劉伶俐

(華東師范大學(xué)，上海 200241)

法治建設(shè)：實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的路徑選擇

劉伶俐

(華東師范大學(xué)，上海 200241)

法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化是黨的十八大以來提出的新目標(biāo)。法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化相契合，法治建設(shè)能夠有效地回應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的基本訴求。法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化有著共同的價(jià)值理念，能夠促成國家治理現(xiàn)代化所需的社會(huì)秩序，豐富國家治理現(xiàn)代化的治理機(jī)制。國家治理現(xiàn)代化必須推進(jìn)法治建設(shè)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，完善國家治理領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)，豐富中國特色社會(huì)主義法律體系，鼓勵(lì)多元主體的參與。

法治建設(shè)；國家治理現(xiàn)代化；路徑選擇

黨的十八屆三中、四中全會(huì)先后提出中國現(xiàn)代化發(fā)展的兩大目標(biāo)，即全面深化改革、全面依法治國總目標(biāo)。兩個(gè)目標(biāo)為國家治理現(xiàn)代化和法治建設(shè)提出了新的時(shí)代課題。在現(xiàn)代民族國家，法治建設(shè)與國家治理密切相關(guān)。法治是國家治理的戰(zhàn)略路徑，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。國家治理現(xiàn)代化要在國家和社會(huì)二者之間尋找有效的支點(diǎn)，最終形成國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。完善的法律體系有助于平衡國家與社會(huì)的關(guān)系，對于推動(dòng)國家治理水平的提高具有重要的意義。

一、國家治理現(xiàn)代化及其主要維度

“治理”是20世紀(jì)末倡導(dǎo)新公共管理運(yùn)動(dòng)后興起的政治學(xué)概念。“治理”作為為當(dāng)今政府管理的新趨勢，強(qiáng)調(diào)“國家治理”而非“國家統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)治理”而非“社會(huì)管理”，不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。[1]“國家治理”就是在“治理”的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)國家-社會(huì)-市民的良性互動(dòng)，從而維護(hù)社會(huì)公共秩序?！艾F(xiàn)代化”是相對于“傳統(tǒng)”的一種轉(zhuǎn)型的形態(tài)，現(xiàn)代化的過程中面臨著更加復(fù)雜的社會(huì)問題，國家無法單方面實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)，“現(xiàn)代化”要求社會(huì)參與管理，形成多中心治理社會(huì)公共事務(wù)的格局。因此，國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變。

國家治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要把握好兩個(gè)維度：一是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化就是要發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度。國家治理體系強(qiáng)調(diào)的是制度的完善，其中包括黨領(lǐng)導(dǎo)人民在社會(huì)主義建設(shè)中各個(gè)領(lǐng)域制度安排的現(xiàn)代化，涉及財(cái)稅制度、行政制度、司法制度等，這些制度的安排要規(guī)范政府行為、市場行為和社會(huì)行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、和諧社會(huì)能夠有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在這個(gè)過程中，要將一些重點(diǎn)領(lǐng)域的治理進(jìn)一步法制化，程序化，比如在權(quán)力的制約方面，要將權(quán)力的行使范圍限制在法律規(guī)定范圍內(nèi)，逐步完善法律體系，推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

二是要推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。國家治理能力強(qiáng)調(diào)的是治理主體的制度執(zhí)行能力，要求國家機(jī)構(gòu)能夠提高履職能力。立法機(jī)關(guān)要善于聽取人民群眾的意見，科學(xué)合理地制定和修改法律法規(guī)；行政機(jī)關(guān)要依法行政，提高行政效能，完善政府各項(xiàng)職能，提高政府治理水平，努力建設(shè)法治型、治理型、服務(wù)型政府；司法機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，對于違法行為要按照法律的規(guī)定進(jìn)行制裁，保持司法的公正性，維護(hù)司法的權(quán)威。此外，國家治理能力不僅僅要求國家機(jī)關(guān)具備治理的能力，更要求社會(huì)能夠進(jìn)一步提高參與公共事務(wù)的能力，要暢通人民群眾的利益表達(dá)渠道，聽取人民群眾的意見和建議，充分保障人民群眾在公共事務(wù)管理中的主體地位。

