楊曉萍◎

中國與北印度洋地區(qū)的海洋安全合作

楊曉萍*◎

在中印共同崛起的大背景下，北印度洋地區(qū)是中印海上安全利益最為重疊的區(qū)域。中印間長期存在的“信任赤字”和北印度洋地區(qū)仍然主要依靠美國來保證安全的權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)實，是中國在該區(qū)域融入程度非常低的主要影響因素。要加強中國在北印度洋地區(qū)的存在，美國是常態(tài)的負面“貢獻性”因素，印度是中國需要爭取合作的主要對象，主要切入點是要爭取在地區(qū)海洋機制上更大的融入。 本文通過應(yīng)用SWOT分析模型，對北印度洋地區(qū)現(xiàn)存海洋合作機制所面臨的問題、未來海洋安全合作所面臨的主要挑戰(zhàn)和機遇，以及中國所擁用的優(yōu)勢和劣勢進行了較為細致的分析。本文認為：即使在北印度洋地區(qū)現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)和印度對華安全認知不發(fā)生根本性變化的情況下，中印及其他重要利益攸關(guān)方在機制層面開展合作仍是可能的；中國越多地融入北印度洋地區(qū)現(xiàn)有合作機制，就越不可能以“顛覆性”方式改變該區(qū)域現(xiàn)有安全秩序。從長遠看，中國更大程度地融入該地區(qū)合作機制將有助于一個更加高效、更可持續(xù)、更加均衡的地區(qū)安全架構(gòu)的形成。中國更多融入北印度洋地區(qū)安全合作機制，需要以一種更加靈巧、更加機動、更加創(chuàng)造性的方式進行。這需要重要利益攸關(guān)方的共同努力及良好、務(wù)實互動，需要從另一個視角對所謂現(xiàn)存的“安全困境”進行重新闡述。

北印度洋地區(qū) SWOT分析模型 地區(qū)機制 海洋安全

引 言

中印崛起是21世紀(jì)亞太地區(qū)較為重要的地緣政治現(xiàn)象之一。在兩國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的背景下，中印兩國對能源安全的關(guān)注度也不斷上升。長期、穩(wěn)定的能源供應(yīng)是兩國共有的核心利益。據(jù)國際能源機構(gòu)(IEA)預(yù)測，至2020年，中國從中東進口石油的70%將經(jīng)過北印度洋地區(qū)，印度對進口石油的依賴程度也將從現(xiàn)有的73%提高到92%，其中大部分將經(jīng)過霍爾木茲海峽。

能源安全與航道安全息息相關(guān)。就中印而言，雙方海洋航道安全最為重合的區(qū)域集中于北印度洋地區(qū)——即東起印度尼西亞、馬六甲海峽，西至中東包括伊朗、沙特阿拉伯、阿曼、也門等國家，南面包括埃塞俄比亞、索馬里和肯尼亞等東非國家的區(qū)域。目前，中印兩國在北印度洋地區(qū)的合作領(lǐng)域非常有限，雖然“進入21世紀(jì)后，中國有史以來第一次進入依賴海洋通道的外向型經(jīng)濟狀態(tài)?！?倪樂雄：《從陸權(quán)到海權(quán)的歷史必然——兼與葉自成教授商榷》，載《世界經(jīng)濟與政治》，2007年第11期，第27頁。

中國較少參與北印度洋地區(qū)的海洋安全合作，除了中印間長期存在的信任赤字，美國的“亞洲再平衡戰(zhàn)略”是重要的參與變量，雖然我們從不否認，“長期以來，美國是印度洋區(qū)域最為重要的安全產(chǎn)品提供者、以及地區(qū)安全秩序的擔(dān)保人。”*Mohan Malik eds., Maritime Security in the Indo-Pacific: Perspectives from China, India, and The United States, Maryland: Rowman & Littlefield, 2014, p.7.“再平衡戰(zhàn)略”致使美印戰(zhàn)略關(guān)系不斷夯實，印度在安全防務(wù)上更多地融入了美國的亞太同盟體系，這在客觀上壓縮了中印在北印度洋區(qū)域合作的空間。所以說，美國是中印在北印度洋地區(qū)進行海上安全合作的重要“負面性”貢獻因素(contributing factor)。這主要體現(xiàn)在，美國的“亞太再平衡戰(zhàn)略”使部分北印度洋地區(qū)國家確信，美國在亞太地區(qū)要平衡的目標(biāo)對象就是中國。按此零和邏輯，可供這些國家選擇的戰(zhàn)略選項很少，要么選擇追隨美國來平衡中國，要么支持中國來應(yīng)對美國的戰(zhàn)略壓力，這是中國在北印度洋地區(qū)開展安全合作的重要背景。

然而，在地緣政治和戰(zhàn)略競爭凸顯的背景下，另一股與其發(fā)展方向相背，且不可逆轉(zhuǎn)的態(tài)勢是經(jīng)濟全球化的不斷深入。全球產(chǎn)業(yè)鏈條的無邊界性和跨國性挑戰(zhàn)著“安全”概念的傳統(tǒng)主權(quán)邏輯，“安全”正在成為一個越來越具“跨國性”和“復(fù)雜性”的概念。傳統(tǒng)的軍事安全正被“綜合”的大安全概念所取代。一系列非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)如海盜、自然災(zāi)害、海洋恐怖主義(特別是集裝箱安全)和毒品走私等議題切實地影響了國家的利益，各個國家和跨地區(qū)間存在切實的加強合作的需求。在北印度洋地區(qū)，更緊密的海洋安全合作在國家安全議程中的重要性正不斷上升。

