(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200433)

1 依法治國與法治概念辨析

黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國,總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家”,并強調(diào)“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。

這里的兩個主要核心概念是依法治國與法治。但是,這兩個概念的含義是有區(qū)別的。依法治國是指執(zhí)政者依據(jù)法律來治理自己的國家、政府和社會。這是強調(diào)治理的制度化和有序化,防止和杜絕領(lǐng)導(dǎo)者想干什么就干什么的純粹運動式治理模式。這是治理方式質(zhì)的突破,是歷史性的進步。依法治國,意味著執(zhí)政的組織機構(gòu)和官員一律都要受法律的制約。當然,也必須看到,由于體制的原因和歷史的慣性,在現(xiàn)實中完全達到這個要求仍然還有一定的不確定性,這恐怕要有一個過程。

法治是一個價值觀念很明確的概念,《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》在“法治”的條目中引用英國著名法學(xué)家戴雪的觀點,“法治意味著正常的法律保有絕對的至高無上或壓倒一切的地位,與專制權(quán)力的影響相對立,并且排斥專制的存在、特權(quán)的存在、乃至政府之自由裁量權(quán)的存在”[1]676。據(jù)戴雪在《英憲精義》(1885年)中對英國經(jīng)驗的總結(jié),英國在17世紀最終確定了英國君主對法律的服從,在世界上最早實行法治,此后,法律尊嚴的信念廣泛流布于整個文明世界?！吨袊蟀倏迫珪ふ螌W(xué)》中關(guān)于“法治和人治”的條目指出,在17、18世紀資產(chǎn)階級反封建斗爭中,法治主要指民主、共和制,人治則代表君主專制、等級特權(quán)等[2]83。該條目還指出,20世紀80年代以來,要法治不要人治的命題在中國已廣泛傳播,多數(shù)人已接受了這種理解:法治代表民主,人治代表專制,要法治不要人治[2]84-85。簡而言之,法治就是法律要凌駕于所有人之上,人治則是人的權(quán)力凌駕于法律之上。或者說,法治是法高于權(quán),人服從法;人治是權(quán)高于法,法服從人。法治和人治是人類社會兩種基本的治理模式,兩者是對立的、排斥的。

這里要補充說明一下,萊斯利·里普森的《政治學(xué)的重大問題》一書中有一段話說得很好:“1776年,馬薩諸塞州在批準聯(lián)邦憲法時曾希望:‘政府應(yīng)該是法治而非人治?！@句話不能僅從字面上來理解,沒有人的參與,任何法律都不可能自動運行,法律不像人,它不可能自動產(chǎn)生,更不會自動執(zhí)行,而必須由人來起草、制定和解釋,必須由人將法律的條款一步步精確、細化。雖然馬薩諸塞州的這句話不免有些夸張,但它的確道出了一個重要的分野:一個國家在進行制度設(shè)計時,必須考慮到對其行為進行約束,否則就會失去控制。有所約束的權(quán)力猶如套上馬具的野馬,野性雖存而無法撒野?！盵3]198-199說明法治是約束權(quán)力的韁繩,是關(guān)住權(quán)力的籠子。

在古希臘也有過人治和法治之爭。柏拉圖在《理想國》中力主“賢人政治”,后來在理想國方案失敗之后,才退而求其次,在晚期著作中,將法律稱為“第二位最好的”。亞里士多德在《政治學(xué)》中主張“法治應(yīng)當優(yōu)于一人之治”,在西方歷史上,這是法治論的第一個經(jīng)典論述。亞里士多德認為,法治等于神和理智的統(tǒng)治,而人治則使政治中混入了獸性的因素[2]84。

中國的問題在于人治的歷史傳統(tǒng)太深,幾千年的封建社會,皇帝制度都講人治。雖然歷史上曾有儒家和法家的治國方略之爭,但并不涉及法治與人治、民主與專制的問題,儒家講圣賢以德治國,法家強調(diào)嚴刑峻法,“以法治國”,但君主本人不受法律約束,君主在法之外、法之上,法只是君主手中的工具,所以法家本質(zhì)還是人治。當然儒家講人治,以德治國,但也不排除法,它講四種治國手段:德、禮、政、刑,刑就是法。中國的儒家和法家都沒有柏拉圖和亞里士多德意義上的法治,即法律至上的觀念(此觀點受啟發(fā)于盧向國教授)。