國家治理現(xiàn)代化的兩個(gè)維度是相互關(guān)聯(lián)、密切聯(lián)系的。國家治理體系是提升國家治理能力的制度保障，良好的制度能夠保證制度的有效執(zhí)行。國家治理能力是國家治理體系的現(xiàn)實(shí)平臺(tái)，只有通過國家治理能力才能使得國家治理體系的各項(xiàng)制度得到落實(shí)。

二、法治與國家治理現(xiàn)代化的有效承接

法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。法治作為一種實(shí)踐方式，具有巨大的潛能，它能夠有效地回應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的核心問題，建立起現(xiàn)代國家治理所需要的法治秩序，鞏固國家治理的基礎(chǔ)，推動(dòng)國家治理向前發(fā)展。在國家治理現(xiàn)代化的過程中，法治建設(shè)能夠有效地承接國家治理現(xiàn)代化的基本要求。

(一)法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化有著共同的價(jià)值理念

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“全面深化改革，必須以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，“堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動(dòng)改革，促進(jìn)人的全面發(fā)展”。[2]隨后，黨的十八屆四中全會(huì)指出：“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕。”[3]始終堅(jiān)持人民群眾的根本利益是全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和堅(jiān)持法治建設(shè)的共同理念。從十八大以來，我國正式廢除了勞動(dòng)教養(yǎng)制度，確立了司法改革的原則——審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，完善黨內(nèi)法規(guī)，用法治的方式加大反腐敗的力度，這些措施無論在改革的廣度和深度上都是邁出了巨大的一步。法治中國建設(shè)，就是要以法治的方式維護(hù)人們?nèi)罕姷母纠妫柟倘嗣袢罕姷闹黧w地位，用法治的方式詮釋著“以人為本”的具體含義，推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化，為中國的政治文明建設(shè)作出巨大的貢獻(xiàn)。

(二)法治建設(shè)促成國家治理現(xiàn)代化所需的社會(huì)秩序

歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何的國家治理，最根本的任務(wù)是要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的秩序。社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)是人們進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的基本前提，沒有社會(huì)秩序，人們所追求的公共生活就難以有效地開展起來。因此，國家治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)的公共秩序。

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元社會(huì)，社會(huì)的多樣性既使人類享受在豐富多彩的社會(huì)活動(dòng)，同時(shí)也面臨著因?yàn)槎鄻踊瘞淼臎_突和矛盾。這也就給社會(huì)公共秩序的建構(gòu)帶來了挑戰(zhàn)。法治作為一種規(guī)范化和常態(tài)化的制度，對于社會(huì)公共秩序的建立具有積極的作用。

常態(tài)化的制度規(guī)范要求人們在公共生活中必須遵守公共秩序。在繁紛復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)中，人們總是有個(gè)人偏好，而因?yàn)檫@些個(gè)人偏好就容易產(chǎn)生不同的行為，這些不同的行為會(huì)制約著社會(huì)公共秩序的形成。法律作為一種共同的規(guī)范，鼓勵(lì)人們在公共生活中既要表達(dá)自己的意愿，也要尊重他人的行為選擇，相關(guān)的利益群體以法律作為根本的行為準(zhǔn)則，當(dāng)社會(huì)發(fā)生分歧時(shí)，法律作為標(biāo)桿能夠有效地調(diào)和人與人之間的矛盾，避免不必要的沖突。此外，法律具備的懲戒功能，具有威懾的作用。這種威懾作用能夠在社會(huì)中發(fā)生矛盾時(shí)對行為主體產(chǎn)生重要的心理效應(yīng)，有效地遏制違法行為的發(fā)生，從而形成良好的公共秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性互動(dòng)。

