蒙 慧,任鵬麗,李新潮

(蘭州大學馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730000)

法治反腐：價值意蘊·現(xiàn)實困境·路徑選擇

蒙 慧,任鵬麗,李新潮

(蘭州大學馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730000)

十八屆四中全會全面推進依法治國，對黨風廉政建設和反腐敗工作具有重要的戰(zhàn)略意義，標志著我國的法治反腐將進入一個新的歷史時期。法治反腐是摒棄人治反腐流毒的有力保障，是遏制官場“潛規(guī)則”的迫切需要，是我國防止公權力異化、依法治國的必然要求。當前，法治反腐在有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究四個方面依然面臨著諸多現(xiàn)實困境。因此，法治反腐必須在科學立法、依法問責、嚴格執(zhí)法方面不斷完善。

法治反腐；價值意蘊；現(xiàn)實困境；路徑選擇

十八大以來，新一屆中央領導集體以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，對腐敗行為和腐敗分子形成了巨大震懾。然而當前，從嚴治黨任務依舊緊迫，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)強調(diào)，“完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象?！盵1]因此，要想把反腐敗工作進行到底，必須建立一種長期穩(wěn)定的制約機制，用法律手段制約官員腐敗，讓法治反腐常態(tài)化。

一、法治反腐的價值意蘊

(一) 法治反腐是摒棄人治反腐流毒的有力保障

在我國政治制度還不夠完善，經(jīng)濟制度還不夠健全的時期，主要依靠領導者個人的權力和權威的人治反腐發(fā)揮過重要的作用。然而，在當前全面深化改革的背景下，必須通過尋求治理腐敗的治本之策來摒棄人治反腐的弊端。當前，在現(xiàn)實反腐實踐中，人治反腐主要表現(xiàn)在兩個方面：在預防腐敗方面，對關鍵時期、關鍵人物的預防監(jiān)督主要依靠中央出臺的各項規(guī)定，而長期有效的監(jiān)督制約機制設計不夠合理，不夠健全和完善。在懲治腐敗方面，有時以領導意志為標準，對大規(guī)模的腐敗案件隨意縮小打擊面，突破法律，制定出臺從寬政策，對腐敗行為進行選擇性查處與懲治。因此，應充分發(fā)揮法治反腐特有的規(guī)范性與公正性，使任何治理腐敗的方式都在法治框架內(nèi)嚴格按照法律規(guī)則進行。

(二)法治反腐是遏制官場“潛規(guī)則”的迫切需要

當前，在一定范圍和一定程度上仍存在濃厚的“官本位”思想。封建社會時期長期以來形成的“朝里無人莫當官”、“千里當官只為財”等腐朽官場文化影響深遠，即使在新時期，“政治就是拉幫結(jié)派”、“工作就是開會發(fā)文”、“能力就是說話辦事”[2]等潛規(guī)則觀念仍在一些地方有影響。傳統(tǒng)行政價值觀與思維模式對當代行政理念及行為仍發(fā)揮著一定的作用，形成了一種思想文化定式。官員被錯綜復雜的社會關系網(wǎng)絡所包圍，人格化的交往關系往往導致行政系統(tǒng)中“走后門”、“人情風”、“拉關系”的不良風氣，搞裙帶關系，任人唯親、假公濟私乃至結(jié)黨營私等現(xiàn)象時有發(fā)生。一些干部在利益驅(qū)動下置原則于不顧，混淆公私界限，甚至出現(xiàn)成群結(jié)伙的腐敗行為，相互勾結(jié)、官官相護、結(jié)伙作惡、營私舞弊，無視黨紀國法，嚴重損害了黨和政府的形象?！稕Q定》指出：“堅決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，決不允許辦關系案、人情案、金錢案”。[1]由此看來，要想走出腐敗——反腐敗——新一輪腐敗的怪圈，必須根除潛藏在官員中的“潛規(guī)則”，用法治來使?jié)撘?guī)則無處藏身。

(三) 法治反腐是防止權力異化，依法治國的必然要求

公職人員利用自己手中的行政權力謀求個人利益是導致權力異化的根源。在現(xiàn)實政治生活中，一些官員任意玩弄手中的權力，甚至將公共權力變成升官發(fā)財?shù)氖侄?，這種行為如果得不到有效的規(guī)制，就會出現(xiàn)各種嚴重的腐敗現(xiàn)象。當前，中國新一屆中央領導集體高度重視法治建設，樹立了建立法治型政府的目標，規(guī)范權力運行機制，依靠制度來加強對權力的制約與監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里。可見，在依法治國的大背景下，為了防止公權力的異化，必須用嚴格的法律制度體系的“籠子”關住那些掌控公權力者，只有這樣才能明確行為規(guī)范的底線；才能形成強大的震懾效應；才能確保懲治腐敗的成效。