新中國成立后,仍然表現(xiàn)出人治傳統(tǒng)的深遠影響。我國憲法在相當長的時期沒有被認真重視和貫徹,直至“文革”時,在“和尚打傘,無法無天”的局面下,憲法已成為連國家主席也保護不了的一紙空文。改革開放后,雖然依法治國的口號已經(jīng)提出多年了,但在貫徹執(zhí)行上仍然問題頗多?，F(xiàn)在提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,需要人們真正理解什么叫治理能力現(xiàn)代化。我以為,治理能力現(xiàn)代化與之前提出的加強執(zhí)政能力建設(shè),是一脈相承的。但問題是,加強和提高執(zhí)政能力、治理能力所依據(jù)的是什么?如果依據(jù)的是法律,是制度,那和我們法治的目標是一致的;但萬一依據(jù)的是長官意志,而又同法律和制度不相符合時,那就可能有破壞法治的風險。所以,如何確保執(zhí)政能力、治理能力的加強和提高始終依據(jù)于法律、制度,是建設(shè)法治中國進程中必須解決好的大問題。

2 依法治國重在依法治理

國家治理現(xiàn)代化主要是政治現(xiàn)代化的問題,是對近代以來器物現(xiàn)代化的超越,是我國整個現(xiàn)代化事業(yè)的重要組成部分。政治現(xiàn)代化要求國家治理制度化、規(guī)范化、程序化,實現(xiàn)民主治理、依法治理和科學(xué)治理。

民主治理和依法治理不是截然分開的,而是相輔相成的,是你中有我、我中有你的關(guān)系。在我國,鄧小平最早提出民主必須制度化,必須健全社會主義法制,這可以說是對人治治理模式的撥亂反正。

鄧小平在十一屆三中全會前夕指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵4]146十一屆三中全會以后,他又強調(diào):“發(fā)展社會主義民主,健全社會主義法制。這是三中全會以來,中央堅定不移的基本方針,今后也決不允許有任何動搖。我們的民主制度還有不完善的地方,要制定一系列的法律、法令和條例,使民主制度化、法律化?！盵4]359“使民主制度化、法律化”實際上就涉及到民主治理、依法治理問題。我們從國家治理現(xiàn)代化的角度,首先要說民主治理,如果從依法治國的角度,則強調(diào)依法治理。

30多年來,我國的法治建設(shè)取得了很大進步。接下來該怎么做?我認為,首要問題是完善相關(guān)法律。

我國現(xiàn)在已基本建立了社會主義的法律體系,但是它和我們應(yīng)該取得的成就比起來是很不夠的。直到目前,我國治理媒體還沒有新聞法,還沒有保障憲法賦予的言論等自由的具體法律,還沒有政黨法。執(zhí)政黨與民主黨派的關(guān)系由執(zhí)政黨的文件來確定,是不合適的。人大代表在履行職能時,雖然有了立法法,但還沒有監(jiān)督法、重大事項決定法、人事任免法。在人民政協(xié)方面,諸如人民政協(xié)組織法、政治協(xié)商法等也是缺位的。在公共安全領(lǐng)域,如生產(chǎn)安全、食品安全、由于自然災(zāi)害和社會原因造成的其他公共安全方面,法律是嚴重缺位的。所以,首先要有法可依。

法律定了以后,是不是真正依法實施,如果不實施,甚至違反法律,怎么辦?這就是有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾的問題。我們必須思考:政府機構(gòu)、政黨組織違法并侵害到公民的自由民主權(quán)利,怎么辦?這就要從法律上保障公民免受侵害,同時法律上要有糾錯機制的實行。我國的糾錯機制還需要不斷健全完善,如有的多年以前的冤假錯案都不能平反,何談公平正義?在遇到重大公共安全事件時,總是等國家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)指示,甚至親臨現(xiàn)場指揮,但是假如領(lǐng)導(dǎo)人沒發(fā)指示呢?下面就沒人管了嗎?為什么不在制度建設(shè)、法律建設(shè)上多下功夫呢?

