鄧 蕾，朱朝枝

(1.福建農(nóng)林大學(xué)金山學(xué)院，福建 福州 350002；2.福建農(nóng)林大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所，福建 福州 350002)

福建山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境及其破解對(duì)策
——以南平市姜口村為例

鄧 蕾1，朱朝枝2

(1.福建農(nóng)林大學(xué)金山學(xué)院，福建 福州 350002；2.福建農(nóng)林大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所，福建 福州 350002)

福建山區(qū)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、速度慢，究其原因在于自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等多種因素的制約。而在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的當(dāng)下，提高山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的速度、擴(kuò)大其規(guī)模，就成為必然的要求。該文對(duì)南平市姜口村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，分析土地流轉(zhuǎn)中存在的投入產(chǎn)出率較低、流轉(zhuǎn)信息集散不暢、體制機(jī)制不完善、政策不完善的現(xiàn)狀，探索推動(dòng)農(nóng)村山區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、規(guī)模化的措施。

福建山區(qū)；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；困境

20世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城市化的腳步不斷加快，規(guī)模不斷擴(kuò)大，大多數(shù)的鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，造成農(nóng)村土地的大量閑置。福建省山區(qū)農(nóng)村，伴隨著農(nóng)村人口外出務(wù)工和到城鎮(zhèn)集中居住，土地拋荒閑置已經(jīng)成為一個(gè)突出問(wèn)題，因此，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化、高效化，來(lái)提高土地的利用率和經(jīng)營(yíng)效率，已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)村工作必須解決的重大難題。

1 福建山區(qū)農(nóng)村土地特征

福建山區(qū)農(nóng)村土地總面積682.37萬(wàn)hm2，占全省土地面積的55.15%；其中耕地面積57.95萬(wàn)hm2，僅占山區(qū)總面積的8.49%，人均占有耕地僅有0.07 hm2，人均耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)0.096 hm2的平均水平；林地面積547.64萬(wàn)hm2，占山區(qū)土地總面積的80.25%；園地面積16.13萬(wàn)hm2，占山區(qū)土地總面積的2.36%；其他農(nóng)用地面積占全省總量的19.08%；農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積7.40萬(wàn)hm2，人均用地0.016 hm2。全省未利用地面積104.81 hm2，主要以荒草地、灘涂、河流水面為主。其中，山區(qū)農(nóng)村為51.98萬(wàn)hm2，占未利用地總面積的49.59%，主要以荒草地為主?？傮w而言，福建山區(qū)土地資源呈現(xiàn)以下明顯特征，一是林地面積比耕地面積和園地面積高，而人均耕地面積非常少；二是未利用的土地面積不大，而且以荒草地為主；三是耕地的后備資源短缺，使得耕地基本不具備發(fā)展?jié)摿?；四是由于地形地貌是以山地、丘陵為主，因此福建山區(qū)山洪、滑坡泥石流災(zāi)害嚴(yán)重，土地的發(fā)展受到限制。

2 南平市姜口村土地流轉(zhuǎn)的困境

南平市姜口村位于福建省南平市延平區(qū)王臺(tái)鎮(zhèn)駐地西南部3.5 km，轄姜口、南莊2個(gè)自然村，屬福建省典型山區(qū)農(nóng)村。

2.1 投入產(chǎn)出率較低

由于受地理?xiàng)l件的限制，姜口村的林地所占比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于耕地，同時(shí)山區(qū)耕地受道路、林地等自然因素分割，耕地分布零散。改造這些自然條件需要投注大量的人力物力，這也造成企業(yè)在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性受到根本性打擊。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人力和物力的價(jià)格上漲，農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投資巨大、回收期長(zhǎng)，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)增加收入十分困難。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目很少有各類市場(chǎng)主體愿意投資，這也導(dǎo)致大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)受到限制。從農(nóng)戶的角度來(lái)講，目前中央各項(xiàng)惠農(nóng)政策的力度加大，直接補(bǔ)助資金的項(xiàng)目多，種和不種都能領(lǐng)到補(bǔ)助金，因此擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后既得的利益會(huì)受損。

