(西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院;陜西西安 710063)

中國共產(chǎn)黨從領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命開始,就獨立設(shè)計和引導(dǎo)著中國的現(xiàn)代國家建構(gòu),并在政權(quán)建設(shè)的過程中探索了現(xiàn)代國家治理體系與治理能力建設(shè)的有關(guān)問題。在這一過程中,中國共產(chǎn)黨不僅形成了既體現(xiàn)世界先進水平又有中國特色的治道傳統(tǒng),而且著手進行了現(xiàn)代國家治理體系及治理能力的有效建設(shè),積累了治理體系建設(shè)的理論與經(jīng)驗,積攢了特定治理體系形成所必須的政治能量,在大的戰(zhàn)略布局上,深深影響了現(xiàn)代中國治理體系及治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。這不僅使中國共產(chǎn)黨成為治理體系的必要組成部分,更形成了以執(zhí)政黨為穩(wěn)定政治中心的現(xiàn)代治理體系的制度框架與戰(zhàn)略輪廓。中國共產(chǎn)黨在理論方面的積累和發(fā)展,成為中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要理論資源與思想武器,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù),就是實現(xiàn)科學(xué)治理、依法治理與民主治理,問題的關(guān)鍵就是要解決黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當家作主的有機統(tǒng)一。中國現(xiàn)代國家治理體系的獨特優(yōu)勢就來源于上述三者的有機統(tǒng)一。

中國現(xiàn)代國家治理體系的獨特優(yōu)勢“體現(xiàn)在四個方面:堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),以黨的純潔性和先進性建設(shè)防范利益集團的影響,使治理體系始終能為最大多數(shù)人謀利益;立足于中國特色社會主義制度基礎(chǔ)之上,當代中國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要把中國特色社會主義制度具有的效率與公平相兼顧、民主與集中相結(jié)合、活力與秩序相統(tǒng)一、人的全面發(fā)展與社會文明進步相促進的優(yōu)勢發(fā)揮出來;扎根中華大地,能夠內(nèi)生演化和不斷進步;強調(diào)依法治國,能夠在法治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家的長治久安”[1]。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的抓手是依法治理,當務(wù)之急是在法律上落實中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中的具體角色。

1 現(xiàn)代國家治理體系的價值供給與方向?qū)б?/h2>

國家治理體系由來已久,不僅不同歷史時期不同歷史發(fā)展階段的國家治理體系存在明顯的時代差異,而且不同政治文明傳統(tǒng)也在形成國家治理體系千差萬別的個性方面影響深遠。不同個性的國家治理體系之間既有歷史發(fā)展階段的差異,也有基于政治文明獨特傳統(tǒng)的差異,還有在共同社會發(fā)展階段上的特殊國情等所決定的差異,其中不同歷史階段的差異因其面對著治理體系的共同層面而表現(xiàn)出明顯的可比性。國家治理體系這種歷史可比性既表現(xiàn)在同一個國家治理體系的不同歷史階段,也表現(xiàn)為不同的國家治理體系在同一個時代中凸顯出來的歷史落差。不同國家治理體系之間的歷史落差當然存在技術(shù)、手段、方式、程序等諸多方面的重大差異,但根基與核心的不同卻在形而上的價值層面。

現(xiàn)代國家治理體系必須建立在現(xiàn)代價值體系的基礎(chǔ)上。如果缺少形而上價值層面的現(xiàn)代支撐,就不能建構(gòu)起一個真正意義上的現(xiàn)代國家治理體系;不僅如此,現(xiàn)代價值層面的一定的歷史滯后性及對人的認識的偏頗性,也會一覽無遺地表現(xiàn)在現(xiàn)代國家治理體系中。中國現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)與完善也同樣需要特定價值體系的系統(tǒng)支撐,并在根本上受特定價值體系的制約。中國特色社會主義治理體系與中國特色社會主義價值體系,相輔相成、相得益彰[2]。習近平指出:“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀,加快構(gòu)建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系?！盵3]中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的價值體系為現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)提供了必要的價值支撐與方向?qū)б?。價值供給和方向?qū)б睬∏∈侵袊伯a(chǎn)黨在國家治理體系建構(gòu)與完善方面所承擔的一項重要職能。

