孫　強（山東警察學(xué)院干部培訓(xùn)部　山東　濟南　250014）

公共圖書館強制締約義務(wù)研究*

孫強（山東警察學(xué)院干部培訓(xùn)部山東濟南250014）

公共圖書館對讀者應(yīng)負(fù)有強制締約義務(wù)，包括強制締約行為和強制締約內(nèi)容兩個方面。賦予公共圖書館強制締約義務(wù)是基于保障讀者信息獲取權(quán)、適應(yīng)公共圖書館免費開放政策、保障弱勢群體利益、維護(hù)平等權(quán)之需要，其效力體現(xiàn)在公共圖書館必須接受強制締約規(guī)定的約束，一旦違反會構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任與締約過失責(zé)任。

公共圖書館強制締約合同

公共圖書館是由國家中央或地方政府管理、資助和支持的，免費為社會公眾服務(wù)的圖書館［1］，是民主社會保障公民平等獲取知識和信息的重要途徑。公共圖書館屬于向社會公眾提供圖書借閱及知識咨詢服務(wù)的公益機構(gòu)，不存在法律法規(guī)授予的對讀者進(jìn)行行政管理的職能，與廣大讀者間構(gòu)成平等主體間的民事法律關(guān)系，雙方應(yīng)遵循民法的規(guī)定處理相互間的法律關(guān)系。具體而言，讀者向圖書館提出使用信息資源的申請，屬于希望與圖書館訂立信息資源服務(wù)合同的意思表示，構(gòu)成要約，而圖書館將讀者所申請借閱圖書借給讀者或允許讀者在圖書館查閱圖書資料等服務(wù)的行為構(gòu)成對讀者要約的承諾，雙方行為遵循通過要約承諾訂立合同的過程。在這一過程中許多公共圖書館以讀者戶籍、身份、經(jīng)濟狀況等不符合圖書館規(guī)定為由拒絕給予其提供服務(wù)，這種狀況在當(dāng)前具有一定的普遍性，對此本文認(rèn)為應(yīng)從法律上規(guī)定公共圖書館強制締約義務(wù)，以保障公共圖書館能對所有讀者敞開服務(wù)大門。

1　關(guān)于“強制締約”

強制締約是指合同的訂立不以雙方當(dāng)事人的合意為要件，只要一方當(dāng)事人提出締結(jié)合同的請求，另一方當(dāng)事人就負(fù)有法定的、與之締結(jié)合同的義務(wù)［2］。強制締約僅限于法律規(guī)定的特殊情形，要求特定的個人或單位對相對人提出的訂立合同之請求，非有正當(dāng)理由不可拒絕，是對當(dāng)事人締約自由原則的限制，目的在于通過對合同自由的限制有效保護(hù)弱勢群體利益，達(dá)到合同實質(zhì)正義。在提供公共服務(wù)的合同中，一方是處于弱勢地位的消費者，另一方是處于強勢地位的提供公共服務(wù)的大型單位，雙方在談判能力、實力方面有較大差異，對后者通常會賦予其強制締約義務(wù)，因為如果對此類合同仍沿用傳統(tǒng)的合同自由原則，強勢方可能利用其優(yōu)勢地位損害相對方利益，此時對強勢方賦予強制締約義務(wù)有利于對其進(jìn)行規(guī)束。在西方國家，“許多重要的合同，如雇傭、房屋出租、保險和消費者信用協(xié)議等，現(xiàn)在都以強制性規(guī)則體系加以調(diào)整。這些強制性規(guī)則為較弱的一方當(dāng)事人提供了某種保護(hù)”［3］。我國法律對強制締約也有規(guī)定，如《中華人民共和國合同法》第289條關(guān)于公共運輸企業(yè)強制締約義務(wù)［4］，《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》規(guī)定的交通事故責(zé)任保險強制締約義務(wù)等［5］。