為降低北印度洋地區(qū)安全環(huán)境的不確定性，一些重要的機制已經(jīng)建立。重要的雙邊機制如2014年《美印雙邊聲明》，強調(diào)“為確保航行自由和正常商業(yè)活動的通暢，美印將根據(jù)國際法通行原則來加強海洋安全合作?！?The White House, U.S-Indian Joint Statement, Sep 30,2014, accessible at http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/09/30/us-india-joint-statement三邊機制如“美印日2014北太平洋區(qū)域聯(lián)合軍演”*http://thediplomat.com/2014/06/us-india-japan-to-hold-trilateral-naval-exercise/.，地區(qū)機制如環(huán)印度洋聯(lián)盟(IORA)、印度洋海軍論壇(IONS)。這些機制為促進海洋安全合作提供了制度性基礎(chǔ)。但在所有這些機制中，中國被融入的程度非常低，中國至今不是該地區(qū)任何機制的完全成員國，這與中國在此區(qū)域的利益需求和安全緊迫性明顯不符。

一、研究問題及分析框架

就中印在北印度洋地區(qū)合作的可能性而言，現(xiàn)有研究認為，一方面由于“美國正在加大對美印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的投入，使印度有能力成為更廣闊的印度洋區(qū)域的經(jīng)濟之錨和安全提供者。”*Department of Defense, Sustaining U.S Global Leadership, Washington, D.C 2012, p. 2. www.defense.gov/news/defense_strategic_guidence.pdan Rif.另一方面，由于“長期以來新德里將印度洋視為其戰(zhàn)略‘后院’，認為自身在該區(qū)域發(fā)揮主導(dǎo)和支配作用理所當(dāng)然?！?David Michel and Russel Sticklor edits, “Indian Ocean: Maritime Security and Policy challenges”, Stimson Report, July 2012, P.12. http://www.stimson.org/images/uploads/research-pdfs/IOR_chapter3.pdf再加上中印兩國存在的“信任赤字”問題，中印不太可能在此區(qū)域進行深度的安全合作，中國也不太可能成為此區(qū)域的主要玩家。更進一步說，“印度非常擔(dān)憂中國在此區(qū)域過度深入的存在和融入對印度的國家利益形成挑戰(zhàn)，擔(dān)心中國海上存在的加強會形成對印的包圍和圍堵?！?Chunhao Lou, “US-India-China Relations in the Indian Ocean: A Chinese Perspective”, Strategic Analysis, Vol. 36, No. 4, 2012, p.630.這些主要是從北印度洋地區(qū)現(xiàn)存的權(quán)力結(jié)構(gòu)和印度的戰(zhàn)略思維來進行解釋的。

然而，上述論斷的條件限制不能適用于兩種情況：第一，在現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)不變的情況下，即印度對中國的戰(zhàn)略思維沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，以及美國對印度戰(zhàn)略投入沒有發(fā)生實質(zhì)性減少，為什么中國能夠在某些層面與包括印度在內(nèi)的北印度洋地區(qū)國家進行了某種形式的海洋安全合作？最典型的如打擊海盜；第二，如果北印度洋地區(qū)現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)在某個節(jié)點發(fā)生了較大的改變，中國在北印度洋地區(qū)進行海洋安全合作的途徑和方式是否會發(fā)生根本性的變化？因為在未來，不能排除中美印三國在北印度洋地區(qū)的戰(zhàn)略互動不斷增加，達到可能改變該區(qū)域現(xiàn)有的權(quán)力機構(gòu)，或是可能部分改變特定國家(如印度)的戰(zhàn)略思維的情況。這個假設(shè)之所以重要，是因為從根本上講，所謂“戰(zhàn)略”，其實是對未來可能發(fā)生的關(guān)鍵性問題的重大判斷，沒有對這種情況的解釋至少是不夠“戰(zhàn)略性的”。這也是本文試圖回答的問題。

在具體研究過程中，本文將不會關(guān)注于北印度洋地區(qū)主要行為體的角色、作用和利益訴求。*中國很多學(xué)者已經(jīng)對此問題進行了研究。代表性作品見朱翠萍：《印度洋安全局勢與中印面臨的“合作困境”》，載《南亞研究》，2014年第3期，第1-13頁；樓春豪：《印度洋新變局與中美印博弈》，載《現(xiàn)代國家關(guān)系》，2011年第5期，第27-54頁。而是將重點關(guān)注北印度洋地區(qū)海洋安全合作的機制層面，試圖應(yīng)用SWOT分析模型來分析中國加強其在北印度洋區(qū)域海洋合作的潛力、可能性和路徑。為方便分析，本文假設(shè)印度并不絕對排斥在北印度洋地區(qū)開展與中國的雙邊合作，同時美國也不絕對拒絕加大在北印度洋地區(qū)對中國的融入。本文的基本論點是：對中國在北印度洋區(qū)域開展海洋安全合作時面臨的機遇、挑戰(zhàn)、優(yōu)勢、劣勢的重新細致評估，將有助于重新理解阻礙現(xiàn)有海洋安全合作的真正原因。并在對此原因進行分析的基礎(chǔ)上，最大限度地來擴展中國開展海洋安全合作的利益基點和問題領(lǐng)域，從而使中國能以一種更加靈活、機動和綜合的方式融入該區(qū)域的海洋安全合作機制。

二、現(xiàn)有主要機制及其不足

一般而言，機制指將各個組成部分和對象系統(tǒng)地聯(lián)系在一起的安排、原則和運行原理。當(dāng)前，在北印度洋地區(qū)，雖然多邊、雙邊的提議、制度性安排在數(shù)量上并不特別多，但在實際效果上已經(jīng)顯示出“碎片化、不兼容”的特點。本文將主要從“地區(qū)機制”、“對話聯(lián)合演習(xí)”兩個層面來評估現(xiàn)存的機制。

(一)地區(qū)機制

1、環(huán)印度洋聯(lián)盟

1997年，在印度洋提議(Indian Ocean Rim Initiative)的基礎(chǔ)上，環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟(IOR-ARC)成立，地理范圍覆蓋環(huán)印度洋地區(qū)周邊沿海國家和內(nèi)陸國家。2003年，該組織更名為環(huán)印度洋聯(lián)盟，合作范圍也拓展至海洋安全領(lǐng)域。該組織成員國在政治、經(jīng)濟、社會等多個層面均處于不同發(fā)展階段，民族宗教也極具多樣性，地緣政治現(xiàn)實異常復(fù)雜。