以美國煤炭開采行業(yè)的安全生產(chǎn)制度為例。美國曾經(jīng)是礦難頻繁的國家,但是每一次大的礦難,都轉(zhuǎn)化成了相關(guān)制度創(chuàng)新和改進的機會。這促使美國礦難發(fā)生的頻率不斷下降,礦難死亡人數(shù)從20世紀初年均2 000多人到50年代年均500多人,再到90年代年均93人。到現(xiàn)在,美國煤炭開采行業(yè)的勞動安全性甚至好于農(nóng)業(yè)、建筑和零售業(yè),每開采百萬噸的死亡率只有中國的1%[5]158-161。這實際上就是治理制度化,也就是民主治理、依法治理。

再以我國的戶籍制度為例。我國的戶籍制度本來就有缺陷,分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,把農(nóng)民套死在土地上,不得流動。改革開放以后,發(fā)生很大變化,戶籍制度也在改革,如暫住證制度等,但跟不上城市化發(fā)展的需要,農(nóng)民工難以融入城市,造成社會不公?，F(xiàn)在正在進一步改革,取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。這是一個很大的改革,要有不少配套措施。例如,原來的城市戶口里面包含了不少福利成分,例如考大學(xué)、買房貸款等,都和戶口掛鉤。把這些剝離掉以后,應(yīng)該更有利于公平正義?，F(xiàn)在的改革太慢,保護了既得利益者。最近在貴州畢節(jié)發(fā)生了4名兒童誤服農(nóng)藥死亡的事件,這一事件反映出的深層次問題是戶籍制度問題。如媒體報道的那樣,這場悲劇凸顯了中國千百萬(約6 100萬)留守兒童的困境。他們在外地打工的父母無力照顧孩子,嚴苛的戶籍制也往往會阻撓農(nóng)民工的子女在城市上學(xué),并難以獲得醫(yī)療服務(wù),所以農(nóng)民工的子女往往由年邁的祖父母照顧,有時這些孩子只能自己照顧自己。這個悲劇折射出的深層問題是制度問題,是依法管理完善問題。

3 如何樹立和維護憲法的權(quán)威

憲法是一個國家的根本大法,它具有最高的法律權(quán)威。十八屆四中全會指出,堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。這說明憲法在依法治國和依法執(zhí)政中居于首要地位。要體現(xiàn)這種重要性,就必須樹立和維護憲法的權(quán)威,正如習(xí)近平所說,法治權(quán)威能不能樹立起來,首先要看憲法有沒有權(quán)威。權(quán)威的樹立靠實施,如果沒有實施,憲法只是一紙空文。

憲法是一個國家的最高法律,但每一個國家重視憲法的程度不是完全一樣的。英國革命最終確立的是議會至高無上的地位,而美國革命最終確立的是憲法至高無上的地位。憲法的這種地位如何得以保證呢?美國人設(shè)計了種種辦法。1787年,制憲會議在華盛頓主持下召開,美國13個州,除羅德島以外均派代表參加,會議起草了美利堅合眾國憲法并獲通過(不僅制憲會議批準,還要每一個州批準)。從此,憲法一直保持獨一無二的地位。

憲法的權(quán)威貴在落實。美國人通過幾個途徑落實:一是所有政府官員,無論是聯(lián)邦官員還是各州及其地方官員,也無論這些官員是選舉產(chǎn)生還是被任命的,都必須宣誓擁護聯(lián)邦憲法;二是任何官員如果背叛了人民意愿,就會遭到彈劾,并經(jīng)過特定的司法程序給予相應(yīng)的懲罰;三是與一般的立法程序不同的是,聯(lián)邦憲法的修改是通過憲法修正案的形式進行;四是通過違憲審查的方式,對那些違反憲法的立法和行政首腦行使否決權(quán)來加強聯(lián)邦憲法的地位。每當人民考慮一項司法判決能否成為判例時,人們就會在法庭上爭論它是否符合憲法[3]197-198。以上措施中最重要的、最有威懾力的是違憲審查制度。美國如果沒有這個制度,講憲法權(quán)威就是紙上談兵。