(三)法治建設(shè)豐富國家治理現(xiàn)代化的治理機(jī)制

傳統(tǒng)的治理模式是依靠行政機(jī)關(guān)的命令進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，例如經(jīng)常發(fā)生城管和流動(dòng)商販之間的“貓捉老鼠”游戲，就是行政機(jī)關(guān)對流動(dòng)商販采用強(qiáng)制罰沒的手段。這種單一化的管理模式不但未能有效地緩解社會(huì)矛盾，反而加劇了管理主體與客體之間的矛盾。

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：要改進(jìn)社會(huì)治理方式，“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”。[2]這就要求在現(xiàn)代化過程中的治理要改變傳統(tǒng)模式中單一的做法，改變暴力執(zhí)法的做法。法治是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，社會(huì)治理要求將法律與社會(huì)道德相結(jié)合，綜合運(yùn)用多種手段，如教育、疏導(dǎo)等，將這些手段整合形成合力，共同改善社會(huì)治理的方式。同時(shí)，在針對具體的問題采取相應(yīng)的治理方式之外，法治建設(shè)還關(guān)注相應(yīng)領(lǐng)域的制度建設(shè)。比如針對流動(dòng)商販，加強(qiáng)社會(huì)保障領(lǐng)域的制度規(guī)范，保障弱勢群體的利益，調(diào)節(jié)社會(huì)群體的利益關(guān)系，在一定程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平分配，推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。因此，法治建設(shè)能夠進(jìn)一步豐富國家治理的機(jī)制，提升國家治理現(xiàn)代化的水平。

三、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的法治路徑

改革開放以后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，逐步樹立加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)的思想，法治建設(shè)成為全國人民的共識(shí)。黨的十四大確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，法治建設(shè)成為執(zhí)政黨的主要治理目標(biāo)之一。隨后，黨的十五大報(bào)告第一次將“建設(shè)社會(huì)主義法制國家”的變更為“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，標(biāo)志著執(zhí)政黨對于法治建設(shè)的高度重視。1999年，全國人民代表大會(huì)將“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”寫入憲法修正案，將法治建設(shè)以最高的法律效力固定下來。法治建設(shè)在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中具有重要的戰(zhàn)略地位，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的路徑選擇。

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一是加強(qiáng)法治建設(shè)的基本前提。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國是國家治理的重要內(nèi)容，三者是一個(gè)統(tǒng)一的整體。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是推動(dòng)法治建設(shè)的倡導(dǎo)者。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是立足于我國的基本國情，確保國家治理現(xiàn)代化過程中總的政治方向和基本路線。實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主是法治建設(shè)和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的共同的價(jià)值追求。人民當(dāng)家作主通過人民代表大會(huì)制度體現(xiàn)。人民代表大會(huì)制度作為我國的代議制度，能夠有效地表達(dá)民眾的利益訴求，具有民意表達(dá)和意見綜合的功能，也是公民參與政治的主要渠道。作為我國的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度的完善與發(fā)展對于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要的意義。依法治國是現(xiàn)代國家治理的核心內(nèi)容，依法治國為國家實(shí)現(xiàn)有效的治理提供基本的制度框架，為政府行為提供法理依據(jù)，提高政府治理水平，為社會(huì)提供基本的價(jià)值準(zhǔn)則，倡導(dǎo)社會(huì)成員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，提高社會(huì)成員的法制意識(shí)。加強(qiáng)法治建設(shè)的基本前提是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國，這是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要保障。