2.2 流轉(zhuǎn)信息集散不暢

通過(guò)對(duì)姜口村土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的訪問(wèn)，其中53.7%的農(nóng)戶采用自己聯(lián)系的方式出租或租賃土地；通過(guò)他人或者村委會(huì)、鄉(xiāng)政府等介紹的方法的有45.6%；只有0.7%的農(nóng)戶是通過(guò)買(mǎi)賣(mài)市場(chǎng)租出或租用農(nóng)地。從中可以發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易依然停留在農(nóng)民自發(fā)交易的模式。同時(shí)，姜口村通信設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，各類中介機(jī)構(gòu)基本上沒(méi)有，土地流轉(zhuǎn)信息的流動(dòng)基本停滯。對(duì)于市場(chǎng)的需求，農(nóng)戶心中無(wú)數(shù)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中只能依靠自己的經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)，無(wú)法擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。農(nóng)村山區(qū)土地資源的流轉(zhuǎn)規(guī)模在一定程度上受到小范圍生產(chǎn)方式的限制。土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)的缺失，造成想要流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶找不到信息發(fā)布的平臺(tái)，極大地限制了土地流轉(zhuǎn)途徑，無(wú)法形成有效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

2.3 體制機(jī)制不完善

一是土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。土地的所有權(quán)為國(guó)家所有，農(nóng)戶只擁有土地的使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)后所形成的新的產(chǎn)權(quán)主體難以確認(rèn)，所獲得的利益主體也難以確認(rèn)。二是流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。姜口村村委會(huì)認(rèn)為，“種或不種”在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，就成為農(nóng)戶自身的事。因此，不愿意去組織農(nóng)戶開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作，造成土地交易體制和管理監(jiān)督體制等無(wú)法建立，土地市場(chǎng)發(fā)育不完善，土地流轉(zhuǎn)中各類矛盾糾紛不斷。三是社會(huì)保障體系不健全。因?yàn)橐宰畹蜕畋Ｕ?、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，所以無(wú)法保障農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后的生活水平。

2.4 政策不完善

國(guó)家政策在具體實(shí)施過(guò)程中仍然有許多不完善的地方。以前農(nóng)民承包地都是在口頭上約定的，對(duì)于土地的所有權(quán)并沒(méi)有書(shū)面證明，因此幾代人對(duì)土地互相交換后，經(jīng)常就會(huì)發(fā)生幾家爭(zhēng)一塊土地的情況。而我國(guó)在《土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)業(yè)部頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》等法律、法規(guī)中，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的這些問(wèn)題如怎樣處理土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾與糾紛，如何明確土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)，以及利益關(guān)系如何協(xié)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格怎么確定并沒(méi)有做出更為具體的規(guī)定[1]。

3 南平市姜口村土地流轉(zhuǎn)困境成因分析

3.1 經(jīng)濟(jì)原因

當(dāng)前的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格并不是普遍偏低，甚至很多大型超市中貼有“有機(jī)”、“綠色”、“無(wú)公害”標(biāo)簽的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)讓城市居民中的中低收入者望洋興嘆。但是在市場(chǎng)上，農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格太低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在扣除比較高昂的各類生產(chǎn)成本支出之后，只能獲得很小的利潤(rùn)，甚至不能平衡自己的勞動(dòng)成本，這還沒(méi)有考慮自然災(zāi)害所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。姜口村屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)民素質(zhì)低，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展落后。同時(shí)，以農(nóng)業(yè)為主體的投資者少，土地產(chǎn)業(yè)化發(fā)展缺少有用的載體。另外，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)所得增值收益缺乏完善的分配機(jī)制，大大降低了農(nóng)戶流出土地的意愿。同時(shí)，由于部分有著“非農(nóng)化”收益的工商資本介入土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)租金的上漲，越發(fā)對(duì)純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生較大的排擠現(xiàn)象，增加了他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。面對(duì)高昂的土地租金，進(jìn)而出現(xiàn)了“無(wú)地可種”的局面。