中國共產(chǎn)黨通過建構(gòu)和完善社會主義核心價值體系,源源不斷地為中國現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)和完善進行必要的價值供給。不僅中國現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)過程的要素篩選、結(jié)構(gòu)安排、目標設(shè)定、治理原則、制度框架、方法步驟等,都獲得了來自社會主義價值體系價值供給,而且國家治理體系的發(fā)展與完善也必須獲得社會主義價值體系的價值供給。中國共產(chǎn)黨十八大報告就社會主義核心價值體系問題所做的權(quán)威性的表述,則作為新的價值供給,為國家治理體系的進一步現(xiàn)代化提供了必要的價值基礎(chǔ)。這些價值基礎(chǔ)既涉及國家治理體系運行的基本原則及行為準則,還涉及國家治理體系如何進行社會生活秩序的安排等,更為面對和處理人與人之間的復(fù)雜社會關(guān)系,提供了權(quán)威性的價值指導(dǎo)原則。富強、民主、文明、和諧,體現(xiàn)的是社會主義核心價值體系在發(fā)展目標上的規(guī)定,是基于國家層面的要求;自由、平等、公正、法治,體現(xiàn)的是社會主義核心價值體系在價值導(dǎo)向上的規(guī)定,是基于社會層面提出的要求;愛國、敬業(yè)、誠信、友愛,體現(xiàn)的是社會主義核心價值體系在道德準則上的規(guī)定,是基于公民個人層面提出的要求。上述原則、準則、規(guī)則等都是社會主義核心價值對國家治理體系現(xiàn)代化的必要價值供給。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)與完善,始終伴隨著價值體系對方向性錯誤的斗爭與抵制,其中主要是對西方價值體系造成的方向性錯誤主張,進行了有力的批判、揭露、抵制和斗爭。這就加強了社會主義價值體系在現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)與完善中的導(dǎo)引,避免了過大的方向性曲折。中國現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)與完善的結(jié)果,就是現(xiàn)代國家治理體系的“中國模式”。西方話語伴隨中國模式的繼續(xù)發(fā)育將繼續(xù)源源不斷地輸入中國,這既是中國模式繼續(xù)發(fā)育的一個基本環(huán)境,也是中國模式繼續(xù)發(fā)育的一個基本條件[4]。中國特色社會主義話語具有意識形態(tài)話語方面的充分優(yōu)越性,也具有意識形態(tài)話語的充分優(yōu)勢。中國能在風靡世界的社會主義話語大潰退中繼續(xù)生存與發(fā)展,足以說明其在意識形態(tài)話語方面的優(yōu)勢;而中國能在學(xué)習西方社會先進成果的過程中仍然保持中國特色社會主義的共同理想,就更能說明其非比尋常的意識形態(tài)話語優(yōu)勢[4]。西方話語輸入帶來的方向性威脅要求社會主義核心價值體系必須加強對現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)與完善的方向?qū)б?將社會主義核心價值體系方面的話語優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)與完善過程中強有力的方向?qū)б?/p>

2 現(xiàn)代國家治理體系的制度框架與戰(zhàn)略布局

世界各國的治理體系在其因成熟而趨于定型的時候,都會形成一套動態(tài)均衡的制度系統(tǒng)。一方面,動態(tài)均衡的治理制度足以應(yīng)對高度復(fù)雜社會對治理的基本需求;另一方面,治理體系的長期可持續(xù)存在也要求有一套動態(tài)均衡的制度形式。一個國家的治理體系不能脫離自身的治理傳統(tǒng),特定形態(tài)的治理傳統(tǒng)總會在漫漫的歷史長河中留下最重要的影響,在國家治理體系的價值傾向、形式程序及根本目的等方面產(chǎn)生限制性影響。一個國家的治理體系也總是在特定的社會背景下經(jīng)由特定過程形成的,一些因素以不可避免的偶然機遇加入到了治理體系形成的過程中,或者是作為治理體系形成的外在環(huán)境,或者是作為新的因素被融合進了治理體系?，F(xiàn)代治理體系的奠基和建構(gòu)不可避免地對一些偶然因素產(chǎn)生了路徑依賴。“西方資本主義東來使中國歷史改變了軌道。在炮口的逼迫下,中國社會蹣跚地走入了現(xiàn)代。走這條路不是中國民族選擇的結(jié)果,而是外國影響造成的。”[5]31中國現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu),必須面對古今中西交匯、沖撞、融合的大環(huán)境,也必然要受到古今中西各種因素的決定性影響,中國傳統(tǒng)的治道與民主、共和、政黨及馬克思主義等,共同參與了中國現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu),整體性地對治理體系的制度框架與戰(zhàn)略布局產(chǎn)生了決定性影響。