二、法治反腐的現(xiàn)實困境

當前在法治反腐的過程中，很多方面依然存在諸多困境，使法治反腐難以發(fā)揮其應有的威懾作用。正確的認識法治反腐中的存在的問題，是推進反腐工作的關鍵。

(一)法治反腐在“有法可依”環(huán)節(jié)的困境

1.反腐敗黨紀黨規(guī)與國家法律不協(xié)調(diào)。《決定》強調(diào)要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。當前，在我國反腐敗的具體實施過程中，某些方面由于調(diào)整范圍不一樣，還存在反腐敗黨規(guī)黨紀與國家法律相互之間不協(xié)調(diào)的地方。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，我國反腐敗法律制度主要依靠政策法規(guī)，法律建設相對滯后。然而，政策法規(guī)沒有法律所具備的權威性和普遍約束力。因此，應及時把成熟的黨紀黨規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律。其次，二者之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制，容易出現(xiàn)分歧和錯位。例如在制裁手段方面，存在用法律手段解決黨內(nèi)問題，或者以黨紀處分代替法律制裁的現(xiàn)象。因此，反腐黨紀黨規(guī)與國家法律不協(xié)調(diào)，不僅使法律的威懾力權威性難以發(fā)揮，而且黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果也難以實現(xiàn)。

2. 缺少一部統(tǒng)一的反腐敗專門法以及相配套的反腐敗單行法律法規(guī)。我國有關反腐敗的法律規(guī)定，在數(shù)量上確實不少，但是基本散見于《憲法》、《刑法》以及各級政府頒布的現(xiàn)行規(guī)章、條例之中。僅僅依靠分散的法律和黨內(nèi)法規(guī)，交叉重復，職責不明，可操作性和制約性不強，影響到反腐敗的實際效果。制定一部統(tǒng)一的系統(tǒng)性的反腐敗專門法已成為社會各界的普遍共識。我國目前與反腐敗相關的單行法律法規(guī)，雖有關于懲治貪污賄賂行為的條款，但問題很多，難以充分發(fā)揮補充的效果。而且各種單行法律法規(guī)還存在范圍較狹窄、體系不夠完整等問題，如“政務公開法”、“公職人員財產(chǎn)申報法”等，在具體實施過程中難以發(fā)揮出它的作用，不利于反腐敗工作的順利進行。

3.國內(nèi)反腐法規(guī)與國際先進的法治反腐缺乏合作。目前，我國國內(nèi)反腐敗法律法規(guī)還難以與《聯(lián)合國反腐敗公約》(以下簡稱《公約》)相協(xié)調(diào)，這直接影響到了海外追贓追逃工作的效果。首先，隨著腐敗分子外逃，部分腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了目的地國，可能對該國家經(jīng)濟有一定的作用，一些國家處于自身利益的考慮，拒絕合作。其次，涉外的腐敗案件調(diào)查取證需要開展國際合作，中國外逃的腐敗分子案情調(diào)查也需要犯罪嫌疑人的所在地國家給予配合。然而，由于司法理念和制度的差異，中國的調(diào)查取證等執(zhí)法行為，能否得到合作國家的認可，考驗著中國執(zhí)法人員的智慧，也檢驗著中國法治被國際認可的程度。再次，《公約》雖然規(guī)定了資產(chǎn)的返還與處分原則，但是在具體的實施過程中，由于各國的法律法規(guī)不同，可能會對他國的裁決不認同，這就需要各國不斷加強合作，尋求雙方都認可的解決方案。

(二) 法治反腐在“有法必依”環(huán)節(jié)的困境

反腐立法的目的是為了有法必依。但是在現(xiàn)實中，反腐在執(zhí)行上面臨著權、錢、情與法的較量：

1.權與法的較量。主要表現(xiàn)在執(zhí)法過程中的以權代法、以權壓法甚至以權枉法等嚴重違背法律精神現(xiàn)象。黨政部門及其領導干部，以其權力意志和長官意志來干擾、支配、阻礙執(zhí)法機關嚴格執(zhí)法，置法律威嚴所代表的國家意志于不顧，以部門利益、地方利益甚至個人利益來犧牲國家利益與人民群眾的利益，從而嚴重損害了社會法制的尊嚴和人民群眾對黨和法律的信賴。