3.2 政策原因

目前實(shí)行的農(nóng)村土地集體所有制必然會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)主體應(yīng)該享有的排他性權(quán)利的缺失。作為土地所有權(quán)受益人的農(nóng)民個(gè)體根本沒(méi)有行使所有權(quán)的可能，而“村集體”這樣的產(chǎn)權(quán)代表不僅缺乏捍衛(wèi)自身所有權(quán)的內(nèi)在利益激勵(lì)，而且部分“村集體”的代表在利益誘惑面前，為自身利益而去損害農(nóng)民的利益。另外，國(guó)家機(jī)關(guān)在土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的制定、執(zhí)行和監(jiān)督中的“缺位”，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)收益缺乏較為穩(wěn)定的政治保障，致使農(nóng)戶放棄對(duì)土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的并不樂(lè)觀的收入增長(zhǎng)，而更愿意選擇持有土地的安全感，扭曲了農(nóng)戶利益最大化決策。同時(shí)，政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的部分“越位”行為，則直接干預(yù)了市場(chǎng)對(duì)土地資源的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制和基礎(chǔ)配置作用，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村土地的合法有序流轉(zhuǎn)[2]。

4 福建山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)策

4.1 加大宣傳力度

一是加大宣傳強(qiáng)度，消除農(nóng)民在意識(shí)上對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在的困惑和反感，消除他們對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的種種顧慮。讓他們認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化發(fā)展，是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必經(jīng)之路中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。二是改變觀點(diǎn)，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的需求，改變農(nóng)戶的觀點(diǎn)，指引農(nóng)戶突破傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，引進(jìn)發(fā)展、創(chuàng)新的理論、市場(chǎng)理論等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展理論。同時(shí)，通過(guò)村民代表大會(huì)，村民集會(huì)、村民動(dòng)員大會(huì)等各種方式，讓農(nóng)民明確土地流轉(zhuǎn)的意義、土地流轉(zhuǎn)的政策方案和土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟(jì)利益，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到若要改變山區(qū)農(nóng)村的面貌，只有有效地加快土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，才能改變農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)情況，提高農(nóng)民的生活水平。

4.2 扶優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)

一是發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì)，通過(guò)村委會(huì)調(diào)和和農(nóng)戶自愿磋商的原則。以特色經(jīng)濟(jì)為主體，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，分類布局重點(diǎn)項(xiàng)目，形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈。二是做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，大力支持景觀樹(shù)苗培育、竹木、杉木等產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，積極引導(dǎo)煙葉、百合等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做特做優(yōu)。三是強(qiáng)力促進(jìn)農(nóng)村專業(yè)合作組織的發(fā)展，把零碎、廢棄的土地匯集起來(lái)探索“專業(yè)化合作組織+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。四是開(kāi)展全民創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，鼓勵(lì)大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)村民投身山區(qū)農(nóng)村中，承包土地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

4.3 培育中介組織

一是成立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)系統(tǒng)，由村民委員會(huì)牽頭建立土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，在此平臺(tái)上對(duì)土地流轉(zhuǎn)的供求情況進(jìn)行發(fā)布和記錄。同時(shí)，要建立完善的土地流轉(zhuǎn)申報(bào)、登記、租賃、審核、驗(yàn)證機(jī)制，確保土地流轉(zhuǎn)初步管理工作的順利展開(kāi)。二是規(guī)范管理，強(qiáng)化指導(dǎo)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的具體操作過(guò)程，形成一整套的土地流轉(zhuǎn)管理方法和日常工作處理方案，承擔(dān)起強(qiáng)化山區(qū)土地流轉(zhuǎn)管理的責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)更新和告知村民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的最新政策、流轉(zhuǎn)方案和法律變動(dòng)等；定期舉辦關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的培訓(xùn)集會(huì)和答疑集會(huì)，以便迅速實(shí)時(shí)地發(fā)現(xiàn)、研究和解決土地流轉(zhuǎn)的新問(wèn)題。三是必須保證監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。通過(guò)監(jiān)督機(jī)制科學(xué)地確定農(nóng)村山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的具體范疇、原則和土地流轉(zhuǎn)的方式；確定土地流轉(zhuǎn)合同的模版；開(kāi)辟單獨(dú)的通道，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同，一是便于指導(dǎo)農(nóng)民，二是能夠?qū)贤M(jìn)行審核和仲裁。將土地流轉(zhuǎn)的雙方的基本情況進(jìn)行登記，并且建立土地流轉(zhuǎn)交易情況檔案，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。四是土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督單位人員要明確自己的工作職責(zé)，深入基層、摸排調(diào)查、調(diào)解紛爭(zhēng)，盡量把矛盾和糾紛化解在基層。同時(shí)建立完善的土地流轉(zhuǎn)紛爭(zhēng)仲裁機(jī)制，能高效地處理土地流轉(zhuǎn)的紛爭(zhēng)，規(guī)范兩方人員履行合約的行為，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)蓬勃向上發(fā)展。