第二，完善國家治理領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)，豐富中國特色社會(huì)主義法律體系。當(dāng)前，我國在法律制度在制度的過程中還存在著一些不足之處，一些領(lǐng)域由于存在著法律的漏洞，嚴(yán)重地阻礙了法律的有效實(shí)施。完善國家治理領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)，大力推進(jìn)科學(xué)立法是法治中國建設(shè)的根本前提。改革開放至今，我國已形成了具有中國特色的法律體系，[4]但是受國家長期“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政策影響，在立法方面重視經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，輕視社會(huì)領(lǐng)域，與民生相關(guān)的社會(huì)立法相對不足。建設(shè)國家治理現(xiàn)代化時(shí)代的來臨意味著必須從關(guān)注經(jīng)濟(jì)或者關(guān)注社會(huì)的經(jīng)濟(jì)層面轉(zhuǎn)移到關(guān)注整體意義上的社會(huì)層面，為此，必須加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域的立法工作，為推進(jìn)治理現(xiàn)代化提供必須的法治體系支持，由此，必須做到如下幾個(gè)方面：一是針對社會(huì)民生領(lǐng)域的地方立法存在立法分散、權(quán)威性不夠的情況，建立全國性的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌各地的立法工作，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的制定，大力提高社會(huì)領(lǐng)域立法層級(jí)和水平。二是優(yōu)化社會(huì)領(lǐng)域的立法程序，增強(qiáng)立法過程的民主和科學(xué)性，鼓勵(lì)不同社會(huì)主體參與立法過程。三是在立法的重點(diǎn)領(lǐng)域選擇方面，需要推薦社會(huì)保障、醫(yī)療教育、就業(yè)保障等方面與民眾利益密切相關(guān)的立法工作，以規(guī)范和保障大眾尤其是弱勢群體的合法權(quán)益。四是加強(qiáng)制度的執(zhí)行力，主要關(guān)注三方面的問題：如何實(shí)現(xiàn)法治國家和政府依法行政，如何推進(jìn)組織管理的制度化與規(guī)范化，如何提高官員與民眾的法治信仰和規(guī)則意識(shí)。[5]

第三，主體多元是國家治理對于法治建設(shè)的必然要求。治理本質(zhì)上是對公共事務(wù)處理中多元主體的承認(rèn)，并在此基礎(chǔ)上尋求共治和善治[6]。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)層面上的利益分化帶來組織多元、意識(shí)分化，這從思想和社會(huì)有序兩個(gè)方面都要求法治的完善，而有效的法律其合法性建立在人民對立法過程和法律內(nèi)容本身的普遍共識(shí)上，這要求在立法過程中允許相關(guān)主體廣泛參與、討論和協(xié)商，要得到社會(huì)對于法律的認(rèn)可，法律必須體現(xiàn)社會(huì)的意識(shí)，良法是前提方能保證善治的實(shí)現(xiàn)。亨廷頓曾經(jīng)指出，一個(gè)快速轉(zhuǎn)型的社會(huì)內(nèi)在的存在著法治矛盾，一方面，多元利益主體的博弈需要法治去協(xié)調(diào)，另一方面，法律本身受制于國家制度的落后極易被腐蝕，而這進(jìn)一步蠶食掉法律的權(quán)威[7]。缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的法律法規(guī)很容易導(dǎo)致理想色彩，結(jié)果是標(biāo)準(zhǔn)越高，內(nèi)容越多，權(quán)益內(nèi)容越好，反而越容易導(dǎo)致社會(huì)沖突，造成司法資源的極大浪費(fèi)，要想跨越“亨廷頓悖論”，必須在立法過程中充分傾聽民眾民意，充分考慮利益主體的立場，在起點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)，豎立法律權(quán)威。

[1]俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線,2014(1):5-9.

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報(bào),2013-11-16(3).

[3]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報(bào),2014-10-29(1).

[4]吳邦國.全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上[J].中國人大,2011(6):4-12.

[5]麻寶斌.段易含.再論制度執(zhí)行力[J].理論探討,2013(2):140-145.

[6]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000:14.

[7][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].上海:上海人民出版社,2008:274.

責(zé)任編輯：蒲 躍

劉伶俐(1990—)，女，漢族，廣東梅州人，華東師范大學(xué)中外政治制度碩士研究生，主要從事政治學(xué)理論、中外政治制度研究。

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1671-2811(2015)01-0096-04