作為一個地區(qū)多邊經(jīng)濟組織，環(huán)印度洋聯(lián)盟的主要設(shè)計理念是按照開放的地區(qū)主義原則，在政府、商業(yè)和學(xué)界三方之間搭建更好的溝通平臺，促進該區(qū)域貿(mào)易投資便利化、加強經(jīng)濟合作、促進人文和社會交流。目前，除了印度洋沿岸的20個成員國外，還包括6個對話伙伴國(中國目前為其對話伙伴國)和兩個觀察員國。隨著經(jīng)過印度洋西北和東北角的國際海峽海上貿(mào)易的增加，印度洋沿岸的海盜問題凸顯。在2011年第11次環(huán)印度洋聯(lián)盟會議上，環(huán)印度洋聯(lián)盟部長理事會表示“對索馬里日益增長的海盜問題倍感擔(dān)憂，將加強在此區(qū)域反海盜聯(lián)合行動的信息共享和技術(shù)支持?！?“IOR-ARC Pledges to Jointly Combat Piracy Menace”, Outlook India, Nov 15, 2011, http://www.outlookindia.com/news/printitem.aspx?741549.這為各國加強安全合作奠定了很好的制度基礎(chǔ)。

然而，有分析認為，環(huán)印度洋聯(lián)盟在成立之初“條件有利、充滿希望，但隨后效力逐漸衰減。”*石志宏、馮梁：《印度洋地區(qū)安全態(tài)勢與印度洋海軍論壇》，載《國際安全研究》，2014年第5期，第109頁。這既是由于沿岸國家在海洋能力及發(fā)展?jié)摿Ψ矫娲嬖诰薮蟛町悾鲊Ｑ笫聞?wù)的優(yōu)先事項也不同。更是由于部分沿岸國家內(nèi)部在經(jīng)濟、社會(種族)、軍事上存在問題，從而更多關(guān)注內(nèi)部事務(wù)，而更少關(guān)注海上合作或者海洋治理。同時，“由于中國和印度是環(huán)印聯(lián)盟中最大的、發(fā)展最快的經(jīng)濟體，兩國的雙邊關(guān)系和互動對于環(huán)印聯(lián)盟未來的發(fā)展以及發(fā)展軌跡也至關(guān)重要”。*斯瓦蘭·辛格、瑞妮·瑪娃：《印度與環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟經(jīng)濟關(guān)系中的中國因素》，鐘愛、楊怡爽譯，載《印度洋經(jīng)濟體研究》，2014年第2期，第61頁。

2、印度洋海軍論壇

與環(huán)印度洋聯(lián)盟的地理涵蓋范圍廣、結(jié)構(gòu)松散不同，印度洋海軍論壇是目前解決印度洋沿岸共同安全威脅和挑戰(zhàn)較為重要的一個多邊平臺。該論壇成立于2008年，由印度海軍首倡，印度洋沿岸27個國家海軍或海岸警衛(wèi)隊首腦共同啟動，被視為21世紀(jì)第一個重要的海洋安全倡議。通過舉辦一系列海軍論壇和研討會，印度洋海軍論壇試圖通過實現(xiàn)海軍對海軍的對口交流來加強海洋安全合作，特別是 “通過提供一個開放的、包容性的論壇，來具體討論地區(qū)性的重大海洋事務(wù)，促進海軍職業(yè)軍官間更為順暢的消息和觀念交流，加強他們對現(xiàn)存問題的更好理解，以便更好實現(xiàn)印度洋地區(qū)沿岸各國海軍之間的海洋事務(wù)合作。”*Indian Ocean Naval Symposium, http://www.ions.gov.in/about_ions.

目前，印度洋海軍論壇的成員國已擴展到35個，嚴(yán)格限定于地理意義上的印度洋沿岸國家，包括南亞的斯里蘭卡、馬爾代夫；西亞的伊朗、伊拉克、沙特阿拉伯；東非的毛里求斯、塞舌爾和索馬里；東南亞的印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國、東帝汶和緬甸；以及澳大利亞。在成立之初，該論壇就奉行“不設(shè)觀察員國”的原則，這或多或少體現(xiàn)了倡議國對印度洋的實質(zhì)戰(zhàn)略思維。當(dāng)今，該原則正受到越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。像美國這樣的印度洋地區(qū)的“活躍”大國被排除在外與現(xiàn)實完全不符，同時隨著中國在印度洋地區(qū)利益的增強，繼續(xù)以“中國在印度洋地區(qū)缺乏永久性存在或者領(lǐng)土性資產(chǎn)”為由拒絕接納中國為觀察員國也很牽強。在現(xiàn)實效果上，反而會加大該論壇被印度主宰的色彩，帶來其他印度洋沿岸小國的疑慮和擔(dān)憂。

2014年3月，在由澳大利亞擔(dān)任主席的論壇上，澳大利亞邀請了14個區(qū)域外國家以“本次活動觀察員”的身份參加了論壇，這對印度洋海軍論壇修改其“不接受觀察員”原則施加了一定壓力。同年，印度洋海軍論壇達成的憲章中規(guī)定，“對于一個在印度洋上并不擁有永久性領(lǐng)土，或者其永久性擁有的領(lǐng)土并不與印度洋相接，(但是)在該地區(qū)擁有重要的戰(zhàn)略興趣的國家，其所設(shè)立的海軍在下一屆的論壇上向印度洋海軍論壇秘書處提交申請，并且其申請在決定作出時通過獲得共識(consensus)的方式得到同意后，有資格成為觀察員?！?Article 5.2, Charter of Business, Indian Ocean Naval Symposium, March 28, 2014, p.4, http://www.ions.gov.in/sites/default/files/IONS_Charter_Version_28_March_2014_0.pdf.這多少可以被視為印度對印度洋海軍論壇機制設(shè)計的一種妥協(xié)和修改。