4.4 增強(qiáng)法制建設(shè)

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)工作，一是土地流轉(zhuǎn)的操作程序和和監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)工作的程序必須符合法律的規(guī)定，確保農(nóng)民的權(quán)益不受損失；二是必須對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)做出規(guī)定，完善土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范、公證制度和仲裁糾紛機(jī)制等[4]。在此基礎(chǔ)上，還必須加大宣傳土地流轉(zhuǎn)法規(guī)與政策的力度，提高農(nóng)民關(guān)于土地流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)方面的認(rèn)知；正確指導(dǎo)農(nóng)戶根據(jù)法律法規(guī)辦理土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，盡量避免土地流轉(zhuǎn)糾紛案件的發(fā)生。

4.5 完善土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)體系

在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，要努力應(yīng)對(duì)好農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后生活水平是否能得到保障的問(wèn)題。一是要協(xié)助土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)自然和市場(chǎng)兩方面風(fēng)險(xiǎn)，因此，建立與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的配套服務(wù)就成為提高土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益的必然要求。二是積極主動(dòng)的加強(qiáng)與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)部門(mén)(如財(cái)政、勞動(dòng)保障等)的協(xié)調(diào)合作，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；l(fā)展制定具體方案。三是要進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列的社會(huì)保障體系，制訂農(nóng)村失地農(nóng)民就業(yè)和生活保障方案，避免土地流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)農(nóng)民的生活水平下降。

[1] 盂賢嫻. 地方政府、國(guó)家政策與土地流轉(zhuǎn)[C]// “決策論壇——科學(xué)決策的理論與方法學(xué)術(shù)研討會(huì)”論文集(上). 北京：決策與信息雜志社，2015：14-15.

[2] 楊興平，付志宇. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題及對(duì)策研究——以四川省為例[J]. 中國(guó)發(fā)展，2014(2)：51-57.

Predicament on the Rural Land Circulation in Fujian’s Mountainous Areas and Its Countermeasures——A Case of Jiangkou Village in Nanping

DENG Lei, ZHU Chao-zhi

(1.JinshanCollege,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China;2.InstituteofRuralDevelopment,FujianAgricultureAndForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

The rural land circulation in Fujian’s mountainous areas had small scale and slow speed, the reason for which was the restriction of various factors such as natural environment, social environment, etc. With the rapid development of rural social economy at present, it was quite necessary to improve the speed and expand the scale of land circulation in mountainous areas. On the basis of the investigation on the status quo of land circulation of Jiangkou Village in Nanping, this paper analyzed the problems existed in land circulation including low input-output ratio, poor information flow, imperfect system and mechanism, incomplete policy, etc. And then some countermeasures were put forward to promote the normalization and standardization of rural land circulation in mountainous areas.

Fujian’s mountainous area; rural area; land circulation; predicament

2015-02-13

鄧?yán)?1994-)，女，研究方向：農(nóng)村土地問(wèn)題. E-mail:836723511@qq.com

朱朝枝(1963-)，男，教授，研究方向：農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃. E-mail:3796826@163.com

2014年國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目(201414046007)

10.16006/j.cnki.twnt.2015.04.011

F321.1

A

1637-5617(2015)04-0048-04