這里,有必要回顧一下歷史教訓(xùn)。我們知道,1954年,我國第一部憲法(“五四憲法”)公布以后,根本問題是憲法的權(quán)威沒有樹立,政府的行為準則不是來自于憲法,而是來自于執(zhí)政黨領(lǐng)袖的指示。這種情況愈演愈烈,到了“文革”時,達到頂峰,把整個國家制度都推翻了,用“中央文革小組”來領(lǐng)導(dǎo)國家。當時,違反“最高指示”就是犯罪,反對“最高指示”就是“現(xiàn)行反革命”,要被關(guān)押甚至槍斃,而違反憲法卻無人管。所以有學(xué)者說,從憲法規(guī)范的視角來看,“五四憲法”是一部沒有“牙齒”的憲法,因為它缺少相應(yīng)的憲法保障制度。沒有憲法保障制度,憲法很難得到實施。

令人高興的是,黨的十八屆四中全會決定將每年12月4日定為國家憲法日,并提出在全社會普遍開展憲法教育,弘揚憲法精神。十八屆四中全會還決定建立憲法宣誓制度,凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。這是一個很好的制度,這對培養(yǎng)全體國民的憲法觀念,特別是培養(yǎng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的依憲治國的理念是有益處的。我認為,宣誓制度的適用范圍還可以擴大,不僅包括國家層面的各級領(lǐng)導(dǎo)干部,還應(yīng)該包括中國共產(chǎn)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部。因為中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,是依法治國的領(lǐng)導(dǎo)力量,它的各級領(lǐng)導(dǎo)干部在任職時向憲法宣誓是理所當然的。

憲法宣誓制度具有重要的象征意義,更重要的是法律和憲法觀念如何通過黨的教育活動深深印刻在全體黨員尤其是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部的頭腦里。例如,十八大以后在全國范圍內(nèi)開展的群眾路線教育實踐活動,主要內(nèi)容是“為民、務(wù)實、清廉”,現(xiàn)在看來,還可增加一個“依法”的內(nèi)容。從2015年4月開始在黨內(nèi)開展的“三嚴三實”專題教育活動,主要內(nèi)容是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立和發(fā)揚好的作風,既“嚴以修身、嚴以用權(quán)、嚴于律己”,又“謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實”。中央要求對照“三嚴三實”的要求,聚焦對黨忠誠、個人干凈、敢于擔當,著力解決不嚴不實問題,這個活動是很有意義的。我認為這個活動完全可以增加忠于憲法、忠于法律的內(nèi)容。我們現(xiàn)在最后聚集到對黨忠誠,這是不錯的。一個黨的干部,自然要忠誠于黨,問題是如何正確理解忠于黨的問題,忠于黨主要是忠于黨的奮斗目標,忠于黨的宗旨,而不是表面上、口頭上的忠,更不是忠于某個領(lǐng)導(dǎo)人。那些貪官污吏們平時也可能信誓旦旦地表示忠誠于黨,但是,他們的違法行為卻從根本上損害了黨的事業(yè),敗壞了黨的名聲。我們黨的干部必須忠實于社會主義民主和社會主義法治,這是忠于黨的最根本的要求和標準。

習(xí)近平在十八屆四中全會上再次強調(diào)要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。這“三者統(tǒng)一”既是我們的一條基本經(jīng)驗,也是我們的一個奮斗目標,又是我們的一個價值標準。人民當家作主是社會主義民主的根本要求,依法治國的目標是建設(shè)社會主義法治國家、法治政府、法治社會。所謂“三者統(tǒng)一”實際上就是把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義民主、社會主義法治有機統(tǒng)一起來。什么叫“統(tǒng)一”?統(tǒng)一就是結(jié)合在一起,密不可分,你中有我,我中有你。民主和法治建設(shè)離不開黨的領(lǐng)導(dǎo),這可以理解。同時,黨的領(lǐng)導(dǎo)也離不開中國的民主和法治建設(shè),因為這是我們黨的歷史訴求和奮斗目標,是黨的領(lǐng)導(dǎo)作用存在的價值基礎(chǔ)。如果離開了這些,抽象地去強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo),似乎并不符合黨的文件精神。所以,我認為在黨的干部教育中,完全可以把對黨的忠誠與對黨的事業(yè)的忠誠有機結(jié)合起來,只有對黨的事業(yè)的忠誠,才是真正的對黨的忠誠。