強制締約與一般合同相比具有以下特點：第一，締約是承諾人必須履行的義務(wù)。普通合同中是否締約及與誰締約都是當(dāng)事人的自由，而強制締約給予承諾人必須承諾的法定義務(wù)。第二，強制締約對締約內(nèi)容也有限制。由于處于弱勢一方根本不具備談判能力，所以法律在賦予強勢方必須締約義務(wù)的同時，對締約內(nèi)容也要以特別法的形式加以明確，使合同條款符合公平原則。第三，強制締約目的在于維護(hù)公共利益。強制締約制度通常發(fā)生于向社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者與廣大消費者之間，以及為維護(hù)社會公共利益需要而必須締結(jié)合同之情形，目的就是為了防止某些公共服務(wù)或產(chǎn)品的提供者選擇性提供公共服務(wù)，損害廣大消費者利益。第四，強制締約仍要經(jīng)過要約、承諾過程，只不過承諾方必須做出承諾而已。如果當(dāng)事人違反強制締約義務(wù)，沒有作出承諾，則合同仍處于未成立的狀態(tài)。當(dāng)然例外情況下，即使當(dāng)事人未承諾，法院也可判決合同成立［6］。第五，強制締約義務(wù)不包括變更、解除合同的義務(wù)。強制締約義務(wù)僅是締結(jié)合同時的強制，不能延伸到合同變更、解除問題。

2　公共圖書館強制締約義務(wù)的內(nèi)容

關(guān)于強制締約內(nèi)容，學(xué)界存在不同認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為強制締約內(nèi)容只包括締約行為的強制而不包括締約內(nèi)容的強制［7］。就公共圖書館所負(fù)擔(dān)的強制締約義務(wù)，筆者認(rèn)為應(yīng)包括兩方面：一是締約義務(wù)，二是按法律規(guī)定的合同內(nèi)容締約義務(wù)。因為這兩方面是相互聯(lián)結(jié)不可分離的。公共圖書館面對任何一個想獲取知識資源的讀者都具有強制締約的義務(wù)，不能因?qū)ο蟮牟町惗兴鶇^(qū)分。同時如果僅對公共圖書館賦予是否締約的強制而未對內(nèi)容作出任何限制，那么公共圖書館很可能利用自己的締約優(yōu)勢預(yù)先擬定有利于自己的合同條款作為合同主要內(nèi)容，在合同內(nèi)容上為相對方任意增加相關(guān)義務(wù)，如提出戶籍限制、押金標(biāo)準(zhǔn)，對丟失、損害圖書行為規(guī)定向讀者征收高額罰金等。公共圖書館的這種行為會將一部分潛在讀者置于公共圖書館服務(wù)的對象之外，這會導(dǎo)致法律關(guān)于強制締約制度本身的目的無法實現(xiàn)，因而公共圖書館強制締約義務(wù)應(yīng)包含對公共圖書館與讀者間合同內(nèi)容的強制。對此合同內(nèi)容，從法律規(guī)定角度講，法律應(yīng)確立公共圖書館免費為任何潛在讀者提供其所能提供信息資源服務(wù)的義務(wù)，當(dāng)然強制性規(guī)定的內(nèi)容要建立在公平、合理的基礎(chǔ)上，是在圖書館現(xiàn)行條件所允許范圍內(nèi)，有些無實際可能性的條款不應(yīng)納入。對于部分合同內(nèi)容如果在法律層面無法做出具體規(guī)定，就應(yīng)結(jié)合公共圖書館的公益性，按照誠實信用與社會一般的公平原則確定合同內(nèi)容。如果讀者認(rèn)為合同內(nèi)容違反公平誠信，讀者可訴至法院請求對合同內(nèi)容變更，公共圖書館應(yīng)接受變更以后的合同條款。