在具體議題上，印度洋海軍論壇主要關(guān)注于亞丁灣海域的海盜問題，以及一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，如“進行反海盜合作的標(biāo)準(zhǔn)操作流程(SOPS)制定”*“India Proposes Norms for Indian Ocean Anti-Piracy Patrols ”, NDTV, APRIL13, 2012.。如在2013年的論壇上，就集中討論了“海盜雇傭軍對商船可能造成的挑戰(zhàn)、海軍如何實現(xiàn)常規(guī)職能與治安維護的平衡以及如何通過合作型的海洋監(jiān)管來加強海洋合作?！?INOSPHERE, Jan 2014, http://ions.gov.in/sites/default/files/IONSNewsletterJan2014.pdf.有研究認為，在未來，反海盜問題可能不再是印度洋海軍論壇的工作重點。相反，之前被忽視的“販毒問題、海洋恐怖主義可能會得到人們更多的關(guān)注。因為印度洋東北部已經(jīng)成為鏈接哥倫比亞和南亞重要的國際販毒網(wǎng)點?！?Vijay Sakhuja: “Forecast 2015: Maritime Challenges in the Indian Ocean”, Center for International Maritime Security, http://cimsec.org/forecast-2015-maritime-challenges-indian-ocean/14304

在很大程度上，印度洋海軍論壇是模仿西太平洋海軍論壇(WPNS)成立的，后者在機制建設(shè)上更顯成功。除召開論壇外，西太平洋海軍論壇還開展了包括潛艇營救、潛水與反雷措施在內(nèi)的合作性演習(xí)和訓(xùn)練，并且制定了系列技術(shù)標(biāo)注，包括《海上補給手冊》和《海上意外相遇規(guī)則》。其中《海上意外相遇規(guī)則》對于減少各國海空軍事行為的誤解誤判、避免?？找馔馐鹿?、維護地區(qū)安全穩(wěn)定具有十分積極的意義。*中國人民共和國國防部：“《海上意外相遇規(guī)則》在第14屆西太平洋海軍論壇年會上通過”，2014年4月22日，http://news.mod.gov.cn/big5/headlines/2014-04/22/content_4504745.htm.同時，西太平洋海軍論壇比印度洋海軍論壇更具包容力，很多印度洋海軍論壇成員國(如印度和孟加拉國)同時也是西太平洋海軍論壇的觀察員國。

印度洋海軍論壇未來發(fā)展的另一個挑戰(zhàn)是，它如何解決其與亞太地區(qū)其他機制在功能上重疊的問題。如東盟防長擴大會(ADMM Plus)就特別關(guān)注成員國和伙伴國家之間在海洋安全、反恐、災(zāi)害管理和維和行為上的協(xié)調(diào)和合作。而東盟主導(dǎo)的東盟地區(qū)論壇(ARF)，甚至是孟加拉灣多部門技術(shù)經(jīng)濟合作組織(BIMSTEC)都在打擊恐怖主義、跨國犯罪等問題上將南亞和東南亞國家有機結(jié)合了起來。同樣，海灣合作委員會(GCC)也謀求成員國之間的海洋軍事合作，以便增加海合會集體防御能力。這或多或少會限制印度洋海軍論壇成員國對其投入資源的力度。

(二)“對話”與“聯(lián)合演習(xí)”

在北印度洋地區(qū)，要特別重視美國的特殊作用。長期以來，駐扎于巴林的美國第五艦隊負責(zé)從波斯灣、紅海、阿拉伯海，到東非肯尼亞印度洋海域一帶的航道安全和航行自由，而美軍的迪戈加西亞島(Diego Garcia)海空軍基地則在執(zhí)行軍事任務(wù)和維護航道安全上扮演了重要的作用。因而，美國是其他各國在北印度洋地區(qū)謀求對話和合作的最主要對象。

其中較為重要的是“美印戰(zhàn)略對話”。一些評論認為，除了兩國在民主、公開和透明等價值觀上的趨同性外，海洋安全合作的現(xiàn)實需求以及“中國因素”是促使兩國開展戰(zhàn)略對話的重要原因?！皟蓢钚?，中國不斷提升的軍事投射能力和外交上的進攻性可能限制印度在中印邊界上快速行動自由，并削弱印度在印度洋地區(qū)的反應(yīng)能力。”*S. Paulkapul Ryan Jacob and Ryan French, “U.S Indian Strategic Dialogue 2014”, U.S Postgraduate School, Feb 2014, p.6.2014年，在《第五次美印戰(zhàn)略對話聯(lián)合聲明》中，雙方同意“深化美印在聯(lián)合軍演、防務(wù)貿(mào)易等領(lǐng)域的合作，承諾將按照2013年《美印國防合作首腦會談聯(lián)合宣言》要求，加強在武器共同生產(chǎn)、共同研發(fā)等領(lǐng)域的合作?！?U.S Department of State, “Joint Statement of the 5th India-U.S Strategic Dialogue ”, July 31, 2014, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/07/230046.htm.這往往被視為是對2006年《印美海上安全合作框架》升級，此前，美印雙方已經(jīng)表示，將合作應(yīng)對海上安全威脅——包括跨國犯罪、海上大規(guī)模殺傷性武器擴散、對人員、船只、財產(chǎn)的危害、環(huán)境惡化和自然災(zāi)害等。在2011年美國國防部提交給美國國會關(guān)于美印安全關(guān)系的報告中，重申“美國海軍在印度洋海域?qū)⑼ㄟ^謀求與印度海軍的合作，來提高自身軍事行動的效果……美印雙方將在雙邊防務(wù)會見中交換關(guān)于未來能力建設(shè)計劃的信息，以便確保該地區(qū)與第三方的能力建設(shè)合作只屬于補充地位?！?Report to Congress on U.S-India Security Cooperation, U.S Department of Defense, Nov, 2011,p.8.