十八屆四中全會還強調(diào)要在全社會樹立法治意識,要把憲法、法律列入黨委(黨組)學(xué)習(xí)內(nèi)容,列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課,把法治教育納入國民教育體系,從青少年抓起,在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程。這些具體要求非常重要,很有價值,應(yīng)該盡快實施。

4 在法治建設(shè)中堅持人民主體地位

十八屆四中全會提出,為了實現(xiàn)建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家的總目標,必須堅持人民主體地位,“人民是依法治國的主體和力量源泉,人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度。必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民,以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點,保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由,承擔應(yīng)盡的義務(wù),維護社會公平正義,促進共同富?！?。這里強調(diào)的思想,就是我們常說的民主與法治的關(guān)系。民主是法治的基礎(chǔ),法治是民主的保障。民主離不開法治,法治也離不開民主。正如德國洪堡大學(xué)法學(xué)教授Dieter Grimm所說,“無法治則民主無法避免對少數(shù)的壓迫,無民主則法治無法避免淪為特權(quán)階層的工具”[6]。

如何在依法治國中維護人民主體地位,首先是立法問題,要堅持民主立法。一套科學(xué)、合理、完善的法律體系是由民主的政體產(chǎn)生的。所以有學(xué)者說,法治的關(guān)鍵在政體。亞里士多德早就說過,良法、惡法是由政體決定的。立法先看立憲,立憲權(quán)、立法權(quán)都應(yīng)該屬于人民。

以美國為例,潘恩等人的論著強調(diào),一個國家的立憲權(quán)屬于全體國民,是國民立憲或公民立憲。潘恩說,“一國國民具有制定憲法的權(quán)利”[7]263,“憲法歸一國國民所有,而不是執(zhí)政者所有”[7]256。美國憲法的緒言說,“美國人民為建設(shè)更完美之合眾國,以樹立正義,奠定國內(nèi)治安,籌設(shè)公共國防,增進全民之福利,并謀今后使我國人民及后世永享自由生活起見,特制定美利堅合眾國憲法”[8]452,這就是全民立法。簡短的緒言,表明了美國憲法的全民性。約翰·密爾認為,代議制政府(民主制)的“最大危險之一在于掌權(quán)者的有害利益,這就是階級立法的危險;就是意圖實現(xiàn)(不管是否真正實現(xiàn))統(tǒng)治階級的眼前利益,永遠損害全體的那種統(tǒng)治的危險”,“在決定代議制政府最好的構(gòu)成時需要考驗的最重要問題之一,就是如何提供防止這種害處的有效保證”[9]95-96。

從這個角度看我國,1975年修訂憲法,是在“以階級斗爭為綱”的指導(dǎo)思想下進行的;1978年修訂憲法,仍然沿襲了“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”的錯誤理論[10]。因此,從“憲法觀”的角度可以說,在改革開放前極左時期的一些政治運動中,在“以階級斗爭為綱”的指導(dǎo)思想下,都以人民的名義,批判、打擊、迫害了一部分不是敵人的“敵人”(實際上是人民的一部分)。

1982年憲法有很大進步,不再強調(diào)階級斗爭,而是強調(diào)人民范圍的擴大,要求全國人民團結(jié)起來進行現(xiàn)代化建設(shè),把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家。特別是根據(jù)歷史經(jīng)驗和“文革”的教訓(xùn),1982年憲法中關(guān)于公民的各項基本權(quán)利的規(guī)定,不僅恢復(fù)了1954年憲法的內(nèi)容,而且規(guī)定得更加切實和明確,還增加了新的內(nèi)容。這對推動和保護之后30多年的改革開放起到了積極的作用。

