李國瓊

(昆明醫(yī)科大學，云南 昆明 650500)

高校循章治理問題分析

李國瓊

(昆明醫(yī)科大學，云南 昆明 650500)

大學章程是高等學校依法治校的重要依據(jù)，遵章治理是實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。要促進大學章程建設與高校治理良性互動，必須厘清大學章程與高校治理的關系，提高循章治理意識，落實高校辦學自主權，形成充分發(fā)揮各利益主體作用的多元治理機制，健全及時糾偏糾錯的監(jiān)督體系。

大學章程；高校治理；治理能力

大學章程是國家關于學校辦學方針和原則的具體化，是統(tǒng)領學校工作全局的“憲法”。[1]作為高等學校依法治校的重要依據(jù)，大學章程上承國家教育法律法規(guī)，下啟學校各項規(guī)章制度，為學校治理提供了制度基礎，是實現(xiàn)高校有效治理和治理能力現(xiàn)代化的重要制度。

一、大學章程與高校治理的關系

高校治理與傳統(tǒng)管理不同，管理是指自上而下的垂直管制，治理則是指處理好利益相關者的利益平衡問題。高校治理是學校內(nèi)部管理與外部制度環(huán)境互動的過程，要處理好內(nèi)、外部的相關關系。[2]高校治理具體包括兩個層面：一是宏觀層面，指學校與外部的關系，包括政府宏觀管理、市場適度調(diào)節(jié)、社會廣泛參與、學校依法自主辦學之間的關系。二是微觀層面，指學校內(nèi)部的關系，包括黨委領導(政治權力)、校長負責(行政權力)、教授治學(學術權力)、民主管理(民主權利)之間的利益調(diào)整，要通過一定的組織方式形成多元主體參與的治理模式，使每一個利益群體都受到關注并按職責參與學校的治理，使不同利益主體之間實現(xiàn)和諧共治。大學章程的實質(zhì)是對高校治理中利益相關主體的權力進行合理有效的調(diào)整和分配。兩者之間相輔相成，共同促進，在學校發(fā)展中各司其職，各盡其責。

(一)大學章程是高校治理的必要前提

《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“設立學校及其他教育機構(gòu)必須具備組織機構(gòu)和章程等基本條件”，并“按照章程自主管理”，“申請設立高等學校的，應當向?qū)徟鷻C關提交章程等材料”，并明確了章程應當具體規(guī)定的事項。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)也明確提出：“各類高校應依法制定章程，依照章程管理學?！?。教育部為完善中國現(xiàn)代大學制度，指導和規(guī)范高等學校開展章程建設，促進高等學校依法治校、科學發(fā)展，頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》，并發(fā)出通知要求各省教育主管部門督促高校完成章程制定或修訂工作，且必須在2015年底以前完成所轄大學的章程審核工作。由于歷史的原因，一些高校一直沒有章程，有章程的學校多數(shù)也如同空文，在具體工作中沒有得到落實和執(zhí)行。隨著國家治理體系的完善和治理能力的提高，大學章程作為高校治理體系和治理能力提升的一個重要條件，成為高校實施治理是否合法的一個重要前提。

(二)大學章程是高校治理的重要依據(jù)

大學章程作為高校依法辦學的基本規(guī)范性文件，一旦真正實施，必將在高校治理過程中發(fā)揮重要作用。大學章程的法定性、規(guī)范性為高校治理提供了重要依據(jù)，高校按照“大學憲法”，即大學章程法的模式、法的精神及相關的法規(guī)和制度來治理學校，是我國高校治理現(xiàn)代化、規(guī)范化、民主化的重要標志，是學校由管理向治理轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。大學章程為高校治理有章必依、有令必行、有禁必止提供了具體可行的依據(jù)，使各利益相關主體在規(guī)定的責權范圍內(nèi)履行職責，完成使命。[3]

(三)大學章程促進高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善

大學章程作為指導和規(guī)范高校建設發(fā)展的綱領性文件，以章程來調(diào)整學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并按照中共中央辦公廳《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》界定和規(guī)范學校各利益主體之間的關系，形成政治權力、行政權力、學術權力與民主權利相互制約共同促進的治理模式，規(guī)范各項職能的運行機制，明確各自的權責，豐富和完善了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進高校有條不紊地良性運行。