此外，2011年成立的“美印日三邊戰(zhàn)略對話”也是印太地區(qū)涉及海洋安全合作的重要合作機制。該對話關(guān)注于反海盜、不正當(dāng)貿(mào)易(特別是涉及大規(guī)模殺傷性武器制造的原材料貿(mào)易)以及自然災(zāi)害(如地震、臺風(fēng)等)的救援。通過這種方式，印度在安全領(lǐng)域越來越“無縫”對接于美國在亞太的盟友體系。

除了“對話”機制之外，印度洋地區(qū)尚存的聯(lián)合軍事演習(xí)也是目前各國開展海洋安全合作重要的機制之一。其中比較重要的包括美印海軍聯(lián)合演習(xí)，如美印2014準(zhǔn)備戰(zhàn)爭(Yudh Abhyas )；美印日三邊聯(lián)合軍演，如馬拉巴爾演習(xí)(Malabar)。據(jù)不完全統(tǒng)計，單就美印雙邊聯(lián)合軍演而言，“從2001年到2011年，雙方進行的聯(lián)合軍演及軍事行動就達6次。”*劉紅良：《論美印安全合作的機制化建設(shè)》，載《南亞研究》，2014年第3期，第31頁。此外，美印馬拉巴爾演習(xí)最開始主要集中于反海盜和反恐怖主義，后來由于2012年印日進行了聯(lián)合海洋演習(xí)，因而日本也被納入了馬拉巴爾聯(lián)合軍演。不難發(fā)現(xiàn)，一定程度上，美國是日本與印度發(fā)展更緊密安全關(guān)系的重要媒介?！半m然印度長期以來保持著對制華聯(lián)盟的克制和必要距離，然而在發(fā)展與日本的安全關(guān)系中，印度很巧妙地實現(xiàn)了客觀上對中國力量的部分限制?！?“India, Japan and U.S hold joint Naval Exercise”, The Diplomat, July 25, 2014, http://thediplomat.com/2014/07/india-japan-and-the-us-hold-joint-naval-exercises/

(三)主要的不足

就北印度洋地區(qū)尚存機制而言，不足之處主要集中于：

首先，環(huán)印度洋聯(lián)盟地緣的分散性和機制運作的松散性。由于環(huán)印度洋聯(lián)盟涵蓋了政治、經(jīng)濟、社會處于不同發(fā)展階段的國家，各國在海洋事務(wù)的優(yōu)先議程上很難達成共識，因而也很難形成特定的、有限的地區(qū)安全焦點議題。環(huán)印度洋聯(lián)盟很難達成聯(lián)合行動。

其次，在經(jīng)費支持和機制建設(shè)上，印度洋海軍論壇仍缺乏足夠的資源稟賦。同時，印度洋海軍論壇的排他性原則也限制了該區(qū)域最重要安全提供者美國的參與，以及中國這個興起的重要利益攸關(guān)方的融入。

再次，環(huán)印度洋聯(lián)盟與印度洋海軍論壇如何相互借力問題。一些研究認為，“如果環(huán)印度洋聯(lián)盟與印度洋海軍論壇能夠以某種形式實現(xiàn)相互補充，并在確定共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上部分實現(xiàn)較易達成的目標(biāo)，這其實是一種更加理想的狀態(tài)?！?C. Uday Bhaskar, “The Effectiveness of Cooperative Mechanism”, see Mohan Malik eds., Maritime Security in the Indo-Pacific: Perspectives from China, India and the United States, Maryland: Rowman & Littlefield, 2014, p.121.

最后，鑒于“對話、聯(lián)合軍事演習(xí)”等機制在很大程度上仍依賴于美國在該區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)力，而美國的主要手段之一是加強印度在安全提供方面的能力。因而從長遠看，如果印度實力過強，將可能存在與美國的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭。即使美印領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭仍為時尚早，但現(xiàn)有機制的發(fā)展方向與一個均衡的、可持續(xù)發(fā)展的、和諧的地區(qū)海洋秩序的發(fā)展方向是相互背離的。這是從根本上需要考慮加強該地區(qū)機制建設(shè)的原因。

在對上述機制進行重新評估的基礎(chǔ)上，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的主要問題并不僅僅只是成員資格或是擴容問題，更重要的是，在機制設(shè)計上，各個重要利益攸關(guān)方將以何種方式，在何種領(lǐng)域進行海洋安全合作的問題。

三、SWOT分析之一：威脅、挑戰(zhàn)與機遇

經(jīng)濟快速發(fā)展的重要衍生品之一是國家對能源依賴性的增強。一方面，這帶來了國家間對能源的競爭；另一方面，各國為保護航道航行安全(SLOCs)存在巨大合作空間。航道安全是與能源安全、經(jīng)濟安全緊密相連的。據(jù)估計，當(dāng)前每年通過印度洋的船只達到10萬余只，而海上貿(mào)易的40%要經(jīng)過霍爾木茲海峽和馬六甲海峽?？v觀亞洲，中國崛起和印度的高速發(fā)展使兩國高度依賴能源進口，而日本、韓國等島國和較發(fā)達經(jīng)濟體，也在保護航道航行安全上存在巨大利益。對主要亞洲國家而言，在保護航道航行安全上不存在根本性利益分歧。

就當(dāng)前可能影響航道安全的威脅而言，直接的包括海盜、毒品走私、非法武器交易、海上突發(fā)事件等；間接的則包括人口偷渡、海洋環(huán)境污染、國家間沖突甚至領(lǐng)土糾紛等。而這些安全威脅往往相互關(guān)聯(lián)，如海盜集團可能同時從事毒品走私和非法武器交易來獲得資金支持，并卷入國家間沖突。安全威脅的相互關(guān)聯(lián)性和相互轉(zhuǎn)換性使我們必須有一個“綜合”的看待安全問題的框架。