人民的立憲權(quán)、立法權(quán),主要體現(xiàn)在立法機關(guān)是否真正體現(xiàn)民意、反映民意,做到民主立法。這里的關(guān)鍵是要有一個完善的代議制度。我國的代議制是人民代表大會制度,這是保證中國人民當家作主的根本政治制度。這個制度根據(jù)最早的設(shè)計來看,應(yīng)該是一個很好的制度。根據(jù)列寧的理論,它應(yīng)該比資本主義國家的議會制度民主百萬倍。但是,我國人民代表大會制度要真正起到保證人民當家作主的作用,還需要改進和完善。20世紀80年代,有一位外國友人說過,西方的民主是虛假的,但是他們做得很認真,你們(中國)的民主是真實的,但是做得很馬虎,這話說得很中肯。一項根本制度是需要一系列的具體制度、規(guī)范、程序來加以完善的,否則,就是擺形式、走過場,有名無實。

有學(xué)者對第十一屆全國人大代表職業(yè)分類結(jié)構(gòu)作過調(diào)查統(tǒng)計,認為國家機關(guān)工作人員所占比重過大,超過一半(50.69%)的代表是國家機關(guān)工作人員,也就是“官”的代表太多而“民”的代表太少。來自礦業(yè)和制造業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員以及商業(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的代表共52人,所占比重不及2%。如果將企事業(yè)單位管理人員、解放軍或武警、村(居)委管理者、民間組織管理者的代表也算在內(nèi),則管理者代表數(shù)量為2 758名,所占比重高達92.64%,而真正來自基層的代表非常少,其比例不到8%。也就是說全國人大代表中,中高層管理者多,基層勞動者少[11]。

代議民主的核心是由民選的官員代表人民作出決策。西方國家在議會選舉中,對議員的身份規(guī)定是很嚴格的。例如,美國的法律規(guī)定任何國會議員不得兼任其他政府職務(wù)。英國的法律規(guī)定,凡總督、上院議員、新教牧師、天主教神父、法官、文官、正式武裝部隊和警察的成員,以及工商業(yè)中擔任由政府指定的董事者,均不能成為下院議員的候選人。而且,這些議員是專職的,有專門的工作辦公室,他們在任期內(nèi)始終要考慮如何反映和代表選民的利益。我國的人大代表多不是專職的,平時主要忙于自己的本職工作,在一年中也就是在不到兩周的時間內(nèi)(即召開人大會議期間內(nèi))集中履行其職責。這就在一定程度上制約了人民代表的代表性和專業(yè)性,降低了選民對代表職能的期待。有學(xué)者認為,我國當前的民主,最重要的是聚集民意,這是有一定道理的。在每年短短的“兩會”期間,按理說,是最好的聚集民意的機會,應(yīng)該是中國人民盛大的民主節(jié)日,遺憾的是我們沒有看到這種景象,給人的印象是民意缺位。

這些問題與選舉制度不無關(guān)系。我們的選舉制度還不完善,直接選舉的層次還停留在縣級人大代表層次,不要說全國人大代表,連省級人大代表都還是間接選舉產(chǎn)生。另外,選舉的自由度也不夠,選舉法規(guī)定的也不一定在認真執(zhí)行。我們一方面說人民當家當主,一切權(quán)力屬于人民,但在實踐中又不認真搞民主選舉,不能讓人民順暢地表達意愿,這是自相矛盾的。選舉是民主的門檻,是繞不過的。這方面,我們還有很長的路要走。

人民在法治建設(shè)中的主體地位還體現(xiàn)在法治對公權(quán)力的限制和人民民主自由權(quán)利的保護上。對公權(quán)力而言,法無授權(quán)不可為;對公民而言,法無禁止皆可為。所以,政府不得侵犯和剝奪公民的民主權(quán)利。這些權(quán)利最重要的是自由權(quán)。我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”等。但是我們可以審視一下,我國公民的這些自由權(quán)利,有沒有完備的相關(guān)法律的保證呢?有沒有都受到政府的充分切實的保護呢?現(xiàn)實中存不存在藐視、削弱公民的這些權(quán)利的問題呢?有沒有某些法律、法規(guī)、條例等存在違反憲法之嫌呢?如何才能在法治建設(shè)中真正堅持人民主體地位,我們還有很多問題需要思考和解決。