2.錢與法的較量。主要表現(xiàn)在金錢對國家干部、政府官員的引誘和腐蝕，使有的地方貪污、賄賂盛行，請客送禮成風，錢、物成了順利辦事的潤滑器、催化劑以及公關成功的媒介物，使正常的管理工作和執(zhí)法活動變成了庸俗的交易。由于人性的弱點，在面對錢與法的選擇時，很多執(zhí)法者難以抵制金錢的誘惑，而很多企圖逃脫法律制裁的人，也會抓住一切計劃，想盡一切辦法通過金錢買門路、通關節(jié)。這些行為造成的嚴重后果，令人觸目驚心，使黨和國家的形象受到嚴重損害。

3.情與法的對抗。主要表現(xiàn)在“關系網(wǎng)”對法律的猥褻。當前，各單位部門之間任何一項工作都要平衡關系，關系網(wǎng)、人情債甚至裙帶風，籠罩著一些單位、部門，使之貫徹黨的方針政策走樣變形。更有嚴重者，司法腐敗，使執(zhí)法者上下左右為難，“嚴格執(zhí)法”往往成為折中、調(diào)和、平衡乃至照顧關系，褻瀆了法的公平、正義。

(三) 法治反腐在“執(zhí)法必嚴”環(huán)節(jié)的困境

有些黨員干部，特別是主要領導干部無視黨紀國法，成為腐敗的重災區(qū)、高發(fā)區(qū)。這主要是源于對主要領導干部“不想說”、“不敢說”，在執(zhí)法方面存在漏洞。

首先，在反腐執(zhí)法的過程中，也存在不嚴格按照法律規(guī)定辦事，行政不作為、亂作為、甚至違法行政等行為的出現(xiàn)。例如，我國刑法明確規(guī)定，貪污罪、受賄罪的起刑點為五千元。但是在實踐中，有些地方對于入罪標準的具體掌握實際已經(jīng)遠遠高于法律規(guī)定，導致刑法規(guī)定的入罪量刑數(shù)額標準難以執(zhí)行、量刑無法拉開檔次等問題突出。

其次，在案件偵查方面，我國目前的反腐敗偵查手段以犯罪嫌疑人和被告人的口供為主，比較簡單原始，無法與別國和國際公約中的“不強迫自證其罪”和“沉默權”的原則相匹配，對我國反腐敗的沖擊很大。因此，我國反腐敗工作應改變原始的偵查方式，引進新的偵查技術與偵查手段，力保不放走每一個貪官，不錯過每一個漏洞。

(四)法治反腐在“違法必究”環(huán)節(jié)的困境

十八大以來中央嚴懲腐敗分子，不斷打破“禁區(qū)”和“慣例”，政府高層紛紛落馬。這折射出一個問題：這么多位高權重的高官為什么能夠“帶病提拔”、“帶病上崗”、“邊腐邊升”?為什么他們可以長時間的無法無天?為什么群眾上訪舉報對他們沒有觸動?

這說明在現(xiàn)實生活中存在擁有不受法律約束的法外特權，公職人員濫用手中的公權力使“主人翁”與“人民公仆”關系顛倒，造成了官高民低的不平等。在制裁方面，存在著貪官重罪輕判的現(xiàn)象，犯了同樣的罪，黨員干部特別是黨的領導干部往往用黨紀、政紀處分、開除黨籍、降低罷免職務作為減輕或規(guī)避法律制裁的替代條件，即使是給予法律制裁，一些領導干部也比普通公民輕得多?！稕Q定》明確指出：“堅持法律面前人人平等”。“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權”。[1]因此，黨和國家必須嚴格規(guī)范和約束公權力，切實解決權大于法，違法不究堅決糾正等現(xiàn)象。