(一)安全威脅：海盜問題

在北印度洋地區(qū)，索馬里沿岸的海盜問題可能是當(dāng)前最薄弱的安全環(huán)節(jié)。隨著索馬里內(nèi)戰(zhàn)在21世紀(jì)進入第二階段，該區(qū)域的海盜問題直接影響著國際航運安全。有數(shù)據(jù)顯示，“2011年，全球共發(fā)生海盜武裝搶劫船只案件439起，發(fā)生在印度洋沿岸的就達160起，占全球的36% ?！?汪戎等：《2011-2012年印度洋地區(qū)安全形勢與安全合作機制》，載汪戎等編：《印度洋地區(qū)發(fā)展報告(2013)》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013年版，第43頁。在全球海盜武裝搶劫船只案件頻發(fā)的7個地區(qū)，有5個位于印度洋地區(qū)，分別是索馬里海域、紅海、馬來西亞、印度尼西亞和亞丁灣。在具體地理分布上，“從1994年到2004年期間，海盜活動最猖獗的地區(qū)在印度洋的東部，即馬六甲海峽和印尼海域。但2005年之后，印度洋東部的海盜案件開始逐年下降，但印度洋西部的索馬里海域和亞丁灣海域海盜案件卻急劇上升，其中包括多起劫持中國船員和船只的案件?！?許可：《印度洋的海盜威脅與中國的印度洋戰(zhàn)略》，載《南亞研究》，2011年第1期，第2頁。這是中國2008年開始向索馬里海域和亞丁灣派遣海軍艦隊執(zhí)行護航任務(wù)的主要背景。

在國際層面，自2005年后，包括國際海洋組織(IMO)在內(nèi)的很多國際組織都表達了對索馬里海盜所造成的系列安全問題的嚴(yán)重關(guān)切。在作案方式上，索馬里海盜已經(jīng)由最初的“漁民”向過往船只收取“取道稅”演變成有組織犯罪行為。具體方式包括兩種：一是在錨地和港口附近對商船進行搶劫；二是持自動武器乘快艇，登臨在領(lǐng)海內(nèi)或是在公海上行駛的船只，搶奪船上的財物或綁架船員，勒索巨額贖金?！坝捎谒黢R里海盜有基地，因而根本不必擔(dān)心劫持來的船只行蹤會被監(jiān)視。根據(jù)劫持的船員、船和貨物的情況，索馬里海盜向船東漫天要價，贖金一般在100萬美元以上?！?許可：《印度洋的海盜威脅與中國的印度洋戰(zhàn)略》，第4-5頁。根據(jù)海上無盜組織(Oceans Beyond Piracy, OBP)數(shù)據(jù)，海盜行為大大增加了國際商船的運輸成本，“僅在印度洋地區(qū)，2013年索馬里海盜造成的經(jīng)濟損失就高達30-31億美元?！?OBP, “Latest Oceans Beyond Piracy Report Notes Factors Behind 50% Reduction in Cost of Somali Piracy”, May 07, 2014. http://oceansbeyondpiracy.org/latest-oceans-beyond-piracy-report-notes-factors-behind-50-reduction-cost-somali-piracy.此外，海盜問題還嚴(yán)重威脅了人類安全，特別是對船員帶來的安全隱患，如受傷、綁架、溺水甚至殺害。

當(dāng)前，國際社會已經(jīng)就打擊海盜開展了一些國際合作。如2004年，為打擊印度洋東部的海盜，東盟十國、中國、日本、韓國、印度、孟加拉國和斯里蘭卡等簽訂了《亞洲地區(qū)打擊海盜和海上武裝搶劫區(qū)域合作協(xié)定》。2009年，由美國、土耳其和韓國組成了“聯(lián)合特混艦隊151”(CTF-151)，以及由法國、巴基斯坦和澳大利亞組成了的“聯(lián)合特混艦隊150”(CTF-151)等均在印度洋地區(qū)開展了系列反海盜行動。然而，整體而言目前國際反海盜行為仍缺乏國際合作機制以及信息共享中心，主要仍依賴于多國海軍的巡邏，而一些參與打擊海盜的主要國家如俄羅斯、印度和中國，基本只能獨立行動。同時，在執(zhí)法上，對于已經(jīng)抓獲的海盜，由于司法程序上的差異和部分法律法規(guī)的缺失，很難對其進行相應(yīng)的司法審判。

(二)安全挑戰(zhàn)：戰(zhàn)略互疑

在美國“亞太再平衡”的背景下，中國在北印度洋區(qū)域存在的加強可能會被視為某種對現(xiàn)狀的挑戰(zhàn)。同樣，美國在該區(qū)域軍事力量的再布局也會令中國對美國的戰(zhàn)略意圖發(fā)生疑慮。一方面，中美兩國間存在大量的、形式多樣的雙邊機制，試圖來增進了解，加強戰(zhàn)略溝通和對話；另一方面，中國外交的所謂“進攻性”與美國亞太再平衡的“規(guī)制性”卻是中美“戰(zhàn)略互疑”的結(jié)果。

這種互動格局一定程度上影響了印度對與中國在北印度洋地區(qū)開展合作的態(tài)度，印度對中國在北印度洋地區(qū)的存在非常敏感。“由于印度在北印度洋地區(qū)的傳統(tǒng)優(yōu)勢，以及中印間尚未解決的邊界問題，中國在印度洋地區(qū)的存在往往被印度視為中國為加強對印優(yōu)勢而開展的珍珠鏈戰(zhàn)略的一部分。”*Gurpreet S. Khurana, “China’s String of Pearls in the Indian Ocean and its Security Implications”, Strategic Analysis, Vol.32, No.1, 2008, pp. 1-39.在現(xiàn)實上，印度也不存在加強與中國在北印度洋地區(qū)合作的緊迫性。印度國內(nèi)部分觀點甚至認為，如果印度最終將不得不加強與中國在北印度洋地區(qū)的海洋合作，印度應(yīng)要求中國承認印度更多參與太平洋事務(wù)存在合法性，這種利益置換也是印度“東進(Act East)”與中國“西向”的必然邏輯。

(三)安全機遇：不確定性的增強

當(dāng)今世界最顯著的特征之一就是復(fù)雜性和不確定性的增強。在海洋安全領(lǐng)域，海洋突發(fā)事件頻頻發(fā)生。這包括海洋恐怖主義、海洋沿岸國家的政治動蕩、自然災(zāi)害、飛機失聯(lián)，甚至是商業(yè)船只的相撞，而管理這些突發(fā)事件需要利益攸關(guān)方更加緊密的合作。在系列威脅和不確定的背后，實際蘊含著巨大的合作機遇。