中國現(xiàn)代國家治理體系的制度框架萌芽于新民主主義革命時期,奠基于協(xié)商建國的1949年,初步形成于1954年,在改革開放后逐步趨向于完善。在現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的過程中,中國共產(chǎn)黨在制度框架的建構(gòu)方面發(fā)揮了重要的核心領(lǐng)導(dǎo)功能,扮演了制度框架預(yù)案制定者的角色。新民主主義時期的治理體系建構(gòu)面對重重險阻與困難,既有探索中國革命與建設(shè)道路的實驗性,也有明確的革命戰(zhàn)爭的針對性,過程雖然曲折,但在治理體系建構(gòu)和治理能力建設(shè)上卻頗有成績,不僅取得了新民主主義革命的勝利,也培植了新中國國家治理體系建構(gòu)的基本基因。新民主主義階段治理體系的制度體系給新中國的現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)提供了三大核心要素,這就是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國,這三者的有機結(jié)合在現(xiàn)行的現(xiàn)代國家治理體系中具有整體性的框架影響。協(xié)商建國是中國現(xiàn)代國家治理體系趨于完整的一個重要標志,民國期間多個治理體系并存的局面在中國大陸徹底終結(jié),碎片化的治理網(wǎng)絡(luò)由此而趨于完整。協(xié)商建國在現(xiàn)代國家治理體系中留下的框架性要素主要有政黨制度及人民政協(xié),這兩者都是現(xiàn)代國家治理體系的重要制度建構(gòu),具有長期的穩(wěn)定性,堪稱現(xiàn)代治理體系中的骨架構(gòu)件,不可或缺,甚至不能輕易嘗試改變。1954年,全國人民代表大會召開及新中國第一部憲法頒布,宣示中國現(xiàn)代國家治理體系的結(jié)構(gòu)性建構(gòu)基本完成,社會主義與人民民主通過憲法獲得了政治制度上的根本保障,成為中國現(xiàn)代國家治理體系中最核心的結(jié)構(gòu)性要件,不容撼動。改革開放以來,隨著社會、經(jīng)濟等體制的變革,現(xiàn)代國家治理體系的結(jié)構(gòu)有一定的補充與調(diào)整,在結(jié)構(gòu)性制度上增加了基層民主治理,完善和發(fā)展了體現(xiàn)人民民主治理的人民代表大會制度和體現(xiàn)協(xié)商民主治理的政治協(xié)商制度,加大了依法治國在治理體系制度結(jié)構(gòu)中的權(quán)重。

現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)與完善,在任何國家都不可能一蹴而就,而且也絕不可能一帆風順。一方面,現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的諸多復(fù)雜問題既不會一次性暴露,也不會被一次性處理完;另一方面,一些前所未有的復(fù)雜問題會突然涌現(xiàn)出來,現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)者不可能提前預(yù)備好答案,而且現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)者也處在變化中,變化了的治理思想必然給現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)與完善帶來一些十分重要又高度復(fù)雜的問題[6]。從中國的實踐來看,現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)與完善始終要面對和處理一系列的戰(zhàn)略性難題,既有橫截面上的戰(zhàn)略性難題,也有體現(xiàn)節(jié)奏與趨勢的縱向的戰(zhàn)略性難題。戰(zhàn)略性難題不能等到非常棘手時再去解決,而是要以戰(zhàn)略性的思維進行布局,布局是思考和解決戰(zhàn)略性難題的主要措施。中國現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)與完善中的諸多戰(zhàn)略性難題,都是以布局的方式解決的,而戰(zhàn)略布局的主要操盤手就是中國共產(chǎn)黨。戰(zhàn)略布局表現(xiàn)在國家治理體系建構(gòu)的過程中,就是要:妥善處理在新民主主義革命勝利過程中的各革命政黨與愛國組織的關(guān)系,實現(xiàn)各革命階級與愛國者之間的廣泛大團結(jié),通過重要制度的創(chuàng)設(shè)與角色位置的分配,建構(gòu)起一個和諧有序的國家治理體系輪廓。戰(zhàn)略布局在國家治理體系的完善方面有諸多表現(xiàn),其中包括:通過一系列的戰(zhàn)略性努力,籌建并完善國家治理體系的綱領(lǐng)性制度框架;加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo);建立與完善人民民主治理的人民代表大會制度;提高法律在國家治理體系中的政治地位,建立、健全社會主義的法律體系等?，F(xiàn)代國家治理體系的完善還需要從戰(zhàn)略高度來分析社會與國家治理體系之間的關(guān)系,及時調(diào)整治理的戰(zhàn)略目標,充實治理的方式與手段。在現(xiàn)代國家治理體系調(diào)整的過程中,戰(zhàn)略布局的措施既要思想開放、敢想敢試、大膽借鑒、努力推進,又要穩(wěn)住大局、自信自強、堅持特色、循序漸進?，F(xiàn)代國家治理體系的戰(zhàn)略布局在中國是一個較為長期的歷史任務(wù)。大開大合的奔放性布局行為僅限于協(xié)商建國的治理體系初創(chuàng)時,在很長的歷史時期內(nèi),戰(zhàn)略布局都是一種沉穩(wěn)細心、榮辱不驚的動作。