5 從嚴治黨中的黨規(guī)與國法的關(guān)系

十八屆四中全會強調(diào),黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證。為了完成把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進依法治國全過程這一艱巨的歷史任務(wù),全會圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)作了系統(tǒng)部署,最重要的有三點:一是堅持依法執(zhí)政,依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵;二是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè);三是提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。全會文件中雖然沒有“依法治黨”的文字,但是其含義盡在文件精神中,可謂呼之欲出。2014年10月29日《文匯報》在全文登載十八屆四中全會決定時,扼要概括了全面推進依法治國的核心內(nèi)容,有總目標、五個原則、五大體系、六大任務(wù)。六大任務(wù)中最后一個是依法治黨,這個問題學(xué)界也有討論。

俞可平早在《依法治國與依法治黨》一書中就提出,“依法治國必先依法治黨”。何增科也在一篇文章中說:“在確立了建設(shè)社會主義民主政治和建設(shè)社會主義法治國家的目標后……需要執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨積極發(fā)展黨內(nèi)民主,善于依法治黨?！盵12]筆者也認為,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民依法治國的必然邏輯和必然要求首先是依法治黨。問題的關(guān)鍵是,中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,并且已經(jīng)確立了依法執(zhí)政、依法治國的模式和方向,所以,黨首先就要帶頭做個榜樣,依照法律治理自己的組織。其實,治黨首要是治理黨的干部,主要是處級以上的干部,這些干部基本上同時也是國家的各級干部,兩者是重合的,是交織在一起的。所以,依法治國必然要求依法治黨。如果在黨內(nèi)不強調(diào)法律,不講法律,甚至違背法律,就會影響依法治吏和依法治國原則了,何況黨要在依法治國中起帶頭、表率作用。執(zhí)政黨做到依法治黨,黨的干部、全體黨員和全體人民群眾才會更加心服口服地投入到依法治國的行列中。

那么,黨內(nèi)規(guī)矩、黨內(nèi)紀律和國法是什么關(guān)系?我認為,應(yīng)該是既有區(qū)別又有聯(lián)系的關(guān)系。區(qū)別很明顯:外延不同,黨規(guī)是黨范圍內(nèi)的事,國法是國家范圍內(nèi)的事;內(nèi)涵也不同,一個是管黨的,一個是管國家的。聯(lián)系也同樣是明顯的,因為中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,有些黨規(guī)超出了黨內(nèi)范圍,成為政府內(nèi)的事,國家內(nèi)的事,這樣就發(fā)生了交叉。例如,媒體在2015年6月17日公布:經(jīng)中共中央批準,《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》頒行,七十載黨組制度首立“規(guī)矩”。很明顯,這個黨內(nèi)規(guī)矩已經(jīng)超出了黨的范圍,而擴大到政府內(nèi)、國家內(nèi),因為所有政府機關(guān)、國家機關(guān)都有黨組。這不完全是黨內(nèi)制度問題,而是涉及整個國家制度。既然是國家制度,就要符合法律,就要納入依法治國的范疇。一般說黨內(nèi)紀律應(yīng)該屬于黨內(nèi)范圍,但是黨內(nèi)紀律也要符合法律,不能違反法律,黨員首先是公民,公民就要守法。

這里,我就想到,我們不少黨內(nèi)的黨規(guī)黨法,有的是從戰(zhàn)爭年代就延續(xù)下來的,有的是從新中國建國初延續(xù)下來的,現(xiàn)在應(yīng)該從時代新的要求重新審視一下,是否符合依法治國的要求。

其實,從根本上說,以黨內(nèi)法規(guī)治黨和依法治黨兩者并不矛盾,完全可以把兩者結(jié)合起來。十八屆四中全會強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度和國家法律制度的統(tǒng)一性,注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào);特別強調(diào)維護憲法法律的權(quán)威和尊嚴就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威和尊嚴;明確要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部要對法律懷有敬畏之心,牢記法律紅線不可逾越,法律底線不可觸碰,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,不得違法行使權(quán)力,更不能以言代法、以權(quán)壓法、循私枉法。習(xí)近平在十八屆四中全會上指出,全面推進依法治國,必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