此外，在公海區(qū)域，印度洋的海洋資源也異常豐富，富含釩、鉻、鈾、鐵等貴金屬?！皳?jù)估算，印度洋地區(qū)擁有全球65%的戰(zhàn)略性原材料儲備。”*宋志輝：《美印在印度洋上的博弈對雙邊關(guān)系的制約與推動》，載《南亞研究季刊》，2008年第3期，第23頁。隨著科技的發(fā)展，對深海礦床的開采也將被提上議事日程。當(dāng)前，中國已在深海作業(yè)領(lǐng)域進行了一些科研嘗試。2011年，中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(COMRA)與國際海底管理局(ISA)簽訂了為期15年的協(xié)議，被批準(zhǔn)勘探位于西南印度洋中脊的多金屬硫化物礦區(qū)。與此同時，中國其他海洋科研技術(shù)也在跟進。2011年，中國首個印度洋海洋觀測系統(tǒng)也進入業(yè)務(wù)化運行，“通過首個深海業(yè)務(wù)化觀測浮標(biāo)，中國可以測量二氧化碳、葉綠素、溶解氧、PH 值等重要指標(biāo)，這將大大提高中國在海洋與氣候變化領(lǐng)域的國際影響力?！?李清濱：《我國印度洋海洋觀測系統(tǒng)進入業(yè)務(wù)化運行》，載《中國海洋報》，2011年4月5日，第2版。

近年來，印度也加大了對深海礦藏(特別是稀土)開采的科研力度。據(jù)報道，“印度有意在東部沿海奧里薩邦(Orissa)建立稀土加工廠，前期設(shè)備投資和安裝就花費約1.35億美元……同時，印度政府還計劃將海洋科研與核能、空間技術(shù)與國防研究有機結(jié)合，通過這種整合性研究來加速礦產(chǎn)的提煉?！?“India Backs Exploration of Rare Earth in deep Sea”, SciDev Net, Aug 28, 2012, http://www.scidev.net/global/biodiversity/feature/india-backs-exploration-of-rare-earths-in-deep-sea-1.html.印度一些研究認為，深海礦藏的開采能夠有效緩解印度在稀土領(lǐng)域面臨的戰(zhàn)略困境，大大提高印度的戰(zhàn)略舒適度。

根據(jù)國際海底管理局的規(guī)定，國際公海海洋資源的開發(fā)必需秉承合作的原則，這在客觀上為開展聯(lián)合科研創(chuàng)造了條件。

四、SWOT分析之二：中國的優(yōu)勢與劣勢

迄今為止，雖然中國在北印度洋地區(qū)的影響力并不大，在行動能力和后勤保證方面也存在諸多能力限制，但作為北印度洋地區(qū)非常重要的利益攸關(guān)方，中國在開展海洋合作上有自己獨特的資源。

首先，中國與印度洋沿岸很多國家政治、經(jīng)濟關(guān)系良好，這為中國在此區(qū)域開展海洋安全合作創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)和條件。長期以來，中國外交秉承“不干涉內(nèi)政”原則，主張國家“不論大小，一律平等”，這種理念和外交行為得到了國際社會的廣泛認同，也受到了印度洋沿岸國家的歡迎。進入21世紀(jì)后，隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，中國和印度洋沿岸很多國家的經(jīng)濟互補性加大，共同利益增多，相互依賴性增強。僅就進出口而已，中國與澳大利亞、孟加拉國、斯里蘭卡、伊朗、肯尼亞、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡等國家的進出口總額就常年保持穩(wěn)定增長勢頭。國際貿(mào)易依賴安全的航道，像馬達加斯加島、科摩羅、毛里求斯和塞舌爾這樣的印度洋島國，對確保中國與中東、非洲外貿(mào)自由非常重要，這使得中國愿意在處理海盜問題和航道安全上投入更多的資源，也使印度洋沿岸國家能更好、更多地“借”中國之力來共同保護航道安全。除此之外，考慮到南亞地緣政治中印度獨有的“中心”位置，印度洋沿岸一些“小國”也非?？粗刂袊诘鼐壵沃械钠胶庾饔?。

其次，作為亞丁灣打擊海盜行為的重要力量，中國在北印度洋地區(qū)的存在已經(jīng)獲得了國際合法性，也得到了以美國為首的西方國家的歡迎。為保護石油進口安全，避免中國商船受到海盜襲擊，中國自2008年起就派遣中國海軍護航艦艇編隊赴亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護航任務(wù)，這說明中國已經(jīng)具備了基本的遠程投送能力。至今，中國海軍在打擊海盜上已積累了一定的經(jīng)驗，在未來的海洋安全國際合作中，中國海軍的現(xiàn)有經(jīng)驗、實際具備的能力和資源能夠?qū)ΜF(xiàn)有國際合作進行有效補充。

再次，中國的經(jīng)濟實力對印度洋沿岸國家有著“戰(zhàn)略穩(wěn)定錨”的作用。中國的官方發(fā)展援助、國外直接投資、低息和無償貸款對于印度洋沿岸國家的經(jīng)濟發(fā)展起著重要作用。中國對北印度洋地區(qū)某些國家如斯里蘭卡、巴基斯坦和索馬里的投資在整個區(qū)域起著示范作用。在特定時期，中國與北印度洋沿岸國家良好的經(jīng)濟互動也使中國更容易以商業(yè)手段在這些國家獲得海洋安全后期支持，包括中國船只的加油、補給和后期支持等。