3 現(xiàn)代國家治理體系的政黨角色與法律定位

政黨作為一種近現(xiàn)代的政治現(xiàn)象,在現(xiàn)代國家治理體系中普遍扮演著重要角色,盡管各國政黨的角色內(nèi)容及扮演方式千差萬別,但沒有一個現(xiàn)代國家治理體系可以缺少政黨。政黨的出現(xiàn)既實現(xiàn)了國家與社會的相對二分,又實現(xiàn)了社會以某種方式對國家的影響和控制,屬于溝通國家與社會的功能性的核心政治組織。一般來說,政黨政治所體現(xiàn)并推動的國家機器的社會化趨勢是人類社會中的必然現(xiàn)象,社會在趨于越來越復(fù)雜的過程中變得難以駕馭,從而呼吁復(fù)雜的國家治理體系,而復(fù)雜的國家治理體系卻必須依靠社會自身提供的人力與知識等。政黨首先以組織化了的方式向國家治理機器輸入人力與知識,而后又以組織化的人力與知識建構(gòu)了現(xiàn)代國家治理體系,即使是在競爭性政黨體系中,也不例外。當然,隨著社會的進一步復(fù)雜化發(fā)展,政黨扮演的角色內(nèi)容也表現(xiàn)出了明顯不足,并被要求與其他組織合作共治[7]。現(xiàn)代國家治理體系面對著復(fù)雜的工業(yè)社會,殫精竭慮地解決各式各樣的棘手難題,在經(jīng)歷諸多曲折之后,科學(xué)終于在治理體系中站穩(wěn)了腳跟,當科學(xué)的因素開始在治理體系中普遍起作用時,體現(xiàn)科學(xué)精神的法律就變成了一種程式化的必然要求。政黨由于在治理體系中的核心地位和重要作用,其活動范圍率先受到法律的關(guān)注。從一般法律的諸多特征來看,政黨角色內(nèi)容及形式的法律化滿足了現(xiàn)代治理體系對政黨的多種要求。法律的形式化特征給予政黨的角色扮演以程式化的約束,法律的科學(xué)性特征給政黨活動帶來了理性的約束,法律的確定性特征給予政黨活動以規(guī)范化的約束。

中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷了艱難困苦的革命戰(zhàn)爭,以自身的卓絕努力,領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建了一個嶄新的社會主義國家,并以自身的理論資源及政治努力,塑造了一套現(xiàn)代的社會組織,使一盤散沙的社會在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下重新組織起來[8]。

中國共產(chǎn)黨在中國現(xiàn)代國家治理體系中的角色定位是:

第一,中國共產(chǎn)黨是現(xiàn)代國家治理體系的設(shè)計者和領(lǐng)導(dǎo)者。所謂設(shè)計者,就是指中國共產(chǎn)黨對現(xiàn)代國家治理體系的性質(zhì)、方向、基本要素選擇、結(jié)構(gòu)安排、角色搭配、功能調(diào)整等方面進行理論設(shè)計。所謂領(lǐng)導(dǎo)者,就是指中國共產(chǎn)黨要確保現(xiàn)代國家治理體系的社會主義性質(zhì)與方向,確保及時調(diào)整現(xiàn)代國家治理體系的走勢、趨勢以適應(yīng)社會發(fā)展與變遷,確保現(xiàn)代國家治理體系的整體性、連貫性與可持續(xù)發(fā)展。

第二,中國共產(chǎn)黨是現(xiàn)代國家治理體系的中樞。在現(xiàn)代國家治理體系中,中國共產(chǎn)黨的中樞作用首先體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。所謂政治領(lǐng)導(dǎo),就是政治方向、政治原則、重大決策的領(lǐng)導(dǎo),集中體現(xiàn)為黨在路線、方針、政策等方面的領(lǐng)導(dǎo);所謂組織領(lǐng)導(dǎo),就是通過黨的干部、黨的各級組織和廣大黨員,組織和帶領(lǐng)人民群眾為實現(xiàn)黨的任務(wù)和主張而奮斗,主要是對干部的選拔和任用;所謂思想領(lǐng)導(dǎo),就是理論、方法和精神的領(lǐng)導(dǎo)[9]。