3　賦予公共圖書館強制締約義務(wù)的原因

3.1保障讀者信息獲取權(quán)的需要

目前公共圖書館設(shè)置得較少，在一個特定行政區(qū)域內(nèi)，往往僅有一所公共圖書館，在一些縣級行政區(qū)域內(nèi)根本沒有公共圖書館，在這種情況下，公共圖書館實際取得了類似壟斷的地位，它們與讀者之間形成事實上的不平等地位。但公共圖書館是為社會提供公共服務(wù)的公用事業(yè)部門，如果允許其與一般的商品或服務(wù)提供者一樣享有承諾的權(quán)利，那么一旦讀者的要約被拒絕，要約人就無法利用這一公共資源獲取知識，導(dǎo)致其信息獲取權(quán)受到侵害［8］。信息獲取權(quán)在中國現(xiàn)行法律體系中雖未明確規(guī)定，但學(xué)者普遍認(rèn)為根據(jù)公民所享有的受教育權(quán)、知情權(quán)、文化權(quán)可推導(dǎo)得出，信息獲取權(quán)是指讀者能自由、平等地利用各種文獻(xiàn)資料等資源獲取信息的權(quán)利［8］。公共圖書館作為對讀者提供信息資源服務(wù)的重要公益單位，決定了讀者必須對公共圖書館享有信息獲取權(quán)，而“讀者”作為一個希望獲取知識資源的群體，是潛在面向任何自然人都適用的，即任何想要獲取知識的自然人都可成為讀者?！白x者”的成立不應(yīng)受年齡、戶籍、財產(chǎn)狀況、身份等因素所制約，而是應(yīng)將所有愿意獲取知識的群體都納入公共圖書館所服務(wù)的“讀者”群體之中。為了維護(hù)讀者權(quán)益，法律有必要通過確立強制締約制度要求公共圖書館接受讀者的要約，以保障其信息獲取權(quán)的實現(xiàn)。

3.2適應(yīng)公共圖書館免費開放政策的需要

2011年文化部、財政部聯(lián)合出臺《關(guān)于推進(jìn)全國美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》，在意見中提到公共圖書館免費開放包括兩個方面：一是指公共空間設(shè)施場地的免費開放；二是指與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項目健全并免費向群眾提供［9］。免費開放意味著讀者首先是能夠無障礙進(jìn)入，即在物理設(shè)施上為任何人提供順暢服務(wù)，如為殘疾人開辟專用通道，不分對象貧賤富貴，哪怕是乞丐也有權(quán)進(jìn)入；同時要保障公共圖書館資源可以方便、免費地為廣大讀者檢索、獲得、閱讀及使用。此意見將公共圖書館的公益性原則及公共性質(zhì)在國家政策層面得以確立，昭示了公共圖書館公共精神的復(fù)歸。圖書館界對公共圖書館免費開放提出了許多理論依據(jù)，包括公共物品理論、圖書館學(xué)五定律、公共圖書館理論、公共文化服務(wù)理論等［10］。這些規(guī)定及研究成果為法學(xué)上規(guī)定公共圖書館的強制締約義務(wù)提供了重要的理論支撐。正因公共圖書館要逐步實現(xiàn)對全體公民的免費、無障礙開放，也就意味著每一個到圖書館提出尋求獲取信息資源服務(wù)的讀者，不論其年齡、性別、地位、經(jīng)濟狀況、語言等因素差異，圖書館都要接待他們并提供自己所能給予的服務(wù)。如果公共圖書館以戶籍、地位等因素不予接待特定讀者，就是對自身公益性與公共服務(wù)性的一種違背。

3.3保障弱勢群體利益、提升國民素質(zhì)的需要

盡管當(dāng)前獲取信息資源的途徑在不斷增多，人們的物質(zhì)生活水平不斷提高，很多人離開公共圖書館仍擁有充分的信息來源，但某些弱勢群體（如低收入、甚至無收入群體等）如果因公共圖書館對他們提出一些限定條件導(dǎo)致其無法利用公共圖書館，會使其本就匱乏的信息來源更加受到限制，不利于人民文化權(quán)利的實現(xiàn)。而民族文化的振興必須依賴國民文化素質(zhì)的提高，公共圖書館應(yīng)發(fā)揮其在推動國民教育過程中的重要作用。許多發(fā)達(dá)國家（如英、美、日等）都注重公共圖書館對推動國民素質(zhì)的作用，不僅很早就實行了免費向國民開放的舉措，而且專門頒布法律確定公共圖書館對讀者所應(yīng)承擔(dān)的各項義務(wù)，保障其能獲得充足資金、人員、政策等的支持，使其發(fā)展有堅實的制度保障。我國不僅應(yīng)盡快出臺有關(guān)公共圖書館的專門法律，而且在法律中要專門規(guī)定公共圖書館強制締約義務(wù)，用法律手段推動公共圖書館向社會大眾無條件開放，使愿意獲取信息的讀者都能無障礙地進(jìn)入公共圖書館大門，獲取信息資源，這對于推動國民素質(zhì)必然發(fā)揮重要作用。