三、法治反腐的路徑選擇

(一) 科學立法

有法可依是反腐敗工作展開的前提，針對反腐敗立法方面的漏洞，必須抓緊制定科學完備的法規(guī)制度體系。

1.構(gòu)建雙向銜接協(xié)調(diào)機制，處理好黨紀黨規(guī)與國家反腐法律之間的關系。首先，憲法是我國的根本大法，制定包括黨內(nèi)反腐法規(guī)在內(nèi)的任何法規(guī)制度，都必須堅持憲法為上，保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)，保證黨組織和黨員都在憲法和法律范圍內(nèi)活動。其次，要充分發(fā)揮兩者在各自領域的作用，《決定》強調(diào)：“黨的紀律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨紀黨規(guī)嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己?！盵1]黨紀黨規(guī)具有及時、靈活的特點，應充分發(fā)揮這一優(yōu)勢，把國家法律尚不成熟的問題，及時以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式作出嚴格的規(guī)定，等條件成熟時再通過立法的形式及時上升為國家法律。再次，要加強二者在執(zhí)法過程中的聯(lián)系溝通。在反腐執(zhí)法的過程中，必須兼顧黨員領導干部的雙重身份。在制裁過程中要明確國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的適用界限，一些違反黨紀黨規(guī)的行為不一定觸犯國家法律，而領導干部如果違反了國家法律就一定為黨的紀律規(guī)定所不容。因而要加強二者之間的聯(lián)系與溝通，如改革和完善紀檢機關和國家司法執(zhí)法聯(lián)席會議制度。

2.加強反腐敗國家立法并制定若干反腐敗單行法律與地方法規(guī)。制定一部統(tǒng)一的反腐敗專門法是反腐敗有法可依的關鍵，是反腐敗機構(gòu)運行的有力保障。反腐敗法作為反腐敗工作的基本法典，應充分發(fā)揮其系統(tǒng)性，歸納分析具體的立法思路。在具體內(nèi)容、基本問題方面做出明確規(guī)定，關于腐敗的法律定義、主體和客體、范圍、認定的標準、反腐敗的主體、基本精神和基本原則、具體措施等。[3]通過反腐敗法，增強預防腐敗的效力和懲治腐敗的強度，建立廉潔高效的法治社會。整合現(xiàn)有的反腐敗法律法規(guī)，來補實目前尚未規(guī)范的領域。按照十八大報告健全反腐敗法律制度的要求，我國建立反腐敗法律體系還應該制定出臺若干關鍵性單行法規(guī)與配套法規(guī)。監(jiān)督法、政務公開法、舉報人保護法、行政組織法、公職人員財產(chǎn)申報法、反浪費法、防止利益沖突法、反腐敗法律立改廢檢查制度、重大決策程序條例、國家公職人員腐敗犯罪懲治條例等等[3]。

3.加快國際反腐法律合作。為了遏制腐敗分子外逃，我國反腐敗法律法規(guī)需要不斷建立與國際慣例接軌的反腐敗法律體系。第一逐步取消對非暴力犯罪適用死刑，打破慣性思維，逐步走上一條犯罪輕刑化和取消非暴力犯罪的死刑適用的道路。我國引渡與遣返的實踐過程中逐漸得出結(jié)論，被請求國提供協(xié)助的前提條件是請求國對引渡與遣返人員不判處死刑或者不執(zhí)行死刑。第二建立被追回贓款分享制度。不可否認，追回境外貪官及資產(chǎn)，中國缺少談判資本。為了鼓勵各國積極參加國際反腐敗合作，必須從利益上提高貪官所在國的動力機制，使合作各方從財力上獲得補償，這一想法已經(jīng)在實踐中得到廣泛認可。無論攜款多少，我國堅持要人為先，確立“不計成本，要求放人”的戰(zhàn)略思想，堵住外逃貪官卷款越多越安全的僥幸心理，徹底打消外逃貪官的心理動機。

(二)依法問責

18世紀法國思想家孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，并把權力用到有界限的地方才會停止，這是一條亙古不變的規(guī)律?！盵4]因此，為了避免權、錢、情與法之間的較量，根除關系案、人情案、金錢案對法治的踐踏，法治下的政府不僅要受憲法和各種法律法規(guī)的制約，更要承擔因濫用公共權力而給公民與社會帶來損失的責任。十八屆四中全會指出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，全面落實行政執(zhí)法責任制，完善糾錯問責機制?！盵1]切實做到有權必有責、用權受監(jiān)督。政府公職人員必須在法治的軌道上推動各項工作，提高運用法治思維和法治方式的能力。在重大決策的制定方面，必須嚴格遵守法定權限和程序。為了使政府公職人員在法律權限與程序的范圍內(nèi)活動，無論在哪個環(huán)節(jié)都應建立依法問責機制。追責的范圍應重點放在重大投資和建設項目、國有資產(chǎn)投資項目方面。追責的對象主要集中于行政首長以及相關領導人員。依據(jù)法律規(guī)定，給與相關責任人相應的制裁手段。

