū)工作者隊伍,實現(xiàn)社區(qū)工作者從低水平向高水平轉(zhuǎn)變。一是從長遠來看,要實行規(guī)范而嚴格的社區(qū)工作者的準入制度,使其向職業(yè)化發(fā)展。二是現(xiàn)階段對社區(qū)工作者的選用要采取公開競爭的選拔機制,吸引更多的專業(yè)性人才參與到社區(qū)建設(shè)和服務(wù)中來。三是要完善社區(qū)工作者的繼續(xù)教育制度,定期對社區(qū)工作者進行培訓(xùn),幫助其不斷學習先進的管理手段,提升其專業(yè)性。四是提高社區(qū)工作者的基礎(chǔ)工資水平,建立有激勵性的福利待遇機制。同時,把德、績、勤、能等因素納入社區(qū)工作者的考核體系中,注重對社區(qū)工作者的工作績效、業(yè)務(wù)素養(yǎng)、服務(wù)態(tài)度等方面的考核,促使社區(qū)工作者不斷提高自身的綜合素質(zhì),成為合格的社區(qū)工作者,從而為基層社區(qū)治理建設(shè)一支優(yōu)秀的、具有較高專業(yè)水平的職業(yè)社區(qū)工作者隊伍。五是盡快構(gòu)建社會工作專業(yè)機構(gòu),作為協(xié)調(diào)各方組織的機構(gòu),促進各方溝通與合作。

第三,完善相關(guān)法律法規(guī),有效激勵公眾參與。要通過相關(guān)的法律法規(guī),明確社區(qū)治理中的參與主體,引導(dǎo)公眾有序參與社區(qū)自治。要明確界定公民參與社區(qū)自治的地位、性質(zhì)、權(quán)利、保障措施等,使公眾參與成為社區(qū)治理中的必經(jīng)程序。要通過構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)機制、政府行政管理與村民自治的銜接與互動機制、民主議事決策機制、自治組織培育機制、民主監(jiān)督機制和法治保障機制[4],實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理。

參考文獻:

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