最后，目前的國際形勢也比較有利于雙邊(如中印)和多邊海洋安全合作的開展。莫迪執(zhí)政后，力推改革、發(fā)展經(jīng)濟是新政府的基本思路，而中國也提出了海洋絲綢之路戰(zhàn)略，并成立了“絲路基金”作為該戰(zhàn)略的配套措施。在2014年中國國家主席習(xí)近平訪印期間，“中國承諾將投入200億美元來緩解當(dāng)前中印貿(mào)易赤字問題，并投資在印度馬哈拉施特拉邦和古吉拉特邦興建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。”*“Kartikay Mehrotra and Unni Krishnan,”Modi Wins 20 Billion$ Pledge from Xi Amid Border Flare-up”, Bloomberg, Sep 18, 2014,http://www.bloomberg.com/news/2014-09-17/modi-to-host-xi-for-talks-to-bolster-india-s-china-ties.html中印經(jīng)濟更多地捆綁和融合將有助于增強雙方的互信，為雙邊海洋合作的展開創(chuàng)造良好的環(huán)境。

與此同時，中國在北印度洋地區(qū)開展海洋合作中的短板也非常明顯，主要集中于：

第一，中國仍然在物理距離與北印度洋地區(qū)相距甚遠，由于在后勤保障和里程限制等方面的制約，中國目前還沒有能力向印度洋地區(qū)進行軍力投送。“與西方國家相比，中國的海軍力量還很薄弱，無法進行遠程投送，也無法進行有效的后期補給，這大大增大了海洋運輸?shù)娘L(fēng)險。”*朱翠萍：《中國的印度洋戰(zhàn)略：動因、挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，載《南亞研究》，2012年第3期，第10頁。

第二，很大程度上，在北印度洋地區(qū)，中國仍然非常依賴美國、印度等主要國家提供的安全公共產(chǎn)品，如航道安全等。從長遠看，中國只有更深地融入海洋安全合作，才有可能更好地保護中國的利益，實現(xiàn)中國和相關(guān)國家的雙贏。

第三，雖然中國參與海洋合作的積極性很高，但由于中國崛起所帶來的戰(zhàn)略疑慮，中國在北印度洋地區(qū)的存在并沒有受到主要國家的歡迎。就印度而言，一方面，印度以中印邊界存在糾紛為由對中印海洋安全合作進行推諉；另一方面，印度仍然以中國與巴基斯坦的“特殊關(guān)系”作為其拒絕與中國合作的關(guān)鍵影響因素。

結(jié)論與建議

中國崛起造成了中國國家利益的自然延伸，但這種快速拓展的國家利益現(xiàn)實并沒有獲得相應(yīng)的國際機制以及利益攸關(guān)方觀念層面的配套。中國的快速發(fā)展一直被視為一個“他者”的崛起，中國一直被視為需要管控和防范的對象。就北印度洋地區(qū)而言，雖然維護海上通道的安全符合美國、印度、中國及其他沿岸國家的共同利益，但中國崛起造成的戰(zhàn)略“疑慮”以及傳統(tǒng)的地緣競爭使目前的海洋安全合作仍處于較低的水平。不論是在資金支持上，還是在機制建設(shè)上，北印度洋地區(qū)現(xiàn)有的合作機制均存在巨大提升空間。從長遠看，這將直接影響現(xiàn)有機制在打擊共同安全威脅的有效性、延展性和機動性。

如果說大國的戰(zhàn)略延伸直接導(dǎo)致了中、美、印等大國在北印度洋地區(qū)安全合作的“困境”，那么從另一個視角來對“安全困境”進行重新闡述(reframe)，也許有助于北印度洋地區(qū)海洋安全合作的推進。拋開戰(zhàn)略競爭和地緣上“反介入”的思維慣性，從長遠看，更大程度地吸納中國將有助于一個更加高效、更可持續(xù)、更加均衡的地區(qū)安全架構(gòu)的構(gòu)建，而這從根本上符合重要利益攸關(guān)方的關(guān)鍵利益。以此為出發(fā)點，即使在現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)和印度對華安全思維不發(fā)生根本性改變的情況下，如果我們能夠?qū)Ρ庇《妊蟮貐^(qū)安全合作機制所面臨的資源限制、行動能力和機制建設(shè)中存在的挑戰(zhàn)和問題進行客觀的分析，并以務(wù)實和“非零和”的方式來看待海洋安全本身，在權(quán)力結(jié)構(gòu)受限制的情況下實際存在很大的合作空間。在北印度洋地區(qū)，重要利益攸關(guān)方之間以一種更加靈巧、更加機動的方式進行安全合作是可能的。更進一步說，在北印度洋地區(qū)更多從機制層面吸納中國并不會從根本上改變該地區(qū)現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)。同時，在未來，中國越多地被融入該地區(qū)的海洋合作機制，中國就越不可能以一種“革命性”和“顛覆性”的方式挑戰(zhàn)北印度洋地區(qū)的安全秩序。這主要是從機制本身的作用而言，一旦加入該機制，行為體本身的習(xí)慣就會受到機制的制約，并且具有不可逆轉(zhuǎn)性。

就如何在機制上更好地吸納中國而言，整體思路仍然是要通過擴大利益趨同面，逐步減緩戰(zhàn)略競爭來促成總體合作框架的達成。這既包括加強與相關(guān)重要國家海洋安全合作的磋商與對話，也包括進一步制定或完善有關(guān)海上安全的具體規(guī)則和操作程序，以便能以一種更加靈巧、靈活和機動的方式進行合作。

在具體合作領(lǐng)域上，首先可以從一些比較中性的安全領(lǐng)域入手，如自然災(zāi)害的聯(lián)合救援與搜救、反海盜的交替巡邏、港口互訪等，通過這些互動來促進中印間信任措施(CBM)的建立。與此同時，也可以考慮在印度洋和馬六甲海峽區(qū)域進行中、美、印的聯(lián)合演習(xí)，在特定行動中甚至包括信息的共享等。

其次，應(yīng)促使中國與北印度洋地區(qū)重要攸關(guān)方系列備忘錄的達成，加強軍事對口交流。

再次，考慮開展深海聯(lián)合科研的可能性，與此同時，印度應(yīng)考慮中國成為印度洋海軍論壇成員國資格的問題。

最后，在地區(qū)層面，就特定安全問題和特殊情況，中印可以考慮提前非正式的政策溝通。

D8

A

53-1227(2015)02-0034-17

* 楊曉萍：中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院、中國社會科學(xué)院南亞研究中心助理研究員