3.4基于平等權(quán)反對締約歧視的需要

自由權(quán)、平等權(quán)、財產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代法治國家所保障的公民三大基本權(quán)利，現(xiàn)實中公共圖書館常出于維護(hù)自身利益考慮對特定人群實行不平等對待。杭州圖書館近十年來允許拾荒者、乞丐進(jìn)入圖書館事件之所以引發(fā)社會廣泛關(guān)注，恰恰說明很多公共圖書館經(jīng)常會以典型的身份歧視剝奪拾荒者、乞丐在公共空間應(yīng)有的權(quán)利，說明平等權(quán)在當(dāng)前公共圖書館領(lǐng)域還無法真正得以實現(xiàn)，因而這類事件才會引起大家廣泛熱議。只有賦予公共圖書館強制締約義務(wù)才能有效保障公共圖書館的大門對所有讀者敞開。因而從以上因素出發(fā)，法律應(yīng)規(guī)定公共圖書館對讀者的強制締約義務(wù)。當(dāng)然讀者與公共圖書館之間的服務(wù)合同在依強制締約義務(wù)成立后，后者的強制締約義務(wù)已經(jīng)得以完成，當(dāng)事人要按照已經(jīng)成立的合同嚴(yán)格履行，讀者不能任意變更、解除合同。例如，對于在圖書館規(guī)定的借閱期限內(nèi)按時歸還、不得損毀圖書等規(guī)定，讀者不能因公共圖書館負(fù)有強制締約義務(wù)就任意變更合同內(nèi)容甚至解除，即使需要變更、解除也應(yīng)符合雙方約定或法律規(guī)定。

4　公共圖書館強制締約義務(wù)的效力

公共圖書館強制締約義務(wù)可分為直接效力與間接效力，前者是締約當(dāng)事人應(yīng)負(fù)有的締約義務(wù)，后者是違反強制締約義務(wù)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。

4.1直接效力

直接效力指負(fù)有強制締約義務(wù)的公共圖書館必須接受強制締約規(guī)定的約束，不能拒絕社會上不特定讀者的締約請求，這種締約義務(wù)一旦為圖書館管理法律、法規(guī)所確認(rèn)，就成為強行性規(guī)范，當(dāng)事人不能通過約定而排除其適用。即當(dāng)社會上不特定讀者向公共圖書館提出締約請求，公共圖書館就應(yīng)當(dāng)予以接受，從而信息資源服務(wù)合同即宣告成立。當(dāng)然即便強制締約也應(yīng)符合如下條件：一是讀者必須提出使用公共圖書館的締約請求，在強制締約中仍要經(jīng)歷要約承諾階段，要約提出是成立此合同的必備要求。二是讀者要約內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律所賦予讀者基本權(quán)利范圍內(nèi)，現(xiàn)行法律給予每一個公民有受教育權(quán)、知情權(quán)、文化權(quán)，基于這些權(quán)利決定讀者可以使用公共圖書館的信息資源，這是正當(dāng)要求。如果超出這一范疇，對公共圖書館提出其所能提供服務(wù)范疇之外的要約要求，公共圖書館顯然對此類要約不必負(fù)有強制締約義務(wù)。三是公共圖書館應(yīng)當(dāng)表示承諾，本文探討公共圖書館強制締約義務(wù)如能成立，也必須由公共圖書館表示同意，合同才能成立。與一般合同區(qū)別在于，這類合同如果公共圖書館不予同意，則讀者可起訴公共圖書館以追究其法律責(zé)任，法院也可強制在讀者與公共圖書館之間成立合同。