二、高校循章治理中的難點問題分析

大學章程中雖然明確了各利益相關群體的權責，但在具體實施過程中，無論是學校外部的政府，還是學校內(nèi)部各層級的認識和行動均還存在一些難點：

(一)對大學章程的認識不足

由于歷史的原因，本應先有章程再有大學的正常程序在實踐中往往不是這樣的，很多情況是先有學校再有章程，或者章程被“束之高閣”未起作用，變成“寫在紙上，掛在墻上，落在地上”的形式主義空文。無論是教育主管部門還是政府有關部門，或是學校領導都還沒有完全養(yǎng)成依法治校的習慣，導致學校經(jīng)常按照經(jīng)驗邏輯和慣性運轉(zhuǎn)。有的人認為，大學章程是學校自己制定的規(guī)則，其權威性遠遠低于國家的教育政策和教育法規(guī)，對高校的約束性不強；有的人認為，大學章程不如“長官意志”有用，很多時候不是“章程說了算”而是“領導說了算”。

(二)學校辦學自主權不足

在高校治理過程中，雖然章程明確規(guī)定了舉辦者和學校的權力，明確規(guī)定了學校擁有“辦學自主權”，但在具體實施過程中，大學辦學自主權非常有限。例如，高校的招生計劃受教育廳控制而非市場需要，用人制度受教育廳和人事廳雙重管理，專業(yè)設置要經(jīng)教育廳審批報教育部備案，科研項目的立項與審批、科研成果的評價等需要教育廳、科技廳等評審，使得學校在一系列辦學事務上沒有選擇權，學校仍然處在政府的嚴格管控之下。由于政府管得過寬、過細，導致學校辦學自主權嚴重不足，不僅挫傷高校的辦學積極性，而且也降低了高校的責任意識。既然政府及其主管部門不給或不落實自主權，那么，學校辦不好也就可以在“心安理得”中“自我安慰”。

(三)內(nèi)部權力結(jié)構(gòu)不均衡

大學章程明確了學校內(nèi)部嚴格執(zhí)行“黨委領導下的校長負責制”，并規(guī)定學校黨委的政治權力、校長的行政權力、教授的學術權力、師生的民主權利，以及學院的工作責權。但在實施過程中往往出現(xiàn)職能過分集中于學校黨委和行政，教授的學術權力和師生的民主權利被弱化，有時甚至異化為政治權力和行政權力的代言。與此同時，學院作為學校的辦學實體單位，由于在管理重心下移過程中的責權利問題使得學院的主體作用沒有得到充分發(fā)揮，等、靠、要思想嚴重，導致內(nèi)部各利益群體的地位和作用失衡。在個別學校，各種權力有時甚至集中于個別領導手中，助長了“獨斷專行”和“一言堂”，既害個人也損組織。

(四)監(jiān)督評價機制不健全

高校在循章治理過程中，對章程執(zhí)行的效果和情況沒有實行嚴格的監(jiān)督控制，對未執(zhí)行到位或未認真履職者也沒有嚴格的問責制度；工作業(yè)績考核中對干部的考核與對部門(單位)的考核存在脫節(jié)現(xiàn)象，對普通干部的考核缺乏科學評價機制，多限于填表等形式，有走過場的嫌疑，導致章程執(zhí)行過程中的隨意性。由于監(jiān)督評價機制不到位，經(jīng)常出現(xiàn)“有章不依、執(zhí)章不嚴、違章不究”的現(xiàn)象，久而久之，大學章程就成了“橡皮圖章”。

三、提升高校循章治理能力的建議

(一)提高循章治理意識

思想是行動的先導，認識不到位，行動打折扣。由于歷史的原因，大多數(shù)學校章程制定工作滯后，有章程的學校也因客觀條件的限制處于“束之高閣”的狀態(tài)。隨著2011年教育部第31號令《高等學校章程制定暫行辦法》實施以來，各高校陸續(xù)開展章程的制定或修訂工作，將于2015年底以前完成章程制定工作。制定章程和執(zhí)行章程既是加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，也是高校依法治理促進發(fā)展的必然要求；無論政府還是學校都要加強宣傳，充分認識循章治理的重要性，嚴格按照高校章程這一“大學憲法”規(guī)定的內(nèi)容，突出“法”的理念，各司其職，各盡其責，提高循章治理的意識。