第三,中國共產(chǎn)黨是現(xiàn)代國家治理體系的組織者與協(xié)調(diào)人。中國共產(chǎn)黨承擔著現(xiàn)代國家治理體系的核心組織職能,各種重要的資源及任務(wù)等都離不開中國共產(chǎn)黨的組織與協(xié)調(diào)。中國共產(chǎn)黨要將不同的政治力量、社會資源等進行整合,化解紛爭與分歧,求同存異而和衷共濟,維持現(xiàn)代國家治理體系的正常運轉(zhuǎn)和代謝。

第四,中國共產(chǎn)黨具有智力、知識、理論等方面的重大優(yōu)勢,因而在現(xiàn)代國家治理體系中也就順理成章地扮演起了政策、方略等的主要供給者的角色。

現(xiàn)代國家治理體系普遍地貫徹了法治,依法規(guī)范公共權(quán)力、公共事務(wù),賦予治理角色以比較健全的范式、格式、形式及程序等,把權(quán)力關(guān)進制度的籠子,依法治理。中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代國家治理體系中的重要作用要穩(wěn)定而可持續(xù)地科學(xué)發(fā)揮,就不能不追求其角色內(nèi)容及扮演方式等的法律化。角色內(nèi)容的法律化是指前述中國共產(chǎn)黨的各種角色內(nèi)容,都應(yīng)有一套完整的法律邏輯來呈現(xiàn),使各種角色內(nèi)容及扮演形式都獲得必要的法律形式。把權(quán)力關(guān)進法律的制度籠子,只允許權(quán)力按照法律的要求,在籠子里中規(guī)中矩地作為,這是完善中國現(xiàn)代國家治理體系的重中之重,盡管已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ),但仍然任重道遠。

中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代國家治理體系中的法律定位,則是要從法律的角度給予其所扮演的多種治理角色與扮演方式以法的諸多屬性。所謂法的屬性,在此主要是指法律的形式化特征、規(guī)范化特征、科學(xué)化特征與確定性特征等。中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代國家治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)者、設(shè)計者、組織協(xié)調(diào)者、政策和方略提供者等諸多角色內(nèi)容及扮演形式,已經(jīng)在實踐中得到了牢固的確立,但在法律層面還沒有做到充分的落實,因而還存在著由于形式不夠健全規(guī)范帶來的諸多難題,其中最主要的就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的形式化特征不足,而領(lǐng)導(dǎo)權(quán)形式化特征不足首先就反映在腐敗多發(fā)、頻發(fā)、群發(fā)。規(guī)范化特征就是要樹立“規(guī)范是規(guī)矩”的意識,要使上述諸角色在內(nèi)容及形式上都體現(xiàn)為一種客觀化了的約束規(guī)范。中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代國家治理體系中的角色內(nèi)容非常重要,必要的法律化了的規(guī)范,對于整個治理體系而言都是極其重要的,如果中國共產(chǎn)黨扮演角色及扮演方式的規(guī)范性不夠,其他的角色就不能很好地配合,整個現(xiàn)代國家治理體系的銜接與統(tǒng)一等就會出現(xiàn)障礙。科學(xué)化特征意味著法律具有嚴謹扎實的科學(xué)性[10],這一方面指法律體系本身是科學(xué),體現(xiàn)了科學(xué)規(guī)律的剛性約束,另一方面則是說法律的規(guī)定體現(xiàn)了社會、自然等領(lǐng)域的規(guī)律,其對事物的剛性約束與規(guī)范實際上是科學(xué)理性的權(quán)威化和形式化。中國共產(chǎn)黨依法治理與科學(xué)治理的統(tǒng)一,客觀上要求法律發(fā)揮其科學(xué)規(guī)范的功能,實現(xiàn)依法治理與科學(xué)治理的統(tǒng)一。法律的確定性是說法律可以給相應(yīng)的社會角色行為以可以期待的穩(wěn)定性。確定的法律規(guī)范、確定的行為方式、確定的結(jié)果等,方便了社會不同角色不同行為的銜接與合作,這在現(xiàn)代社會是個必不可少的要素,因而法治才成了現(xiàn)代社會的普遍要求與必然趨勢[11]。由中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代國家治理體系中的地位與作用所決定,中國共產(chǎn)黨必須在角色內(nèi)容及扮演方式上表現(xiàn)出足夠的確定性,才能穩(wěn)定社會的預(yù)期,才能實現(xiàn)不同層級不同方面治理主體的銜接和有效的合作,滿足社會對復(fù)雜、穩(wěn)定的治理體系的需求。

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