4.2間接效力

負(fù)有締約義務(wù)的公共圖書館如果拒絕訂立合同，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果，違反此類義務(wù)應(yīng)構(gòu)成何種責(zé)任存在不同認(rèn)識，對此可從兩個角度理解。首先，這種行為構(gòu)成侵權(quán)，公共圖書館拒絕締約使某些讀者喪失了獲取信息的權(quán)利，盡管有人會提出信息獲取途徑有很多，不從公共圖書館獲取并不必然對讀者信息獲取權(quán)構(gòu)成侵害，但對于一些特定人群（如乞丐），不允許其進(jìn)入公共圖書館實際是斷絕了其獲取信息的最可能途徑。再如，假設(shè)某些稀缺資源僅為某公共圖書館所有，其拒絕讀者使用也可能會影響讀者信息獲取權(quán)的實現(xiàn)。同時在公共圖書館拒絕履行強制締約義務(wù)的情況下，讀者可以要求公共圖書館承擔(dān)締約過失責(zé)任，因為強制締約義務(wù)屬于基于法律規(guī)定所產(chǎn)生的先合同義務(wù)。如果公共圖書館在訂立合同過程中違反其所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，導(dǎo)致合同未能成立，就會使讀者信賴?yán)媸艿綋p失。因為讀者在公共圖書館負(fù)有強制締約義務(wù)的情況下有理由認(rèn)為公共圖書館會遵守法律規(guī)定的訂約義務(wù)而與其訂約，而且基于法定的強制締約義務(wù)與基于誠信原則所產(chǎn)生的一般先合同義務(wù)相比，在讀者與公共圖書館之間形成更緊密的忠誠、信賴關(guān)系，這要求公共圖書館對讀者在訂約過程中更應(yīng)充分、謹(jǐn)慎履行此義務(wù)，一旦違反是對先合同義務(wù)的違背。所以在公共圖書館負(fù)有強制締約義務(wù)情況下，以非正當(dāng)理由拒絕與讀者訂立合同的，則可追究締約過失責(zé)任。但締約過失責(zé)任根據(jù)《中華人民共和國合同法》第42條之規(guī)定［11］，只有損害賠償責(zé)任一種類型，但讀者與公共圖書館之間的合同是以公益為目的的，即便合同未能達(dá)成也并無實際財產(chǎn)損害，要求公共圖書館賠償損失顯然不合理。此時可借鑒國外立法對締約過失責(zé)任的規(guī)定，采取要求公共圖書館強制性與讀者訂立合同這一責(zé)任形式，因為這種信息資源服務(wù)合同并非一時性的，會對某些讀者長期有效，且合同內(nèi)容涉及讀者對信息資源的獲取這一基本人權(quán)，為保障讀者能充分行使此類基本權(quán)利，貫徹為公共圖書館賦予強制締約義務(wù)的目的之所在，在公共圖書館違反強制締約義務(wù)時，要求公共圖書館與讀者強制訂立合同更有利于保障讀者利益。

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［11］中華人民共和國合同法［J］. 中國法律， 1999（6）：31-75.

Study on the Obligation of the Compulsory Contracting of Public Libraries

The public library should bear the obligation of the compulsory contracting for readers， including two aspects： the compulsory contracting behavior and compulsory contracting contents. Giving the obligation of the compulsory contracting to the public library is based on needs of protecting the readers' right of accessing the information， adapting to the free open policy of the public library，protecting interests of vulnerable groups， maintaining the right of equality. Its effectiveness is reflected in that the public library must accept the constraint of the compulsory contracting， once violating it will constitute the tort liability and liability for contracting negligence. ［Key words］ Public library； Compulsory contracting； Contract

G251

A

*本文系中國博士后科學(xué)基金第53批面上資助項目“中國特色社會主義人權(quán)發(fā)展研究” 的成果之一，項目編號：2013M531630。

孫強男，1981年生，博士，山東大學(xué)哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院博士后，現(xiàn)工作于山東警察學(xué)院干訓(xùn)部，講師，研究方向為權(quán)利理論，已發(fā)表論文20余篇、專著1部。

2014-01-07 ］