(二)落實高校辦學自主權

落實高校辦學自主權是大學章程真正發(fā)揮作用的前提條件，沒有辦學自主權，再好的大學章程也只能是“畫餅充饑”。高校章程明確規(guī)定了學校與舉辦者的關系，高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則落實權利義務，保障學校的辦學自主權。這就要求政府必須明確服務理念，轉(zhuǎn)變服務觀念，樹立服務意識，改變服務方式。[4]認真履職依法辦事，把招生權、用人權、專業(yè)設置權等下放各高校，充分發(fā)揮社會、市場、大學的作用，讓高校根據(jù)自身的發(fā)展與社會、市場的需求，嚴格按照人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務和文化傳承的職能開展工作，認真落實辦學自主權。高校同時要自覺接受政府、社會等對學校的辦學水平評估，以保證良好的辦學質(zhì)量和水平。

(三)形成充分發(fā)揮各利益主體作用的多元治理機制

大學章程明確規(guī)定了學校內(nèi)部的權力運行機制，在學校治理中，要嚴格按照章程和《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》的規(guī)定，充分發(fā)揮政治權力、行政權力、學術權力和民主權利的作用，制定和完善相應的配套制度，使政治權力統(tǒng)籌全局、謀劃戰(zhàn)略，行政權力研究戰(zhàn)術、狠抓落實，學術權力致力教學、促進科研，民主權利匯聚民智、參與管理，真正構(gòu)建“黨委領導、校長行政、教授治學、民主管理”的多元治理機制，學校黨委、行政、專家教授和教師學生各司其職、各盡其責參與學校的事務，實現(xiàn)學?？茖W決策與治理。另外，還要突出學院辦學的重心地位，權責結(jié)合，在涉及人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務的人、財、物及辦學資源配置等方面下移治理重心，擯棄“等、靠、要”思想，調(diào)動辦學積極性，發(fā)揮學院在學校辦學中的實體作用。

(四)健全及時糾偏糾錯的監(jiān)督體系

章程的有效執(zhí)行，離不開多元主體的參與和監(jiān)督，學校在治理過程中既要接受政府、社會、家長和輿論的外部監(jiān)督，更要自覺接受學校紀委、監(jiān)審、教代會、工會和學代會的內(nèi)部監(jiān)督。為此，學校要建立相應的制度，對需要對外公開及涉及師生切身利益的工作進行信息公開和辦事流程公開，并暢通監(jiān)督和反映問題的渠道，及時對做得不好的工作進行糾偏糾錯，做到黨委不過多干涉行政，保證校長獨立行使行政權力；行政不干涉學術，保障教授治學和學術自由；民主權利發(fā)揮好監(jiān)督作用，促進學校良性運行。

結(jié) 語

大學章程與高校治理相輔相成，互為條件，只有科學制定和嚴格執(zhí)行大學章程，高校治理才能實現(xiàn)規(guī)范化和制度化；只有推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能進一步完善大學章程。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這為全面施行大學章程和改善高校治理提供了良好機遇，提出了時代要求，深入貫徹十八屆四中全會精神，必須切實加快大學章程建設步伐，大力推進高校治理現(xiàn)代化。

[1]吳紹芬. 大學章程及其制定的策略探討[J].高校教育管理,2011(9).

[2]高偉、李靜靜. 高校治理研究綜述[J].經(jīng)濟師,2012(2).

[3]仲偉俊. 東南大學章程編制的理想之思[J].中國高等教育,2014(Z1).

[4]孫珺. 高校治理的多元化途徑與手段分析[J].當代教育論壇,2013(5) .

責任編輯：楊松祿

李國瓊(1969—)，女，昆明醫(yī)科大學校長辦公室主任，副教授，主要從事高等教育管理研究。

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1671-2811(2015)01-0140-03