(三)嚴格執(zhí)法

嚴格執(zhí)法是反腐倡廉制度建設的核心，反腐敗工作不能懈怠，否則就沒有威懾力。只有嚴格的執(zhí)行法律，制度才能發(fā)揮應有的作用。

1.發(fā)揮巡視工作的震懾、遏制、治本作用。十八大以來，中央巡視組在反腐敗過程中發(fā)揮了關鍵作用。王岐山指出：“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的利劍，是有效、管用的制度?！痹诮∪惨曋贫鹊倪^程中，中央巡視組需要做好以下幾個方面的工作：一方面巡視工作要創(chuàng)新方式方法，開展專項巡視,要找到切入點，聚焦問題、突出重點、挖深吃透。善于從一個問題線索中，發(fā)現(xiàn)被巡視對象在其他方面的普遍問題。同時，巡視組應進行不定期巡視以及隱秘性巡視，不給被巡視對象、被巡視地區(qū)投機取巧的機會。另一方面，要用好巡視成果。首先，巡視是為了發(fā)現(xiàn)疑難雜癥，如果不能充分利用巡視成果，巡視工作將流于形式。將巡視成果落到實處，需對巡視中發(fā)現(xiàn)的問題進行分類處置，明確具體環(huán)節(jié)的巡視成果轉(zhuǎn)化的責任機制，加強督查督辦。其次，要善于分析巡視成果，充分利用巡視成果，從而以點帶面，找出共性問題，對癥下藥，制定相關規(guī)定，推動問題整改。

2.遏制領導干部以言帶法、以權壓法、徇私枉法的司法腐敗行為。治理腐敗最有效的手段就是依法依紀查處腐敗案件，面對領導干部以言代法、以權壓法、徇私枉法的司法腐敗行為，要嚴格堅持法律面前人人平等的原則，純潔黨的隊伍，把好司法這一維護公平正義的最后一道防線。首先，確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。要健全司法權力運行機制，加強和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督，確保自覺在憲法和法律范圍內(nèi)嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。要改革司法管理體制，在堅持黨的統(tǒng)一領導的同時，必須防止黨政機關以任何借口干涉司法機關獨立行使司法權，切實保證司法機關依法獨立行使職權，維護國家法律的權威性和公正性。

3.提高偵查效率，使腐敗官員受到嚴厲懲治。腐敗行為如果能夠被及時發(fā)現(xiàn)和查處，將會大大增加腐敗行為的受懲成本，會使那些貪官心生畏懼而遠離腐敗。如果不能很好的做到這一點，將極有可能因為腐敗分子的“腐而不敗”而對其他公職人員產(chǎn)生負面激勵作用，會導致那些腐敗觀望者成為腐敗行動者。因此，必須提高偵查效率，培育反腐敗偵查精兵。根據(jù)偵查工作的需要，賦予偵查人員特殊的權力：無證搜查，檢查復制銀行賬目，要求有關人員提供犯罪證據(jù)，申報財產(chǎn)并說明財產(chǎn)來源，限制涉嫌犯罪的人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，行使扣留、凍結(jié)其財產(chǎn)或存款，收繳其相關證件，限制其出境必要時可拘留逮捕。

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29．

[2]麻寶斌.當代中國行政改革[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：3-10.

[3]楊鴻臺.制度反腐實證探析[M].上海：上海人民出版社，2014.

[4]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務印書館，1982：154.

責任編輯：馬弋涵

甘肅省紀委社會科學基金項目“甘肅省縣(區(qū))黨政‘一把手’權力行使制約監(jiān)督問題”(071200012)階段性成果。

蒙慧(1969—)，女，漢族，陜西涇陽人，蘭州大學馬克思主義學院教授，碩士生導師。主要研究方向：馬克思主義中國化、中國特色社會主義理論與實踐；任鵬麗(1990—)，女，漢族，山西汾陽人，蘭州大學馬克思主義學院碩士研究生。研究方向：中國特色社會主義理論與實踐；李新潮(1990—)，男，漢族，山西臨汾人，蘭州大學馬克思主義學院碩士研究生。研究方向：馬克思主義理論與現(xiàn)實。

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1671-2811(2015)01-0100-05