為什么我們有時覺得黨的紀律比法律更嚴,這可能是因為我們單純從黨員個人行為看,從個人生活作風看。如果從群體角度看,從黨-國關(guān)系看,黨員中的各級領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨的干部,更是國家干部。對這一龐大的精英群體來說,決不是僅僅要求他們不犯法就可以了,更重要的是要把遵守法律貫徹到自己治國理政的具體工作中,這容易嗎?不容易!這肯定比一般的老老實實地遵守紀律嚴得多、難得多。如果要說紅線的話,紀律和法律都是紅線。如果一定要比較的話,法律是更粗的紅線,或者說是更為剛性的紅線。

我總感覺到,近30年來,特別是十八大以來,黨中央不斷提出了一些歷史性的甚至是劃時代的偉大口號和任務(wù),這都對全黨提出了許多新的要求,而不少陳規(guī)陋習(xí)卻仍然在阻滯我們黨的前進。我衷心期盼我們黨從理念到制度,從思想到行為方式,都有一個嶄新的面貌。

6 如何認識黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系

十八屆四中全會強調(diào),我們的奮斗目標是樹立憲法和法律的權(quán)威,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用,最終形成人人懂法、信法、守法的法治國家、法治政府、法治社會;同時也強調(diào),要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)法治國家的最根本的保證,要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進依法治國的全過程。按理說,一個真正的法治國家,一定是憲法、法律是最高權(quán)威。但是,中國的國情是新中國成立后60多年來,一直堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),現(xiàn)在要建設(shè)法治國家,也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。現(xiàn)在又說要樹立法治的權(quán)威。于是,有人自然就產(chǎn)生了“黨大還是法大”的疑惑。

習(xí)近平2015年2月2日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話指出:“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題,是把黨作為一個執(zhí)政整體而言的,是指黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位而言的,具體到每個黨政組織、每個領(lǐng)導(dǎo)干部就必須服從和遵守憲法法律,就不能以黨自居,就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌。”“如果說‘黨大還是法大’是一個偽命題,那么對各級黨政組織、各級領(lǐng)導(dǎo)干部來說,權(quán)大還是法大則是一個真命題?？v觀人類政治文明史,權(quán)力是一把雙刃劍,在法治軌道上行使可以造福人民,在法律之外行使則必然禍害國家和人民?！盵13]

這可以引發(fā)我們進一步理性地思考一些問題:什么時候強調(diào)黨的作用,什么時候強調(diào)法律的作用?是否可以在立法的時候,多說黨的作用,在執(zhí)法的時候多說法的作用?是否可以在法律明確的時候,依法辦事,在法律模糊或缺位的時候,由黨決定?在依法治國過程中,既要不斷完善我國的法律體系,也要不斷地改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。我認為,要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國完全統(tǒng)一起來,是有相當難度的。比較現(xiàn)實的做法是兩者之間有一定的平衡,既有黨治,又有法治,讓法治的比重逐步增大,一直到以法治為主,建成法治國家、法治政府、法治社會,實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的長治久安。

總的說,如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與建設(shè)社會主義民主、社會主義法治的關(guān)系,是一個很復(fù)雜的問題,里面包含了深刻的悖論,可謂“成也蕭何,敗也蕭何”。我認為最主要的是:黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在民主與法治建設(shè)之中,即通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)來推動黨的奮斗目標——民主與法治——的實現(xiàn)進程。胡耀邦曾說過,“黨的領(lǐng)導(dǎo)就是領(lǐng)導(dǎo)人民當家作主”。他說的是讓人民自己當家作主,而不是代表人民當家作主。如果把黨的領(lǐng)導(dǎo)居于民主與法治之上,民主與法治就很可能會名存實亡,而黨的領(lǐng)導(dǎo)也失去其歷史價值。一定要把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在民主與法治之中,如此,則民主的、法治的、文明的中國一定會屹立于世界,而中國共產(chǎn)黨對中華民族的歷史功勛也會彪炳史冊。

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